067/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio da boa-fé tem o seu campo privilegiado de operatividade na actividade discricionária da Administração.

Fora desse ambiente discricionário, o princípio em apreço apenas é relevante, a ponto de gerar invalidade, quando a lei ou a natureza do acto impuserem a vinculatividade da Administração ao sentido da expectativa criada.

II- Não viola esse princípio o cancelamento da licença de ocupação da via pública e a retirada de uma banca de venda de jornais, determinada por uma Câmara Municipal, dirigida ao particular seu detentor (ardina), mesmo que há cerca de seis anos entre Câmara e empresa proprietária do respectivo mobiliário urbano, titular de licença de publicidade, tenha havido negociações para a sua instalação e escolha do modelo respectivo.

III- Se tudo aquilo se passou em tempos tão recuados com o objectivo de, precisamente, obter soluções sobre escolha de lugares públicos e modelos de bancas, não poderia a titular da licença de publicidade vir, tanto tempo depois, invocar a mesma atmosfera de diálogo e expectativa para exigir que, sobre outro assunto completamente diferente, a Câmara se comportasse da mesma maneira.

IV- Para além disto, a Câmara não tinha sobre o assunto qualquer margem de livre escolha decisória, se o caso concreto constituía precisamente o exemplo de uma fati specie legal que implicava a adopção da solução ali prevista: a violação durante cerca de seis meses do dever de utilização intensiva previsto no artº 33º do Regulamento Geral de Mobiliário Urbano e Ocupação da Via Pública, aprovado pelo Edital n.° 101/91 e publicado no Diário Municipal de 16.4.91, e cuja cominação era, sem fuga possível, o cancelamento da respectiva licença, nos termos do art. 21º, nº1, al. e), do mesmo diploma.

V- As mesmas razões impedem que a decisão esteja inquinada por violação do princípio da proporcionalidade.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A. .. , com sede no Centro Empresarial Cabo Ruivo, Avenida ..., Unidade A..., em Lisboa, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa, datada de 21.4.06, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação deduzido do despacho proferido em 23.5.00, pela Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa, que ordenou o cancelamento da licença de ocupação da via pública para banca de jornais e revistas de que era titular

A sentença julgou improcedente a questão da inutilidade superveniente da lide e entendeu não padecer aquele despacho dos vícios que a recorrente lhe assaca, tendo considerado não existir violação de lei por errada interpretação do art.º 33 do Regulamento do Mobiliário Urbano e da Ocupação da Via Pública, por violação do princípio da boa-fé, nem por violação do princípio da proporcionalidade.

A recorrente alegou, concluindo da seguinte forma:

“1. O presente recurso jurisdicional tem por objecto a sentença de fls. 263 e ss. dos presentes autos, a qual, julgando improcedente a questão da inutilidade superveniente da lide suscitada pelo Ministério Público, negou provimento ao recurso contencioso de anulação do acto praticado pela Vereadora da Câmara Municipal de Lisboa, a Sra. Dra... , pelo qual foi decidido cancelar a licença de ocupação da via pública para banca de jornais e revistas de que era titular ... .

2. No que respeita ao primeiro vício alegado pela recorrente, admite-se, sem todavia conceder, que o Tribunal a quo possa relevar o facto de a titular da licença de ocupação da via pública em causa não haver justificado, atempadamente, perante a Câmara Municipal de Lisboa o motivo porque encerrou a sua banca.

3. Já não se poderá, porém, admitir, nem aceitar, relativamente aos segundo e terceiro vícios alegados, que o Tribunal a quo possa desconsiderar a atitude manifestamente contrária à Boa-Fé, e atentatória do princípio da proporcionalidade, demonstrada pela referida edilidade no decurso do procedimento conducente à prática do acto recorrido, tendo em consideração o contexto contratual mais vasto subjacente às relações entre ela, Câmara Municipal de Lisboa (“CML”), a A..., ora recorrente e os ardinas.

4. De facto, não faz sentido, e algo que está mal explicado na sentença recorrida, que a CML trate formalmente a recorrente como interessada, dando-lhe oportunidade, como vimos, para expor o seu ponto de vista relativamente ao projecto de decisão a tomar, e materialmente aja como se nada existisse entre si e a A... , negando uma realidade para a qual a mesma contribuiu activamente.

5. Assim, e atendendo a quanto atrás se expôs e à documentação junta aos autos, julga-se demonstrado, ao contrário do decidido, que a autoridade recorrida não se comportou como pessoa de bem no seu relacionamento com a A..., pois se são inúmeras as provas de que existiam reuniões e acordos entre a CML, a A... e os ardinas quanto à colocação de bancas, mal se compreende que a recorrida venha afirmar no relatório final junto ao acto recorrido que “é manifestamente estranha ao relacionamento jurídico existente entre os ardinas e a A...” (ênfase nosso).

6. Por tudo quanto exposto, entendemos demonstrado que a recorrida, no momento da prática do acto, não ponderou os factos relevantes nem sopesou os valores de direito em apreciação, tendo aniquilado a intervenção da A... no procedimento, embora formalmente a haja tratado como interessada, com isso havendo, obviamente, produzido uma lesão na esfera jurídica da recorrente.

7. Assim sendo, porque o acto administrativo se mostra, efectivamente, mal fundado em face do padrão objectivo de comportamento que é exigido pela boa-fé, especialmente sob o prisma da alínea a) do n.° 2 do artigo 6.°-A do CPA, e não tendo o Tribunal a quo ponderado devidamente os valores em presença, devem V. Exas revogar a decisão recorrida, julgando verificado o vício de violação de lei por desrespeito do princípio da boa-fé alegado pela recorrente, o qual, conforme desenvolvido supra, tem força invalidante.

8. Por outro lado, é claro que face ao contexto concreto em que foram concedidas as licenças de ocupação da via pública - e face, nomeadamente, às relações existentes entre a própria CML e a Associação de Ardinas - tinha a autoridade recorrida o dever de diligenciar no sentido de tomar uma decisão que prosseguisse o interesse público, prejudicando o menos possível os interesses dos particulares, sendo evidente que haveria várias soluções alternativas.

9. Ora, a autoridade recorrida tomou a decisão mais drástica, deixando sem qualquer protecção os interesses da ora recorrente.

10. Assim sendo, porque a decisão administrativa viola, igualmente, o princípio da proporcionalidade na sua vertente da necessidade e da proporcionalidade stricto sensu, e não tendo o Tribunal a quo ponderado devidamente os valores em presença, devem V. Exas, também por este motivo, revogar a decisão recorrida, julgando verificado o vício de violação de lei por desrespeito do princípio da proporcionalidade alegado pela recorrente. Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente e, consequentemente, revogada a sentença sob recurso. Assim decidindo, farão V. Ex.as a costumada JUSTIÇA.”

A recorrida contra-alegou, concluindo como segue:

“I. Não tendo a Recorrente assacado qualquer vício à douta sentença proferida pelo Digno Tribunal a quo, o presente recurso carece de objecto, devendo ser liminarmente rejeitado. Sem prescindir,

II. Reconhecendo a Recorrente em sede de recurso que, em face da decisão recorrida, não é de censurar a aplicação pela Recorrida do disposto no Regulamento do Mobiliário Urbano e da Ocupação da Via Pública, fica precludida a possibilidade de resgatar os demais vícios imputados ao acto administrativo, na exacta medida em que a observância de tal normativo consome in extremis os vícios de violação de lei por violação do princípio da boa fé e da proporcionalidade. Ainda sem prescindir,

III. A Recorrida actuou em conformidade com o princípio da legalidade a que se encontra sujeita - maxime ao aplicar com equidade o disposto no artigo 21.°, n.° 1, alínea e), por referência ao artigo 33°, ambos do Regulamento do Mobiliário Urbano e da Ocupação da Via Pública - e observou os demais princípios conformadores da actividade administrativa, designadamente os princípios da boa fé e da proporcionalidade.

