0794/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art. 4º do ED, não prescreveu o procedimento disciplinar instaurado antes de haverem decorrido três meses sobre o fim do processo de averiguações respeitante à mesma falta.

II- A actividade administrativa de qualificação típica das faltas disciplinares, enquanto questão propriamente de direito, está submetida ao controle jurisdicional em toda a sua latitude.

III- O médico que, para efeitos da sua avaliação curricular no fim do internato complementar, apresenta ao júri um «curriculum» parcialmente plagiado, mas em que são verdadeiros todos os juízos de realidade e de valor nele contidos, comete a infracção disciplinar aludida no art. 24º do ED.

IV- Assim, enferma de violação de lei, por erro na qualificação jurídica dos factos, o acto que puniu o médico referido em III com a pena de inactividade, prevista no art. 25º do ED.

V- O reconhecimento judicial de que a infracção disciplinar dita em III se encontra amnistiada nos termos do art. 7º, al. c), da Lei n.º 29/99, de 12/5, impossibilita que a Administração, em execução do julgado anulatório, reassuma poderes decisórios e aplique ao referido médico uma pena de suspensão.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que negou provimento ao recurso contencioso por ele deduzido do despacho do Ministro da Saúde que, na sequência de recurso hierárquico, manteve o acto culminante de um processo disciplinar, aplicativo ao ora recorrente da pena de inactividade por um ano.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:

1- O prazo de três meses após conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço (o que ocorreu em … quanto aos factos e em … quanto à sua relevância jurídico-disciplinar) para instaurar o procedimento disciplinar (instaurado em …) foi excedido, o que configura a excepção peremptória da prescrição desse procedimento.

2- Mesmo que o ora recorrente tivesse praticado os factos constantes da nota de culpa e na forma como eles são expostos (o que tão só refere sem conceder), não pode ser considerado como incurso na prática da infracção prevista no art. 25º, n.º 1, do DL n.º 24/94, de 16/1, e à qual corresponde a pena de inactividade.

3- Pois, quando muito e pelo máximo, tal factualidade apenas se pode subsumir na infracção prevista no art. 24º, ns.º 1, al. a), e 2 (com referência ao art. 12º, n.º 4, al. a) do mesmo DL n.º 24/84, à qual corresponde a pena de suspensão fixada entre 20 e 120 dias.

4- Assim sendo, como não pode deixar de ser, a infracção encontra-se amnistiada, «ex vi» do disposto no art. 7º da Lei n.º 29/99, de 12/5.

5- Pelo que, quer por efeito da prescrição, quer ainda por efeito da amnistia, o procedimento disciplinar se encontra já prescrito e amnistiado, o que determina o arquivamento destes autos, com todas as legais consequências.

Ao decidir de forma diferente no seu douto acórdão, o venerando tribunal «a quo» violou o disposto nos arts. 4º, n.º 2, 24º, n.º 1, al. A), 25º, n.º 1, 3º, ns.º 1, 4, al. A), e 6, do DL n.º 24/84, de 16/1, e no art. 7º da Lei n.º 29/99, de 12/5.

Não se encontra indiciado que o arguido tenha tido comportamento(s) que originasse(m) repercussões negativas dentro do HD … (ou noutro qualquer estabelecimento) e que prejudique(m) a imagem e o bom nome, não só do próprio Hospital, como também de todos aqueles que desempenham funções naquela (ou noutra) unidade de saúde, bem pelo contrário.

6- A confidencialidade dos autos foi posta em crise pela Sr.ª Instrutora ao afirmar (nos ns.º 19.1, 19.2.1, 19.2.2, 19.2.3, 19.3, 19.4 e 19.5) que um extenso rol de pessoas foram conhecedoras da factualidade destes autos, o que só pode ter acontecido por consulta (directa ou indirecta) ou porque a Sr.ª Instrutora lhos facultou, o que é significativo.

7- Não subsistem razões de facto (nem de direito) idóneas para imputar ao recorrente a violação dolosa do dever de zelo e muito menos para permitir vir a aplicar-lhe a severíssima punição de inactividade, cujos pressupostos se não têm por verificados.

8- Aliás, se houvesse que aplicar ao ora recorrente tão gravosa pena (o que, repete-se, tão só se refere sem conceder), sempre existiam razões intrínsecas atenuativas e razões extrínsecas de ordem pública, bem certificadas nos autos, que implicavam se fizesse uso do dispositivo constante do art. 33º do DL n.º 24/84, suspendendo a aplicação da pena pelo prazo mínimo de um ano.