IV. A actuação da Recorrida não colidiu com qualquer confiança ou expectativa legítima dela emergente e que tivesse sido suscitada na esfera jurídica da Recorrente, antes se limitando ao cumprimento de uma previsão legal que a própria Recorrente conhece e tem obrigação de conhecer.

V. As expectativas sindicadas pela Recorrente nesta sede devem respeitar ao foro jurídico-privado estabelecido entre a Recorrente e a ex-titular da licença de ocupação de via pública com quem aquela contratou, devendo as mesmas ser exclusivamente tuteladas nesse foro, a que a Recorrida é alheia.

VI. A Recorrida não contratou com a Recorrente nenhuma obrigação a que aquela tivesse de dar cumprimento por via de determinada actuação.

VII. O critério de decisão da Recorrida, ao determinar o cancelamento da ocupação da via pública por parte da titular Sra. D. ... s, foi um critério legal, praticando o único acto possível e com o conteúdo necessário e adequado aos fundamentos de facto e de direito que se lhe encontram subjacentes.

VIII. A Recorrida limitou-se a praticar um acto administrativo formal e materialmente válido, não discricionário e dentro dos limites da legalidade, não escamoteando nenhuma obrigação a que estivesse vinculada perante a Recorrente, nem desprezando expectativas legítimas desta que cumprisse in casu acautelar.

IX. A Recorrida não violou os princípios da boa fé (artigo 6.°-A do CPA e 266.° da CRP) e da proporcionalidade (artigo 5.°, n.° 2, do CPA), tendo actuado estritamente no âmbito dos seus poderes vinculados, reduto em que aquela violação é insustentável.

Termos em que,

E sempre com o mui douto suprimento de V. Exas.,

- Deve ser julgada procedente, por provada, a questão prévia suscitada pela Recorrida, devendo o presente recurso ser liminarmente rejeitado, por manifesta falta de objecto;

Ou, caso assim V. Exas. não o entendam,

- Deve ser negado provimento ao presente recurso, por não provado, mantendo-se inteiramente válida e eficaz na ordem jurídica a douta decisão recorrida, por ser insusceptível de censura, tudo com as demais consequências legais, como é de JUSTIÇA.”

Notificada da questão prévia suscitada nas contra alegações, a recorrente veio dizer:

“A. .. ., recorrente nos autos à margem referenciados, notificada das Alegações apresentadas pela recorrida nas quais se levanta a QUESTÃO PRÉVIA da REJEIÇÃO LIMINAR DO RECURSO, vem expor e requerer o seguinte: Venerandos Senhores Juízes Conselheiros

Alega a recorrida que o presente recurso jurisdicional peca por manifesta falta de objecto, impondo-se a sua rejeição. Não tem, porém, razão a recorrida, como V. Exas facilmente verificarão, mas que, por cautela e dever de patrocínio, se entende explicitar. Na verdade, da leitura das Alegações apresentadas pela recorrente decorre, manifestamente, que o recurso tem por objecto a sentença recorrida, à qual são assacadas as críticas decorrentes do julgamento produzido no Tribunal a quo, julgamento este com o qual não se conformou a recorrente. Assim, atente-se nas seguintes passagens das Alegações do recurso jurisdicional: “(...) já não se poderá, porém, admitir, nem aceitar, relativamente aos segundo e terceiro vícios alegados, que o Tribunal possa desconsiderar a atitude manifestamente contrária à Boa-Fé demonstrada pela referida edilidade no decurso do procedimento conducente à prática do acto recorrido, tendo em consideração o contexto contratual mais vasto subjacente às relações entre ela, Câmara Municipal de Lisboa ("CML"), a A... , ora recorrente e os ardinas. Não faz sentido, e algo que está mal explicado na sentença recorrida, que a CML trate formalmente a recorrente como interessada, dando-lhe oportunidade, como vimos, para expor o seu ponto de vista relativamente ao projecto de decisão a tomar, e materialmente aja como se nada de relevante existisse entre si e a A... . Como não se pode conformar a recorrente com o facto de o Tribunal a quo, com uma simples frase, haver cilindrado toda a confiança gerada na recorrente pelo comportamento, reiterado no tempo, da CML. Assim sendo, porque o acto administrativo se mostra, efectivamente, mal fundado em face do padrão objectivo de comportamento que é exigido pela boa fé, especialmente sob o prisma da alínea a) do nº 2 do artigo 6. °-A do CPA, e não tendo o Tribunal a quo ponderado devidamente os valores em presença, devem V.Exas revogar a decisão recorrida, julgando verificado o vício de violação de lei por desrespeito do princípio da boa-fé alegado pela recorrente. Ou seja, numa atitude repetida, o Tribunal a quo desconsidera, em absoluto, a factualidade descrita pela recorrente no que respeita ao contexto contratual mais vasto subjacente às relações entre a CML, a A... e os ardinas.” Ao exposto acresce que nas Conclusões das Alegações, as quais delimitam o objecto do recurso, são claramente evidenciados os erros de julgamento cometidos pelo Tribunal a quo. Neste sentido, chama-se a atenção de V. Exas. para as Conclusões n.°s 1., 3., 4., 7. e 10. Resulta, assim, claro, para utilizar a terminologia de um Acórdão desse Supremo Tribunal, as Alegações apresentadas pela recorrente não são uma qualquer repetição do que já fora dito na fase inicial (cfr. Acórdão datado de 02.06.2004, proc. n.° 047978, in www.dgsi.pt). Nesse Acórdão decidiu-se, a este propósito, que: “há que ser rigoroso e prudente no tratamento desta questão pois que, de contrário, poder-se-á estar a limitar injustificadamente o direito de recurso.” E continua, “Assim, só será legítimo o não conhecimento do mérito do recurso jurisdicional se este se tiver alheado de modo evidente e manifesto das razões que fundamentaram a decisão recorrida, de tal forma que aquele mais não seja do que a repetição do que já fora dito na fase inicial.” No caso em apreço, dúvidas não restam de que a recorrente demonstrou nas suas Alegações e Conclusões as razões pelas quais a sentença recorrida deverá ser revogada. Termos em que se requer a V. Exas. se dignem indeferir a questão prévia levantada pela recorrida, conhecendo do presente recurso jurisdicional, com todas as consequências legais.”

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte Parecer:

“Parece-nos, salvo melhor opinião, que o recurso jurisdicional merece ser provido. Suscita a autoridade recorrida a questão da falta de objecto do recurso jurisdicional; mas sem razão, pois, quer no corpo da alegação, quer nas respectivas conclusões, a recorrente deixa bem claro que pretende a revogação da sentença, com fundamento em desrespeito dos princípios da boa fé e da proporcionalidade. Nestes termos, deverá tal questão ser julgada improcedente.

Passaremos, agora, à análise do mérito.

Como a autoridade recorrida reconhece nas suas alegações de recurso contencioso, entre a Câmara Municipal de Lisboa e a recorrente existiram “acertos e conjugações de esforços no âmbito de aprovação e atribuição de licenças de ocupação de via pública e afixação de publicidade - esta última reportada à recorrente”. São bem reveladores desses acertos e conjugações de esforços as cópias dos ofícios endereçados pela Câmara à recorrente e à antecessora desta, ... Extrai-se desses ofícios, designadamente do de fls. 109, que, das bancas de jornais e revistas, uma parte pertence à Câmara e uma outra parte, esta superior, pertence à empresa detentora de licença de publicidade, e, que na relação com esta última, a Câmara recebe a devida taxa de publicidade, podendo ainda ser-lhe cedidos espaços publicitários.

O ofício de fls. 114 revela que a Câmara tinha interesse em que a recorrente interviesse, para instalação de bancas a seu cargo; refere-se aí: no seguimento da reunião havida com V. Exas. e a Associação de Ardinas, pretendemos saber qual a disponibilidade de colocação de Bancas Larus na cidade e em que condições. Os ofícios de fls. 112 e 113 são igualmente reveladores desse interesse, mostrando este último que houve uma reunião que chegou a ser adiada por conveniência da recorrente. Dos ofícios de fls. 110 e de fls. 115 e seguintes extrai-se, também, ser uma constante a intervenção da recorrente no processo de substituição das bancas, a solicitação da Câmara. Sem pôr em causa a vinculação da Câmara ao disposto no art.° 21°, n° 1, alínea e), e 34°, n° 1, do Regulamento Geral de Mobiliário Urbano e Ocupação da Via Pública (aprovado pelo Edital n° 101/91 e publicado no Diário Municipal de 91.04.16), que a obrigava a cancelar a licença de ocupação (de que era titular ... ) e a ordenar a remoção da banca nos termos aí previstos, parece-nos que se impunha, em nome do princípio da boa fé, que mantivesse a conduta reiterada que vinha tendo para com a recorrente, o que significa que também nesse circunstancialismo, numa atitude de busca de acertos e conjugação de esforços, deveria previamente ter diligenciado, em conjunto com a recorrente, no sentido da salvaguarda dos interesses desta. Conforme escrevem Freitas do Amaral et all (in Código do Procedimento Administrativo anotado, 4 ed., p. 47): “A autonomização do princípio da boa fé no âmbito do princípio da justiça corresponde à necessidade premente de criar um clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração Pública. Neste contexto, o princípio da boa fé impõe, desde logo, que a conduta administrativa se funde em valores básicos do ordenamento jurídico, determinando, nomeadamente, à Administração, o dever jurídico-funcional de adoptar comportamentos consequentes e não contraditórios, definidos em função dos objectivos a alcançar em cada actuação”. Parece-nos que no caso em análise a Administração violou esse dever jurídico-funcional, assumindo uma postura contraditória com um comportamento anterior, com o que frustrou uma expectativa, a nosso ver legítima, da recorrente. Em razão do exposto, afigura-se-nos que o acto contenciosamente recorrido violou o princípio da boa fé e que a sentença incorreu em erro de julgamento ao julgar improcedente esse vício.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e anulando-se o acto contenciosamente impugnado.”

Cumpre decidir

II- Os Factos

Está assente nos autos a seguinte factualidade:

A) A recorrente tem por objecto social a prestação de serviços de publicidade, marketing e exploração de serviços de publicidade - ver docs. de fls. 87, 96 dos autos.

B) ... era titular de uma licença de ocupação da via pública com banca de revistas e jornais sita na Rua do ... , em Lisboa - ver docs. juntos aos autos.

C) A recorrente é titular de licença de publicidade na banca antes identificada - ver docs. juntos aos autos.

D) No âmbito da sua actividade, a recorrente celebrou com ... , ardina, um contrato de cedência da banca, no qual a recorrente ficou com direito a explorar publicidade na banca situada na Rua do ... , em Lisboa - ver doc. de fls. 99 dos autos.

E) Por oficio de Março de 2000, a recorrente foi notificada, nos termos e para efeitos do artº 100º do Código de Procedimento Administrativo, do projecto de cancelamento de licenças de ocupação da via pública, entre as quais a aqui em causa, com o seguinte teor:

«Lisboa, 2000-02-07

Assunto: projecto de decisão de cancelamento de licença de ocupação da via pública por banca.

Como decorre da informação da nossa fiscalização, a banca n° ..., sita em Rua ... , frente ao n°... , de que é titular ... , encontra-se encerrada consecutivamente há mais de 6 meses. Nenhum motivo comunicou à CML o titular da licença susceptível de justificar a suspensão da sua actividade. De harmonia com o disposto no art 33°, n° 3 do Regulamento do Mobiliário Urbano e da Ocupação da Via Pública, aprovado pelo Edital n° 101/91, o titular individual da licença só pode suspender a sua actividade até 20 dias úteis por ano, salvo por motivos justificados. É o princípio da chamada «utilização intensiva» do mobiliário urbano. Por outra via, como flui do disposto no artº 21°, n° 1, al e) do mesmo compêndio normativo, sem prejuízo das sanções aplicáveis, a licença será cancelada quando o titular não proceder à utilização intensiva do mobiliário urbano respectivo. Face ao exposto, deve proferir-se decisão de cancelamento da licença em apreço. Antes do mais, porém, deve comunicar-se ao titular da licença o projecto de decisão, nos termos e para os efeitos do disposto no artº 100° do Código de Procedimento Administrativo» - ver doc. de fls. 30 e 35 dos autos.

F) Em 28.3.2000 a recorrente entregou na Câmara Municipal de Lisboa as suas alegações em audiência prévia - ver doc. de fls. 38 e segs. dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

G) Por ofício de 8.4.2000, recepcionado a 9.4.2000, foi-lhe enviada uma rectificação ao referido projecto de decisão - ver doc. de fls. 45 dos autos.

H) Sobre a qual a recorrente se pronunciou em 17.5.2000 - ver doc. de fls. 46 dos autos.

I) Os serviços da autoridade recorrida elaboraram o relatório final e proposta de decisão inserta a fls. 17 a 29 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, que, em conclusão, propõe: «termos em que, sendo juridicamente insusceptíveis de justificar o encerramento da banca as razões aduzidas pelo titular da licença e improcedendo toda a argumentação expendida pela A..., deve proferir-se decisão final de cancelamento da licença, com os fundamentos de facto e de direito constantes do projecto de decisão e do presente relatório final».

J) Acto recorrido: Por despacho de 23.5.2000, da Vereadora Dra ... , foi decidido cancelar a licença de ocupação da via pública para banca de jornais e revistas de que é titular ... - ver doc. de fls. 29 dos autos.

K) Em 5.6.2000 a recorrente foi notificada da decisão de cancelamento da licença de que era titular ... nos seguintes termos: «por despacho da Exma Sra Vereadora Dra... , de 2000.5.23, praticado no uso de competências delegadas através do Despacho n° 63/P/2000, (..) foi decidido cancelar a licença de ocupação de via pública para banca de jornais e revistas de que V. Exa (... ) era titular, com os fundamentos de facto e de direito constantes do relatório final e proposta de decisão que se junta e aqui se dá por integralmente reproduzido (..). Mais fica V. Exa. notificado de que dispõe de 10 dias úteis (..) para proceder à remoção voluntária do mobiliário, sob pena de tal remoção ser efectuada pela CML, com custos a vosso cargo (..)» - ver doc. de fls. não numeradas do processo administrativo apenso.

L) Em 11.12.2000 a recorrente removeu da via pública a banca de jornais e revistas sobre que versam os presentes autos - por acordo.