9- Mas o comportamento do ora recorrente só poderá ser subsumível ao disposto no art. 24º, n.º 1, al. a), devendo sempre ter-se em consideração o disposto no art. 29º, als. a) e b), e os princípios enunciados no art. 28º, todos do DL n.º 24/84, de 16/1.

No seu douto acórdão, o venerando tribunal «a quo» violou o disposto nos arts. 3º, ns.º 1, 4, al. b), e 6, 25º, n.º 1, do DL n.º 24/84, de 16/1, e ignorou o disposto nos arts. 28º, 29º, als. a), e b), 30º e 33º do DL n.º 24/84, de 16/1, que também se têm por violados.

A autoridade recorrida contra-alegou, defendendo a exactidão do acórdão recorrido e a necessidade de ele ser inteiramente confirmado.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, que aqui consideramos totalmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através do recurso contencioso dos autos, o aqui recorrente acometeu o despacho ministerial que, decidindo um recurso hierárquico, manteve na ordem jurídica o acto que lhe aplicara a pena disciplinar de inactividade por um ano, pena essa fundada no facto de o recorrente, findo o seu internato complementar, ter entregue ao júri do respectivo exame final um «curriculum vitae» cujo conteúdo parcialmente plagiara de um documento análogo elaborado e oferecido por uma sua colega.

O TCA negou provimento ao recurso por entender que se não verificavam os seguintes vícios, aliás imputados ao acto impugnado «ab initio litis»: os vícios resultantes da prescrição do procedimento disciplinar, do errado enquadramento legal da infracção, da inaplicabilidade da amnistia trazida pela Lei n.º 29/99, de 12/5, e da falta de atenuação extraordinária da pena disciplinar. Como o presente recurso jurisdicional é essencialmente de revisão, este STA está impossibilitado de conhecer de quaisquer assuntos não tratados no aresto recorrido e que não sejam cognoscíveis «ex officio»; e, se acaso houve alguma matéria que o TCA indevidamente ignorou – possibilidade para que somos logo remetidos pela conclusão 8.ª da alegação deste recurso – isso terá envolvido uma omissão de pronúncia que, porque não arguida no recurso jurisdicional (cfr. o art. 668º, n.º 3, do CPC), não é agora cognoscível.

Assim, e ante as conclusões da alegação do recorrente, o «thema decidendum» do presente recurso cinge-se às quatro questões jurídicas que o TCA conheceu e que «supra» identificámos. E é, desde já, claríssimo que o problema relacionado com a prescrição do procedimento disciplinar, pela sua anterioridade lógica e cronológica em relação aos outros três assuntos, merece prioridade de análise.

O recorrente considera que o procedimento disciplinar culminado pelo acto punitivo prescreveu, já que teria sido instaurado mais de três meses depois do conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço (art. 4º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar – doravante, ED – aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1). Mas é flagrante a sua falta de razão quanto a este ponto.

Com efeito, a factualidade provada, remissiva para o processo instrutor, diz-nos que o conhecimento da falta disciplinar só foi efectivamente obtido após a realização, no Hospital Distrital de …, de um processo de averiguações terminado em … e no qual, após se compararem os dois «curricula» em causa, finalmente se concluiu «haver um decalque substancial no relato da formação realizada em Serviços comuns (Medicina Interna HD… e Serviço de Hematologia do Hospital …)». Assim, é seguro que o «dies a quo» do prazo prescricional de três meses tinha de ser, pelo menos, aquele dia … – não só porque, anteriormente, havia uma mera suspeita da falta, e não a certeza dela, mas também porque outra solução brigaria com o n.º 5 do art. 4º do ED. Ora, como o processo disciplinar foi instaurado em …, necessário é concluir que, nesta última data, e independentemente de quem fosse o «dirigente máximo do serviço», não estava ainda esgotado o prazo de três meses cujo decurso integral acarretaria a prescrição do procedimento.

Nesta conformidade, o TCA andou bem ao julgar que o acto contenciosamente recorrido não enfermava do vício resultante de haver culminado um procedimento disciplinar entretanto prescrito. Improcede, assim, a 1.ª conclusão da alegação de recurso.

Nas conclusões 2.ª e 3.ª, o recorrente assevera que o acórdão «sub judicio» errou ao não reconhecer que o acto impugnado qualificara mal a infracção disciplinar – pois a conduta censurável não traduziria um grave atentado contra a dignidade e prestígio do funcionário ou da função (art. 25º do ED – a que corresponde a pena de inactividade), mas apenas consistiria na prestação de uma «informação errada a superior hierárquico» (art. 24º, n.º 1, al. a), e n.º 2 – a que corresponde a pena de suspensão entre 20 e 120 dias).