Nos termos do art.º 712, nº 1, al. a) do CPC, adita-se a seguinte matéria de facto que se considera relevante para a apreciação do mérito do recurso:

M) Pelo ofício nº ... /91, datado de 17 de Dezembro, foi comunicado à ... , conforme cópia junta a fls. 109 dos autos, o seguinte: “Relativamente ao nosso ofício nº ... /91 e dado que não resulta claro do 2º parágrafo, cumpre esclarecer que V. Exas. ficarão como concessionários exclusivos da publicidade nas 75 bancas da fábrica LARUS (25 adquiridas pela Câmara Municipal de Lisboa e 50 oferecidas por vós), mediante o pagamento das respectivas taxas de publicidade e a cedência de espaços publicitários, a serem utilizados pela Câmara Municipal de Lisboa. …”

N) Por comunicação enviada a 6 de Maio de 1994, pelo Chefe de Divisão de Mobiliário Urbano da Câmara Municipal de Lisboa, (fls. 110 dos autos), foi a A... informada do seguinte: “Na sequência da reunião do passado dia 28 de Abril, venho informar V. Exa que no dia 10 de Maio serão instaladas na via pública duas bancas modelo Larus 3 Muppis (cinzentas), nos seguintes locais:

Rua... /Av... frente à sede da ... .

Terminal de Metropolitano do... – Topo Poente.

Conforme o acordado, enviaremos em breve listagem relativa às localizações de nove novas bancas Larus 2 Muppis (verdes) a instalar na coroa urbana exterior à 2ª circular, de modo a complementar nesta área o processo da substituição de bancas. Continuamos a aguardar confirmação relativa à implantação das primeira seis bancas a instalar no âmbito do programa do Departamento de Acção Social/CML. …”

O) Por comunicação datada de 29 de Maio de 1995, (doc. de fls. 112 dos autos), foi o Director Geral da A... Portugal informado do que segue: “Venho por este meio convocá-lo para reunião a realizar-se no dia 2 de Junho pelas 14,30 horas, nos Paços do Concelho, no Gabinete do Exmo. Vereador Eng. ... . Esta reunião envolve todas as entidades relacionadas com o processo de substituição de bancas de jornais e revistas, visando acertar critérios e estabelecer metodologias que permitam concluir a instalação do equipamento a todos ardinas, ainda não contemplados por questões relacionadas com localizações. …”

P) Pelo ofício nº ... /95, datado de 9 de Agosto de 1995, dirigido pelo Vereador da Câmara Municipal à A..., (fls. 114 dos autos), foi comunicado o seguinte:

“Assunto: Bancas Larus

No seguimento da reunião havida com V.Exas. e a Associação de Ardinas, efectuada nesta Câmara em 19/6/95, pretendemos saber qual a disponibilidade de colocação de Bancas Larus na cidade e em que condições. …”

Q) Pelo ofício nº 260/GVRM/95, assinado pelo Vereador da Câmara Municipal de Lisboa, e datado de 16 de Novembro de 1995, foi comunicado à A... , o seguinte:

“ASSUNTO: Instalação de Bancas dos Ardinas

De acordo com reuniões havidas com a A... e a Associação de Ardinas de Lisboa e após o estudo feito pela DGOEP/DMIL quanto à substituição e colocação de bancas, foram definidas três fases:

1ª fase – Bancas passíveis de colocação imediata mediante pequenos acertos no local

Banca a substituir por modelo Larus:

- R. .../Calçada... .

A instalar no mesmo local, paralelamente às fachadas dos edifícios. Cor Cinza

Bancas a substituir por modelos Vitrina:

- R.

Ao lado da igreja, com as costas voltadas para a parede, sem painel superior. Cor amarela. …

2ª Fase – Nove bancas cuja situação recomenda um estudo caso a caso.

- Outras situações a esclarecer – sete bancas.

Em relação à 1ª fase, pode avançar de imediato a colocação de bancas com um calendário de datas, para que os Ardinas possam ser informados previamente. Simultaneamente, pretende-se programar a resolução das 2ª e 3ª Fases, pelo que sugerimos uma reunião para o dia 95.11.23, pelas 14:30 h, nos Paços do Concelho, 2º andar, com a presença dos serviços, a A... e a Associação de Ardinas.…”

III Direito

1. Da questão prévia

A recorrida alegou que o presente recurso jurisdicional carece de objecto por, em síntese, a recorrente não ter assacado qualquer vício à sentença sub judicio. Cabe, pois, começar por conhecer desta questão.

O recurso jurisdicional tem por objecto a decisão recorrida e os vícios desta, art.ºs 676º, n.º 1, 684º, e 690º, n.º s 1 e 3, do CPC, aqui aplicáveis por força do art.º 102º da LPTA. Nesta medida, o recorrente não pode limitar-se a reiterar os argumentos explanados no recurso contencioso, pois está onerado com a obrigação de alegar e demonstrar o desacerto da sentença de que recorre, - cfr., neste sentido, entre outros, o acórdão do Tribunal Pleno, de 16.10.03, recurso 45943. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é constante e pacífica no sentido de considerar que, se o recorrente reincidir no ataque ao acto administrativo limitando-se a reafirmar tudo o que anteriormente já havia dito junto do Tribunal a quo, a sentença recorrida não poderá ser reapreciada pelo Tribunal de recurso. (cfr. neste sentido, entre muitos outros, Acórdãos do Pleno deste STA de 9.2.99, (rec. 38.625), de 19.3.99 (rec. 30.135), de 27.4.99 (rec. 31.400), de 16.1.01 (rec. 40.919) e de 30.4.03 (rec. 47.791) e da Secção de 2.2.00 (rec. 44.101), de 18.2.00 (rec. 36.594), de 18.1.01 (rec. 46.791), de 28.3.01 (rec. 46.232), de 29.5.01 (rec. 46.830), de 28.11.01 (rec. 47.404), de 5.2.02 (rec. 48.198), de 19.6.02 (rec. 47.367), de 24.10.02 (rec. 43.420), de 16.10.03 (rec. 45943), e de 2.6.07 (rec. 47978)). Contudo, a análise dos casos concretos tem que ser temperada com a prudência necessária, a fim de se não limitar injustificadamente o direito de recurso. A recorrida sustenta que a recorrente se limita a tentar demonstrar a ilegalidade do acto, não desferindo qualquer ataque à sentença recorrida. Quanto a esta questão pode ler-se no acórdão do Pleno de 2.6.07, no recurso 47978: “O que quer dizer que a demonstração do erro de julgamento passa, também, pela demonstração da ilegalidade do acto recorrido - é através do confronto da ilegalidade do acto com o decidido que se demonstra o erro de julgamento - pelo que não se pode ver na tentativa de demonstração da ilegalidade desse acto uma manifestação de desinteresse pela argumentação, de facto e de direito, que determinou a sentença objecto de recurso jurisdicional. Sendo assim, o não conhecimento do recurso com o fundamento de que o mesmo se alheou do decidido e se limitou a repisar os argumentos já expostos no Tribunal a quo só pode ocorrer quando esse alheamento for evidente e manifesto, de tal forma que o recurso nenhuma novidade traga e não seja mais do que a mera repetição da argumentação anteriormente desenvolvida.”