«Ante omnia», importa reter que a actividade administrativa de qualificação típica das infracções disciplinares, enquanto questão propriamente de direito, está submetida ao controle jurisdicional em toda a sua latitude – pelo que a Administração não dispõe, nesse campo, de uma margem de liberdade ou de prerrogativas de avaliação que negativamente limitassem a sindicância dos seus actos. Consequentemente, este STA está em condições de decidir se o despacho punitivo qualificou com acerto a falta disciplinar em causa.

Começaremos por evidenciar que o recorrente não tem razão quando defende que a falta que cometeu cabe harmoniosamente na previsão do art. 24º, n.º 1, al. a), do ED – dar «informação errada a superior hierárquico». Na verdade, nem o oferecimento do «curriculum» é uma «informação», nem o acto de plagiar ou reproduzir um documento alheio é, ou propicia, uma comunicação «errada», ao menos no sentido visado pela norma, nem o júri do concurso era «superior hierárquico» do recorrente. Tudo isto é, aliás, tão óbvio que nos permitimos dar este assunto por encerrado, sem procedermos a indagações ou explicações complementares.

Como base dos raciocínios que vão seguir-se, partiremos ainda da certeza de que a infracção disciplinar do recorrente não é subsumível a qualquer um dos vários tipos de condutas especialmente previstas nas várias alíneas dos arts. 24º, n.º 1, e 25º, n.º 2, do ED. Daí que, para decidirmos se a qualificação operada pelo acto punitivo está correcta, tenhamos de nos perguntar se a falta disciplinar do recorrente apenas envolveu uma «negligência grave» ou um «grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais» (art. 24º, n.º 1, do ED), ou se, para além disso, ela atentou «contra a dignidade e prestígio» dele, enquanto médico, «ou da função» respectiva (art. 25º, n.º 1 do mesmo diploma). E tudo isto exige que comparemos aquilo que o recorrente fez com o que, «secundum legem», era expectável que fizesse, dando-se especial atenção às causas, ao modo de exercício e às consequências da conduta adoptada e juridicamente censurável.

O DL n.º 128/92, de 4/7, debruçou-se sobre o regime jurídico da formação, após a licenciatura em Medicina, com vista à profissionalização e à especialização médicas e estabeleceu os princípios gerais a que deviam obedecer os respectivos processos formativos. O diploma previu que esses processos consistiriam nos internatos geral e complementar (art. 2º) e dispôs que o respectivo sistema de avaliação seria estabelecido por regulamento (art. 20º).

O chamado Regulamento dos Internatos Complementares foi aprovado pela Portaria n.º 695/95, de 30/6. No n.º 1 do seu art. 57º, esse diploma estabeleceu que, no final do internato, haveria uma avaliação final, complementar da avaliação contínua, que reflectiria «o resultado de todo o processo formativo» e que avaliaria «a integração de conhecimentos, aptidões e atitudes adquiridas pelo interno». No seu n.º 2, o mesmo artigo dispôs que a referida avaliação final constaria de três provas, públicas e eliminatórias, as quais seriam curricular, prática e teórica. A prova curricular vinha tratada no art. 64º do Regulamento e destinava-se «a avaliar a trajectória profissional do candidato ao longo do processo formativo, consistindo na apreciação e discussão do “curriculum vitae”» por ele oferecido (ns.º 1 e 6). Baseava-se a classificação dessa prova «na leitura e avaliação do documento apresentado pelo candidato e ainda na discussão do mesmo»; e a classificação que o júri atribuísse à prova curricular haveria de fundar-se em elementos que o júri considerasse elegíveis, mas que deveriam necessariamente incluir os seis previstos nas várias alíneas do n.º 3 do art. 64º – que se referiam à descrição e análise da formação do candidato e do seu contributo para os serviços e o respectivo funcionamento, à ponderação dos cursos por ele frequentados e dos trabalhos por ele elaborados, publicados ou apresentados e, por último, à participação do candidato na formação de outros profissionais. Sublinhe-se ainda que, em ponto algum dos autos e dos seus apensos – «maxime» na acusação ou no despacho punitivo – se diz que o júri elegera, como elemento acrescente de avaliação da prova curricular do recorrente e dos demais candidatos, quaisquer pormenores relativos à mera expressão escrita dos «curricula» que eles apresentariam.

Deste modo, o «curriculum» a apresentar por qualquer médico na exacta situação do recorrente deveria pormenorizadamente conter uma descrição do seu processo formativo ao longo do internato complementar que ele frequentara – pois tal documento seria discutido perante um júri, que o avaliaria e notaria, sendo esse um dos elementos atendíveis, com a ponderação de um sexto (arts. 67º e 69º do Regulamento), na classificação final do internato. Cremos, aliás, que só haveria uma exigência essencial e absolutamente irremovível a cumprir pelos médicos no momento em que elaborassem tais «curricula» – a de neles descreverem com detalhe e verdade o «iter» formativo que haviam percorrido. O que – tendo em conta que, como atrás vimos, a avaliação também incidia sobre as «atitudes adquiridas pelo interno» – não afastava a possibilidade e, mesmo, a conveniência de tais médicos aí exprimirem uma reflectida recapitulação pessoal desse seu percurso. Aquele primeiro aspecto respeitava à verdade dos factos sucedidos durante a formação; o segundo concernia a uma avaliação crítica acerca da actividade própria e, até, da organização e funcionamento dos serviços percorridos – por ser desejável que um médico especialista esteja apto a emitir, com autonomia e acerto, tais juízos de valor. Mas, como os «curricula» iriam ser discutidos e avaliados, sobre os seus autores impendia outra exigência correlativa, esta extrínseca ou relacional: a de que tais documentos, oferecidos como o fruto de um labor próprio, o fossem realmente – sem o que se estaria a enganar o júri quanto à autoria, ao menos implícita, do «curriculum» em questão.

Portanto, o médico que apresentasse o seu «curriculum» para efeitos da avaliação final do internato poderia violar os seus deveres funcionais por três modos, aliás independentes entre si: «primo», narrando factos não acontecidos, isto é, mentindo sobre o que fizera ao longo do seu processo de formação; «secundo», emitindo juízos de valor desconformes ao que pensava, isto é, mentindo também na medida em que enunciava convicções que não tinha – o que sempre seria censurável «in abstracto», isto é, mesmo que não pudesse ser detectado na prática; «tertio», apresentando-se como o autor de um documento que, em boa verdade, não elaborara, ainda que fossem absolutamente verdadeiros os juízos de realidade e de valor que introduzira no seu «curriculum».

Ora, o recorrente não foi acusado nem punido por ter falseado os factos tradutores da sua trajectória formativa ou, sequer, por haver transposto para o seu «curriculum» juízos de valor diferentes dos que correspondessem ao seu pensamento – com o fito de falsamente alardear uma capacidade avaliadora de que estivesse privado. Na verdade, da acusação não consta que o recorrente haja formulado juízos de existência ou de valor falsos, porque deliberadamente repugnantes à realidade objectiva ou subjectiva. O que ela contém é uma dupla denúncia – a de que o recorrente plagiou para se furtar ao trabalho de elaboração do «curriculum vitae» e a de que tentou assim enganar o júri, fazendo passar por próprio um labor parcialmente alheio.

Portanto, a actividade censurável do recorrente teve por causa o intuito de, em clara violação do dever de zelo, se furtar à maçada de elaborar integralmente um texto próprio, em que se contivessem aqueles juízos de existência e de valor. E o «modus operandi» por ele escolhido acompanhou esse seu propósito, consistindo no plágio parcial do trabalho de outrem. Ora, e se provisoriamente abstrairmos as circunstâncias em que o «curriculum vitae» foi apresentado e o fim que ele servia, não pode duvidar-se que aquele comportamento ocioso do recorrente, tomado «a se», se enquadra apenas no «grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais», cuja hipótese consta do art. 24º, n.º 1, do ED. Tudo isto significa que, apenas até aqui, nos deparamos com uma falta disciplinar que – porque intimamente conexionada com meros «modi dicendi», e não com a verdade de factos ou de avaliações – não justificaria uma resposta sancionatória mais grave do que a suspensão prevista no preceito ultimamente referido.

Todavia, a nossa indagação tem de estender-se às circunstâncias da oferta do documento e às consequências inerentes à conduta disciplinarmente censurável. Com efeito, ao simples incumprimento do dever de zelo acresce o intuito, aliás conseguido num primeiro momento, de enganar o júri quanto à autoria do texto oferecido. Com o seu plágio, o recorrente não quis apenas furtar-se a um trabalho devido, mas buscou também persuadir o júri de que se ocupara na elaboração do «curriculum». E cabe agora perguntar se esta outra dimensão da falta, por si só ou em conjugação com o aludido incumprimento do dever de zelo, constituiu um grave atentado contra a dignidade e prestígio do recorrente, ou da função médica, ou do hospital onde as coisas se passaram – como se disse no acto punitivo.