Observemos o caso dos autos. Nas suas alegações, a recorrente alega “… não se poderá, porém, admitir, nem aceitar, relativamente aos segundo e terceiro vícios alegados, que o Tribunal possa desconsiderar a atitude manifestamente contrária à Boa-Fé demonstrada pela referida edilidade no decurso do procedimento conducente à prática do acto recorrido, tendo em consideração o contexto contratual mais vasto subjacente às relações entre ela, Câmara Municipal de Lisboa (“CML"), a A... , ora recorrente e os ardinas. Não faz sentido, é algo que está mal explicado na sentença recorrida, que a CML trate formalmente a recorrente como interessada, dando-lhe oportunidade, como vimos, para expor o seu ponto de vista relativamente ao projecto de decisão a tomar, e materialmente aja como se nada de relevante existisse entre si e a A... . Como não se pode conformar a recorrente com o facto de o Tribunal a quo, com uma simples frase, haver cilindrado toda a confiança gerada na recorrente pelo comportamento, reiterado no tempo, da CML. Assim sendo, porque o acto administrativo se mostra, efectivamente, mal fundado em face do padrão objectivo de comportamento que é exigido pela boa fé, especialmente sob o prisma da alínea a) do nº 2 do artigo 6 °-A do CPA, e não tendo o Tribunal a quo ponderado devidamente os valores em presença, devem V. Exas revogar a decisão recorrida, julgando verificado o vício de violação de lei por desrespeito do princípio da boa-fé alegado pela recorrente. Ou seja, numa atitude repetida, o Tribunal a quo desconsidera, em absoluto, a factualidade descrita pela recorrente no que respeita ao contexto contratual mais vasto subjacente às relações entre a CML, a A... e os ardinas”. E, mais adiante, seguem-se as conclusões 4, 7 e 10 das suas alegações, supra transcritas. Uma simples leitura destas passagens é suficiente para podermos concluir que a recorrente cumpriu o ónus, de que acima se tratou, de delimitar o objecto do recurso jurisdicional, mediante um ataque dirigido à decisão de que recorre. Resulta, assim, claramente que a recorrente pretende ver revogada a sentença com fundamento em desrespeito pelos princípios da boa fé e da proporcionalidade, não se limitando à mera reiteração dos argumentos e razões levados ao tribunal a quo, com a interposição do recurso contencioso.

Improcede, pois, a questão prévia suscitada pela recorrida.

2. Do mérito do recurso

2.1- A recorrente veio, nas suas alegações, sustentar o desacerto da sentença por, em seu entender, ali se não ter considerado a conduta da Câmara em todo o procedimento negocial para a instalação e conservação de bancas, em que participaram os ardinas e ela própria, e que culminou no acto administrativo sob recurso, atentatório do princípio da boa-fé, previsto na alínea a) do n.° 2 do art.º 6-A do CPA e do princípio da proporcionalidade. E, quando o faz (veja-se a conclusão 5.ª das suas alegações), questiona a decisão nos seus fundamentos factuais, fazendo apelo à documentação junta aos autos, cuja correcta valoração, em seu entender, conduziria a uma decisão de sinal contrário àquela que acabou por vencer nos autos.

A este propósito a sentença considerou que aquele princípio apenas estaria violado se “…a recorrente tivesse alegado e provado que a Administração, in casu, em face do acordado entre as partes, tinha mudado injustificadamente de critério de decisão, sem se assegurar da conformidade material das suas condutas e decisões. O encerramento da banca em discussão nos autos ocorreu porque se verificou a concretização da previsão legal do artº 21º, nº 1, al. E) do Regulamento camarário de ocupação da via pública, imputável ao titular da licença de ocupação da via pública.", concluindo " pela não violação do apontado princípio.”

Vejamos.

O princípio da boa-fé, pode ler-se no acórdão deste STA de 18.6.03, proferido no recurso 1188/02: “…consiste no princípio da protecção da confiança legítima, incorporando a boa-fé o valor ético da confiança. Vide, Marcelo Rebelo de Sousa e José de Melo Alexandrino, in “Constituição da República Portuguesa Comentada”, a págs. 396, Margarida Olazabal Cabral, in “O concurso público nos contratos administrativos”, a págs. 92, Jesus Gonzalez Perez, in “El principio general de la buena fe en el derecho administrativo”, 2ª edição, a págs. 52, Frederico Castilho Blanco, in “La protección de confianza en el derecho administrativo”, a págs. 77 e seguintes e Sainz Moreno, in “La buena fe en las relaciones de la Administración con los administrados”, in Revista de Administración pública”, nº 89, a págs. 314. Pode dizer-se, numa formulação sintética, que a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num Particular ao actuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior, sendo que, enquanto princípio geral de direito, a boa-fé significa “que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outros pessoas” - apud M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, a págs. 108 -, apresentando-se como vocacionado para, designadamente, impedir o verificação de comportamentos desleais e incorrectos (obrigação de lealdade). Aliás, a exigência da protecção da confiança é também uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito. Contudo, a aplicação do princípio da protecção da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se ter de estar em face de uma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando este radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio. Por outro lado, para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário ainda que o interessado em causa não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança. Vide, neste sentido, Jesus Gonzalez Perez, in “Comentarios a la ley de procedimiento administrativo”, a págs. 982-983. Acresce que um outro pressuposto a atender relaciona-se com a necessidade de o Particular ter razões sérias para acreditar na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua actuação. Cfr., Ramon Parada, in “Derecho Administrativo I Parte General”, 2ª edição, a págs. 341-342.”

Mas esse mesmo aresto disse mais: disse que o mencionado princípio se apresenta «… como um dos limites da actividade discricionária da Administração, deste modo se traduzindo numa das técnicas de controlo do uso dos poderes discricionários. Vidé, neste sentido, entre outros, Díez, in “Manual de Derecho Administrativo, Vol. I, a págs. 33, Gordillo, in “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, ap. VIII, 15.3 e Dromi, “Manual de Derecho Administrativo”, Vol. I, a págs. 88 e 409. A este nível, deparamos com um dos mais importantes contributos da figura dos “princípios gerais de Direito”, ao permitir, por via da sua aplicação, um maior controlo dos actos praticados no exercício de poderes discricionários. Cfr., Eduardo García de Enterría, in “La lucha contra las inmunidades del poder”, 3ª edição, a págs. 42 e seguintes» (destaque nosso).

Este é efectivamente o melhor ponto de partida: o princípio em estudo tem o seu campo privilegiado de acção na chamada actividade discricionária da Administração. E foi já nesse sentido que este STA o afirmou. Repare-se:

“Os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança,..., estruturantes do princípio do estado de direito..., constituem postulados ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando pois como limites internos dessa actividade, não relevando assim no domínio da actividade vinculada..., consistente esta na simples subsunção de um dado concreto à previsão normativa dos comandos legais vigentes.” – Acórdão de 13/11/2002, Proc. nº 44846; de 11-12-96 (Pleno) – Processo nº 32156; Ac. de 14-5-96, Proc. nº 37684; Ac. de 29-9-99, Proc. nº 34604.

E isto até se compreende muito bem, visto que se a expectativa capaz de accionar a tutela para que o princípio aponta tem que ser legítima (Ac. de 12/11/91, Proc. nº 023049), o que necessariamente passa pela sua adequação ao direito (cit. Ac. de 18/06/2003), então de modo nenhum se pode dizer “legítima” toda aquela cuja concretização passe por um acto administrativo que profane a vinculação legal a que a Administração está sujeita em cada caso concreto.

Fora desse ambiente discricionário, o princípio em apreço apenas é relevante, a ponto de geral invalidade, quando a lei ou a natureza do acto impuserem a vinculatividade da Administração ao sentido da expectativa criada (Mário Esteves de Oliveira e outros, in CPA anotado, 2ª ed., pag. 114; também acórdão deste STA, de 01/06/2004, Proc. nº 0972/03). Contudo, nada disso aqui sucede.

No caso dos autos, efectivamente, nem a lei, nem a natureza do acto se mostravam aptas a criar uma tal expectativa na “A... ” que vinculasse a Câmara a agir em seu favor.