Evidentemente que a dignidade e o prestígio do recorrente, enquanto médico, saem abalados deste caso – pois nenhum plágio furtivo honra o seu autor; e também é óbvio que o sucedido não deixou completamente ilesos a dignidade e o prestígio da classe médica, em geral, ou os do estabelecimento de saúde onde isso ocorreu – embora apenas na estrita correspondência da publicidade dada ao acontecido. Mas, para que a pena de inactividade se justificasse, impunha-se «ex lege» que o atentado contra tais «dignidade e prestígio» fosse qualificável como «grave».

Ora, a conduta censurável do recorrente tem de ser encarada friamente e reduzida às suas devidas proporções. Afinal – e como dissemos já – ele não deturpou a realidade do seu percurso formativo nem terá falseado os juízos sobre factos que incluiu no seu curriculum». Isto significa que o recorrente não chegou a criar o risco de o júri cair em erro quanto ao real valor dos vários elementos atendíveis na avaliação da sua prova curricular – que eram a evolução da formação, o trabalho realizado, os cursos frequentados, as comunicações feitas, e o mais que constava do art. 64º, n.º 3, do Regulamento. Se acaso o recorrente tivesse criado um risco daquele género, seria forçoso concluir pela gravidade do seu comportamento, para os efeitos do art. 25º do ED – já que, numa tal hipótese, estaríamos perante uma efectiva contrafacção da prova curricular, dada a perigosa iminência de o júri aprovar um candidato que não reunia as condições para tanto. Mas, na medida em que o plágio do recorrente respeitou à forma da expressão, e não ao conteúdo expresso, a Administração errou na qualificação jurídica da falta disciplinar; pois, sendo embora verdade que a conduta do recorrente feriu a dignidade e o prestígio que devem ornar um médico e acompanhar o exercício da sua profissão, é também certo que houve exagero ou desmesura ao qualificar-se esse atentado como grave – atentas as causas, as circunstâncias operativas e as consequências da infracção.

Sendo assim, o acto contenciosamente recorrido enferma de violação de lei por erro na qualificação jurídica dos factos – já que a «fattispecie» que lhes correspondia era a prevista no art. 24º do ED, e não a contemplada no art. 25º do mesmo diploma. Com efeito, o recorrente violou de modo grave os deveres de elaborar, por si, o «curriculum vitae» e de não induzir o júri a crer que o documento por si oferecido, e que em parte plagiara, era genuinamente original, isto é, fruto inteiro de um labor próprio. Mas, com esta sua conduta, o recorrente apenas mostrou um «grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais», pelo que praticou uma falta disciplinar a que correspondia uma pena de suspensão, a graduar entre 20 e 120 dias.

Assim, procede a conclusão 3.ª da alegação de recurso; pois o acto contenciosamente recorrido enferma de um vício de violação de lei resultante de erro nos seus pressupostos de direito, já que enquadrou a infracção num tipo de ilícito disciplinar que lhe não correspondia.

E daí decorre fatalmente a procedência da conclusão 4.ª. Com efeito, a infracção disciplinar foi praticada em Dezembro de 1996, não constituía um ilícito penal, era punível com sanção não superior à suspensão e o recorrente não emitiu a declaração de vontade prevista no art. 10º da Lei n.º 29/99, de 12/5 – pelo que se mostra amnistiada nos termos do art. 7º, al. c), do mesmo diploma.

Ora, a amnistia extingue o procedimento disciplinar e a respectiva pena, ainda que sem prejuízo do que se dispõe no art. 11º, n.º 4, do ED. É jurisprudência habitual deste STA que a aplicação individualizada de normas que prevejam amnistias integra a função jurisdicional, não necessitando da intermediação da Administração (cfr. a título ilustrativo, o acórdão de 16/11/99 e os vários arestos aí citados) para operar os seus efeitos supressores. Contudo, o recurso contencioso dos autos é de mera legalidade (art. 6º do anterior ETAF, aplicável «in casu»), pelo que o reconhecimento, que aqui fazemos, da aplicabilidade da amnistia não irá culminar na declaração final de que ela é operatória. Mas tudo isto significa que, à anulação do acto por causa do erro havido na qualificação da falta, não se seguirá para a Administração a possibilidade de, em execução do julgado anulatório, reassumir poderes decisórios e aplicar ainda ao aqui recorrente uma pena de suspensão – pois está agora adquirido que a respectiva infracção disciplinar se encontra amnistiada.

Resta dizer que, como flui do acima exposto, se encontra logicamente prejudicado o conhecimento da última questão suscitada pelo recorrente e atendível neste recurso, a qual se referia à atenuação extraordinária da pena de inactividade.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido;

b) Em conceder provimento ao recurso contencioso dos autos e em anular o acto contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2007. Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.