Em primeiro lugar, nem sequer a correspondência trocada entre a Câmara e a recorrente serve de apoio à tese contrária (alíneas m) a q)). Com efeito, ela ocorreu num ambiente de legalidade entre ente público e ente privado tendente à atribuição de espaços publicitários, à distribuição de bancas e à instalação de equipamento respectivo, estudando-se ainda o modelo a adoptar e sua oportuna substituição. A procura de um acertamento acerca das soluções que se visavam obter nas reuniões por aquele meio convocadas, era a forma consensual que ambas as partes buscavam no sentido de uma colaboração e participação em domínios possíveis. Quer dizer, não era essa uma forma de negociar a legalidade da implantação das bancas, nem de atribuição dos locais publicitários contra a estatuição regulamentar, mas sim respeitava a algo que já estaria fora desse quadrante e que apenas já só tinha que ver com a adequação – em número e qualidade - de um certo tipo de mobiliário urbano a determinados espaços citadinos, em razão da estética, funcionalidade e polivalência (artº 10º do Regulamento Geral de Mobiliário Urbano e Ocupação da Via Pública, aprovado pelo Edital n.° 101/91 e publicado no Diário Municipal de 16.4.91: fls. 162 I Vol). O teor do artigo é o que aqui transcrevemos:

«Artigo 10º

(Criações)

1- Sem prejuízo do disposto no nº1 do art. 8º podem ser submetidos a aprovação elementos de mobiliário urbano que não correspondam aos modelos referidos no artigo anterior.

2- A aprovação das criações referidas no número anterior pauta-se, primordialmente, por critérios estéticos, de funcionalidade e polivalência»

Aliás, a instalação de mobiliário urbano, ainda de acordo com os critérios gerais estabelecidos no art. 5º desse diploma, «deveria conjugar as suas finalidades com as características gerais dos espaços públicos» (nº1), de maneira a que fossem «…adequados, quer na sua concepção, quer na sua localização, à envolvente urbana, privilegiando-se, sempre que possível, a sua polivalência, de forma a evitar a ocupação excessiva de espaços públicos» (nº2).

Por conseguinte, as reuniões que tiveram lugar, que sem dúvida se desenvolviam em atmosfera de colaboração, não escapavam, por outro lado, à margem de discricionariedade que o Regulamento conferia à Câmara para prosseguir o interesse público da estética e da não ocupação excessiva dos espaços urbanos.

Em segundo lugar, tais convocatórias e reuniões haviam ocorrido entre 1991 e 1995 (entre nove e cinco anos antes da data do acto recorrido, praticado em 2000). Ora, este afastamento no tempo nunca poderia alguma vez ter tamanha importância e relevo que ainda permitisse conferir àquelas “conversações” algum relevo útil no sentido da protecção da confiança. Quer dizer, se tudo aquilo se passou em tempos tão recuados com o objectivo de, precisamente, obter soluções sobre escolha de lugares públicos e modelos de bancas, não poderia a A... vir, tanto tempo depois, invocar a mesma atmosfera de diálogo para exigir que, sobre outro assunto completamente diferente, a Câmara se comportasse da mesma maneira.

E se tudo isto não bastasse, sempre haveria que reconhecer que a questão agora não deixava margem de livre escolha à Câmara, visto que o caso concreto constituía o exemplo de uma fati specie legal que implicava a adopção da solução ali prevista. Com efeito, a situação fáctica era de violação de um dos deveres dos titulares da licença: o dever de utilização intensiva previsto no art. 33º do acima referido Regulamento. 2 Os nºs 1 e 3 têm o seguinte teor:

«Artigo 33º

(Utilização intensiva)

1- Sem prejuízo dos limites horários estabelecidos para o exercício da actividade, o titular da licença deve fazer dela uma utilização intensiva.

2….

3- Salvo por motivos justificados, o titular pessoa colectiva não pode suspender o exercício da actividade, podendo fazê-lo o titular individual até ao limite de 20 dias úteis por ano»

Ora, se a norma adverte que «licença será cancelada…» quando o titular da licença «não proceder à utilização intensiva, nos termos do artº. 33º» a (cfr. Artº. 21º, nº1, al. e), do Regulamento: destaque nosso) isso só quer dizer que estamos, sem dúvida, perante uma actividade vinculada. Portanto, se a banca em causa estava encerrada consecutivamente há mais de seis meses (facto E); doc. fls. 35) da Câmara só podia esperar-se aquele tipo de actuação e não outro, sob pena de ofender a imposição normativa. E, portanto, a expectativa da confiança e da boa-fé invocada, por ser contra o direito, nunca seria tutelável.

E à conclusão acabada de alcançar não obsta o facto de a banca em apreço estar a ser utilizada por uma ardina. É que as relações da A... com essa vendedora resultam do contrato celebrado entre ambas em 1996 (fls 99 dos autos) pelo qual a primeira passa a ser titular do direito de exploração de publicidade nos painéis existentes da banca que fornecerá à segunda (titular de direito de ocupação de via pública para venda de jornais e revistas), pagando a esta as taxas de ocupação da via pública que sobre ela impendiam. Trata-se, enfim, de uma relação dual e não trilateral, ainda que a decisão administrativa de cancelamento acabe por ter reflexos na esfera da recorrente e da ardina. Simplesmente, a Câmara não tinha que proteger especialmente os interesses da A..., visto que os direitos de publicidade de que esta dispunha pela relação contratual estabelecida com a ardina não eram sobreponíveis (bem pelo contrário) aos direitos e deveres derivados da ocupação da via pública que sobre a sua titular recaíam.

Eis por que não se pode dar por violado o princípio da boa-fé, tal como a sentença sob censura afirmou.

2.2- E isto que se diz deste princípio, diremos igualmente do princípio da proporcionalidade.

Este princípio (artº 5º, nº2, do CPA), que visa a adequada proporção entre os meios empregados e o fim a atingir, reveste-se de particular importância no domínio da actividade discricionária, como se sabe. É, aliás, um dos seus limites: podendo o fim a atingir e o interesse público em presença ser obtidos por uma decisão não tão onerosa ou que não ultrapasse os limites da razoabilidade, forçoso é que a Administração a tome.

Como facilmente dele se depreende, o princípio pretende, além de fazer com que a Administração actue de forma idónea, apropriada e ajustada à situação que tem pela frente, também impor que a Administração se comporte sem escusados excessos, sem desnecessário gravame aos interesses das pessoas que com ela estão em relação, sem o que seria intolerável, arbitrária e demasiado opressiva.

Ora, nenhum destes objectivos é aqui convocável, porque, afinal, a solução que a Câmara encontrou foi aquela que, sem fuga possível, lhe ditou a lei (o cancelamento da licença de ocupação da via pública era inevitável). Podia a Câmara permitir que o mesmo espaço público viesse a ser ocupado por outro ardina? Sim, podia, mas antes tinha que cancelar esta licença.

Assim, ainda que se reconheça que a posição da A... foi reflexamente afectada pela decisão de cancelamento, não podia receber da Câmara uma protecção que o ordenamento jurídico não consentia que fosse dada ao próprio titular de licença de ocupação da via pública, se apenas isso estava em causa.

Quer isto dizer que também nesta parte se não sufraga a tese da recorrente.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela A... .

Taxa de justiça:

Procuradoria:

Lisboa, 06 de Junho de 2007.- Cândido de Pinho (relator por vencimento) – Pais Borges – Rui Botelho (Vencido de acordo com a declaração de voto junta).

Declaração de voto

I.

Como primitivo relator apresentei um projecto de acórdão, quanto ao princípio da boa-fé, que, por não ter passado, passa a constituir o meu voto de vencido.

"2. Vejamos, agora, o mérito do recurso.

A recorrente veio, nas suas alegações, sustentar o desacerto da sentença por, em seu entender, ali se não ter considerado a conduta da Câmara em todo o procedimento negocial para a instalação e conservação de bancas, em que participaram os ardinas e ela própria, e que culminou no acto administrativo sob recurso, atentatório do princípio da boa-fé, previsto na alínea a) do n.° 2 do art.º 6-A do CPA e do princípio da proporcionalidade. E, quando o faz (veja-se a conclusão 5.ª das suas alegações), questiona a decisão nos seus fundamentos factuais, fazendo apelo à documentação junta aos autos, cuja correcta valoração, em seu entender, conduziria a uma decisão de sinal contrário àquela que acabou por vencer nos autos.

A este propósito a sentença considerou que aquele princípio apenas estaria violado se “…a recorrente tivesse alegado e provado que a Administração, in casu, em face do acordado entre as partes, tinha mudado injustificadamente de critério de decisão, sem se assegurar da conformidade material das suas condutas e decisões. O encerramento da banca em discussão nos autos ocorreu porque se verificou a concretização da previsão legal do artº 21º, nº 1, al. E) do Regulamento camarário de ocupação da via pública, imputável ao titular da licença de ocupação da via pública.", concluindo " pela não violação do apontado princípio.”

No seu Parecer, a Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal, refere o seguinte: “Extrai-se desses ofícios, designadamente do de fls. 109, que, das bancas de jornais e revistas, uma parte pertence à Câmara e uma outra parte, esta superior, pertence à empresa detentora de licença de publicidade, e, que na relação com esta última, a Câmara recebe a devida taxa de publicidade, podendo ainda ser-lhe cedidos espaços publicitários. O ofício de fls. 114 revela que a Câmara tinha interesse em que a recorrente interviesse, para instalação de bancas a seu cargo; refere-se aí: no seguimento da reunião havida com V. Exas. e a Associação de Ardinas, pretendemos saber qual a disponibilidade de colocação de Bancas Larus na cidade e em que condições. Os ofícios de fls. 112 e 113 são igualmente reveladores desse interesse, mostrando este último que houve uma reunião que chegou a ser adiada por conveniência da recorrente. Dos ofícios de fls. 110 e de fls. 115 e seguintes extrai-se, também, ser uma constante a intervenção da recorrente no processo de substituição das bancas, a solicitação da Câmara.”

3. Sobre o princípio da boa-fé, pode ler-se no acórdão deste STA de 18.6.03, proferido no recurso 1188/02: “O principio em análise opera com relação aos actos jurídicos bem como com os direitos que se exercitam e as obrigações que se cumprem, passando, fundamentalmente, pela emissão de um juízo de valor aplicado a uma conduta quando confrontada com um determinado comportamento anterior. Um dos corolários do princípio da boa-fé consiste no princípio da protecção da confiança legítima, incorporando a boa-fé o valor ético da confiança. Vide, Marcelo Rebelo de Sousa e José de Melo Alexandrino, in “Constituição da República Portuguesa Comentada”, a págs. 396, Margarida Olazabal Cabral, in “O concurso público nos contratos administrativos”, a págs. 92, Jesus Gonzalez Perez, in “El principio general de la buena fe en el derecho administrativo”, 2ª edição, a págs. 52, Frederico Castilho Blanco, in “La protección de confianza en el derecho administrativo”, a págs. 77 e seguintes e Sainz Moreno, in “La buena fe en las relaciones de la Administración con los administrados”, in Revista de Administración pública”, nº 89, a págs. 314. Pode dizer-se, numa formulação sintética, que a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num Particular ao actuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior, sendo que, enquanto princípio geral de direito, a boa-fé significa “que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outros pessoas” - apud M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, a págs. 108 -, apresentando-se como vocacionado para, designadamente, impedir o verificação de comportamentos desleais e incorrectos (obrigação de lealdade). Aliás, a exigência da protecção da confiança é também uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito. Contudo, a aplicação do princípio da protecção da confiança está dependente de vários pressupostos, desde logo, o que se prende com a necessidade de se ter de estar em face de uma confiança “legítima”, o que passa, em especial, pela sua adequação ao Direito, não podendo invocar-se a violação do princípio da confiança quando este radique num acto anterior claramente ilegal, sendo tal ilegalidade perceptível por aquele que pretenda invocar em seu favor o referido princípio. Por outro lado, para que se possa, válida e relevantemente, invocar tal princípio é necessário ainda que o interessado em causa não o pretenda alicerçar apenas na sua mera convicção psicológica antes se impondo a enunciação de sinais externos produzidos pela Administração suficientemente concludentes para um destinatário normal e onde se possa razoavelmente ancorar a invocada confiança. Vide, neste sentido, Jesus Gonzalez Perez, in “Comentarios a la ley de procedimiento administrativo”, a págs. 982-983. Acresce que um outro pressuposto a atender relaciona-se com a necessidade de o Particular ter razões sérias para acreditar na validade dos actos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua actuação. Cfr., Ramon Parada, in “Derecho Administrativo I Parte General”, 2ª edição, a págs. 341-342.”

Incluindo na nossa apreciação os factos acrescentados à matéria de facto, vejamos então se ocorre a alegada violação do princípio da boa-fé. No caso dos autos, e como primeira nota, temos a autoridade recorrida a reconhecer nas suas alegações de recurso contencioso, que entre a Câmara Municipal de Lisboa e a recorrente existiram “acertos e conjugações de esforços no âmbito de aprovação e atribuição de licenças de ocupação de via pública e afixação de publicidade - esta última reportada à recorrente”, o que deixa perceber a existência de uma relação com três partes, abrangendo a Câmara Municipal por um lado, os ardinas por outro e a recorrente por outro. Mas, aquilo que é descrito como “acertos e conjugações de esforços” densifica-se, ganhando outros contornos, se atentarmos nas cópias dos ofícios endereçados pela Câmara à recorrente e à antecessora desta, ... acima transcritos. Tais ofícios sinalizam com intensidade bastante, a existência, entre as interlocutoras, de uma ambiência negocial propiciadora da criação, do lado da recorrente, de uma expectativa legítima que, posteriormente, a recorrida veio a dissipar de modo intempestivo.

Assim, o ofício transcrito no ponto M) da matéria de facto, permite extrair a conclusão de que estava em curso uma negociação, de que a proposta ali plasmada consubstanciaria um passo, que implicava a partilha das bancas entre a Câmara Municipal e a recorrente, em percentagens largamente favorecedoras desta.

O ofício reproduzido no ponto P) revela que a Câmara tinha interesse, à data, em que a recorrente protagonizasse a instalação de bancas a seu cargo, na sequência de uma reunião havida entre todos os interessados ali identificados.

Mais. Do ofício transcrito no ponto Q) retira-se, com toda a clareza, que a intervenção da recorrente no processo de substituição das bancas, a solicitação da Câmara, era uma constante.

Estamos, assim, perante um conjunto de factos, adquiridos nos autos, que assinalam fortemente a existência de vínculos relevantes entre a A... e a autoridade recorrida, de que constitui corolário, não despiciendo, o facto de esta a ter notificado nos termos do art.º 100 do CPA, em sede de audiência prévia. Foi, pois, neste feixe de sinais externos produzidos pela Administração que a recorrente ancorou a sua confiança e que a sentença não valorou com acerto. E não se diga que a recorrida estava vinculada a respeitar o disposto nos art.ºs 21, n.° 1, alínea e), e 34, n.° 1, do Regulamento Geral de Mobiliário Urbano e Ocupação da Via Pública (aprovado pelo Edital n.° 101/91 e publicado no Diário Municipal de 16.4.91), que impunha o cancelamento da licença de ocupação de que era titular ... e, consequentemente, a ordem de remoção da banca, nos termos ali previstos, por esta se encontrar encerrada consecutivamente há mais de seis meses, sem que tivesse sido comunicado à Câmara qualquer motivo. Em primeiro lugar, nada impunha que essa decisão tivesse que ser tomada nesse preciso momento (existia, portanto, uma margem de discricionaridade quanto ao momento da prática do acto) e não pudesse esperar por um contacto prévio com a recorrente no sentido de conhecer a sua posição perante a situação criada com vista à sua resolução (relembre-se que o acto apenas foi praticado após 6 meses de encerramento da banca quando a previsão legal falava em 20 dias). Em segundo lugar, para além das expectativas dos intervenientes, não havia que dar aqui protecção a quaisquer interesses de terceiros (que, reconhece-se, também não foram invocados) que obrigasse à emissão do acto justamente naquela data. Finalmente, aquela vinculação poderia colocar-se, sem mais, se a relação jurídico-funcional constituída fosse meramente dual e não, como é o caso, trilateral, pelo facto de a recorrente ser a proprietária da banca e a exploradora da publicidade nela inserida, circunstâncias que a recorrida bem conhecia e que a levaram até ao estabelecimento dos diversos contactos com vista à plena conformação dos interesses de todos. Por isso, no contexto descrito, impunha-se, em nome do princípio da boa-fé, que a recorrida encetasse, e prosseguisse, a busca de acertos e conjugação de esforços, no sentido da salvaguarda, também, dos interesses da recorrente, concedendo-lhe, pelo menos, a possibilidade de arranjar alguém para que aquela banca permanecesse em funcionamento naquele ou noutro local, sem prejuízo de, na ausência de acordo, poder vir a decidir exactamente da mesma forma. É nesta perspectiva que a recorrente refere nas suas alegações, “Se o critério fora o de negociar com a A..., e os ardinas, a localização das bancas e se, posteriormente, as mesmas bancas são retiradas da via pública sem hipótese sequer de sugerir uma localização alternativa, como não ver aqui uma mudança do critério de decisão, na perspectiva da escolha e ponderação dos concretos interesses envolvidos?”

Como Escreve Freitas do Amaral no "Código do Procedimento Administrativo Anotado", 4 ed., 47: “A autonomização do princípio da boa fé no âmbito do princípio da justiça corresponde à necessidade premente de criar um clima de confiança e previsibilidade no seio da Administração Pública. Neste contexto, o princípio da boa fé impõe, desde logo, que a conduta administrativa se funde em valores básicos do ordenamento jurídico, determinando, nomeadamente, à Administração, o dever jurídico-funcional de adoptar comportamentos consequentes e não contraditórios, definidos em função dos objectivos a alcançar em cada actuação”. Como se diz no sumário do acórdão de 13.10.04, proferido no recurso 47836, "O princípio da boa-fé visa proteger a confiança dos administrados no comportamento da Administração, impedindo-lhe, designadamente, que pratique actos que afectem a esfera jurídica dos cidadãos, quando o seu comportamento anterior era idóneo a convencer estes de que não viriam a ser afectados".

No caso em análise a Administração violou esse dever jurídico-funcional.

Do exposto decorre que o acto contenciosamente recorrido violou o princípio da boa-fé, e que a sentença que o validou incorreu em erro de julgamento ao julgar improcedente esse vício, ficando prejudicado o conhecimento da alegada violação do princípio da proporcionalidade."

II.

Duas notas sobre os argumentos essenciais da tese vencedora. Antes de mais, reconhece-se que a violação dos princípios jurídicos que conformam a actividade administrativa (excepcionado o princípio da legalidade) é, essencialmente, própria dos actos praticados no exercício de poderes discricionários. Trata-se de uma asserção por demais afirmada, tanto pela doutrina como pela jurisprudência deste Tribunal. Todavia, como nas ciências humanas não deve haver dogmas é mais prudente ir fazendo essa apreciação caso a caso.

Em primeiro lugar, na situação dos autos, o que temos, por força do Regulamento citado no projecto, é uma vinculação legal de retirar a licença de ocupação da via pública aos ardinas que mantenham as respectivas bancas encerradas durante mais de 20 dias úteis por ano. E, nos termos do art.º 21 desse regulamento, a licença será cancelada quando esse período de 20 dias for ultrapassado. O argumento da tese vencedora é o de que essa norma impõe à Câmara a obrigação de retirar a licença ao ardina passados os 20 dias, não permitindo a possibilidade de colocar a violação do princípio da boa-fé por manifesta inconsideração da posição jurídica da recorrente.

Ora, resulta da matéria de facto, alínea E), que a ardina titular da licença teve a banca encerrada durante mais de 6 meses sem que a Câmara cumprisse com essa obrigação legal de retirar a licença, obrigação a que estava adstrita decorridos que fossem 20 dias. Isto é, a Câmara teve mais de 6 meses para agir e não agiu, mas não teve 15 dias para ouvir a recorrente e ponderar - nem sequer dizemos acompanhar - a posição da recorrente como proprietária da banca. Por outro lado, diga-se o que se disser, a relação jurídico-funcional estabelecida era uma relação trilateral (que abrangia também a Câmara e a ardina) pelo facto de a recorrente ser a proprietária da banca e a exploradora da publicidade nela inserida, circunstâncias que a recorrida bem conhecia e que a levaram até ao estabelecimento dos diversos contactos com vista à plena conformação dos interesses de todos e agora à sua audição nos termos do art.º 100º do CPA. De resto, a recorrente é proprietária de dezenas de bancas na cidade de Lisboa - que terão custado milhares de euros - e não se vê que os seus interesses não tivessem de ser ponderados se os ardinas de todas elas decidissem mantê-las encerradas durante 21 dias.

Em segundo lugar, o acto recorrido até poderia ter exactamente o mesmo conteúdo em relação ao ardina, mas não tinha que ter o conteúdo que tem em relação à recorrente. Como resulta da alínea K) da matéria de facto, do acto recorrido consta a retirada da licença de utilização da via pública à ardina - a única vertente de que se ocupa a tese vencedora no presente acórdão - mas consta, igualmente, o segmento dirigido à recorrente "de que dispõe de 10 dias úteis (..) para proceder à remoção voluntária do mobiliário, sob pena de tal remoção ser efectuada pela CML, com custos a vosso cargo" (obrigação que a recorrente cumpriu como decorre da alínea L) dos factos provados). Ou seja, o Regulamento podia obrigar à retirada da licença de utilização da via pública à ardina, mas não obrigava, seguramente, à retirada da banca (não é invocado qualquer preceito do Regulamento, que também não se vê que exista), sendo, nesta vertente, o acto não só violador do princípio da boa-fé, nos termos que se deixaram apontados no ponto I supra, como ainda do princípio da proporcionalidade. Portanto, não sendo esta vertente do acto recorrido ditada por razões de legalidade (inserindo-se, assim, no exercício da actividade discricionária da Câmara), o recurso deveria ter obtido provimento, por ser, também, absolutamente desproporcional tendo em consideração os valores e interesses patrimoniais envolvidos e que não foram minimamente salvaguardados. Cabendo o referido segmento na área do poder discricionário falecem as razões invocadas em sentido contrário na posição que obteve vencimento.

(Rui Botelho)

SEGUE RECTIFICAÇÃO DE CUSTAS

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA.

Por lapso omitimos a fixação das custas no acórdão de 6/06/2007 (fls. 364/376).

Assim, ao abrigo do artº 667º, nº1, do CPC, acordam em complementar a referida decisão, nos seguintes termos:

Custas pela A….

Taxa de Justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 5 de Julho de 2007. Cândido de Pinho (relator) – Pais Borges – Rui Botelho.