047346 - Supremo Tribunal Administrativo

A..., TT da DGCI, a exercer funções na 2ª RF de Valongo, interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputado ao Sr. Ministro das Finanças, formado na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu em 27/5/98, para o que alegou que o mesmo estava ferido do vício de violação de lei. Para tanto, e em síntese, alega : que no período compreendido entre 3/12/84 e 13/4/89 foi aquilo a que convencionou chamar um “falso tarefeiro” pois que, apesar de se encontrar em “regime de tarefa”, desempenhou efectivamente as funções de agente administrativo numa relação jurídica de trabalho subordinado. Daí que a Administração, na sequência de jurisprudência firmada neste STA, lhe tenha reconhecido todos os direitos decorrentes dessa situação, designadamente os relacionados com a contagem do tempo de serviço prestado nesse período para efeitos de antiguidade, aposentação e sobrevivência, e com o direito a férias, e respectivo subsídio, e subsidio de Natal. Todavia, pelo indeferimento ora sob recurso, nega-se a reconhecer-lhe o direito ao abono das diferenças de vencimento relativas à categoria de Liquidador Tributário cujas funções exerceu naquele período, o que viola o que se estatui no art. 59.º, n. 1, al. a) da CRP. E o direito ao abono de uma diuturnidade, conforme o disposto no art. 1.º , n.ºs 1 e 3, do DL 330/76 , de 7/5. Foram, assim, violados para além dos supra citados preceitos, os princípios da igualdade e justiça , previstos nos art.s 13.º, e 266.º da CRP e 5.º e 6.º do CPA. Respondendo, a Autoridade Recorrida defendeu que o recurso tinha sido extemporaneamente apresentado e que o acto impugnado não sofria dos vícios que lhe foram assacados. Por Acórdão de fls. 53 a 69 foi julgada improcedente a identificada questão prévia e, quanto ao mérito, foi concedido parcial provimento ao recurso em consequência do que se anulou “o indeferimento tácito respeitante à concessão da referida diuturnidade.” Inconformados com o assim decidido tanto o Recorrente como a Autoridade Recorrida agravaram para este Tribunal. A Autoridade Recorrida concluiu do seguinte modo : O recurso é extemporâneo: em relação à situação que o Recorrente reporta a 13/4/84 e a data da interposição do recurso para o Director-Geral, interposto em 12/01/98. em relação ao recurso hierárquico necessário, que só foi interposto em 27/05/98, pois que de acordo com a al. b) do nº 3 do artigo 109º do C.P.A. o prazo é fixado em meses e não deve ser contado em dias úteis. A existir acto administrativo, o acto só pode ser confirmativo por se reportar a uma situação já consolidada na ordem jurídica, não mantendo até o Recorrente a mesma designação funcional. Tanto assim é, que o invocado direito a uma diuturnidade entre 03.12.84 e 13.04.89, que hoje não tem qualquer reflexo para efeitos remuneratórios, face a sua extinção pelo artigo 37º do DL n.º 184/89 , de 02/06, situa a lesividade do reclamado direito na entrada em vigor daquele DL nº 184/89 e não na ausência de decisão por parte da entidade recorrida do recurso hierárquico que lhe foi dirigido, a qual não tinha, na data do pedido, o dever de decidir sobre tal questão, por já (ao tempo do pedido) não existir suporte legal para o pedido e por, o pretendido deferimento constituir desacato gritante ao determinado pelo citado DL que extinguiu as diuturnidades, podendo ser, inclusivamente, susceptível de responsabilizar o autor do pretendido despacho de deferimento. Não se formou assim o impugnado acto de indeferimento tácito, pelo que o presente recurso carece de objecto, o que determina a ilegalidade da sua interposição. Pelo que, deve o presente recurso ser rejeitado. O Recorrente não tem qualquer razão na questão de fundo. O invocado DL nº 427/89 , de 7/12, limitou-se, nos artigos 37º e 38º, a sanar ilegalidades cuja existência era do conhecimento público, visando a "transição do pessoal em situação irregular." Não conferiu "a posteriori" a qualidade de agente administrativo relativamente ao período em que exerceram actividade nessa situação irregular. Apenas conferiu a possibilidade excepcional de se candidatarem a concursos internos, previsto no nº 2 do citado artigo 38º e à contagem, igualmente excepcional, do tempo de serviço prestado na situação irregular, contemplada no nº 9 do mesmo preceito. O citado nº 9 do art. 38º determina que o tempo de serviço prestado como tarefeiro só releva na categoria em que o pessoal em situação irregular foi contratado e não na categoria em que foi nomeado após concurso. O recorrente foi contratado como liquidador tributário estagiário, ficando nesta categoria a aguardar aproveitamento. O nº 2 do art. 2º do DL 204/911 aplica-se quando os funcionários estão há mais de sete anos na mesma categoria. A situação de tarefeiro não pertence a qualquer categoria profissional da função pública. É pois, claro, que do citado nº 9 do artigo 38º apenas se retira que o tempo de serviço prestado como tarefeiro só poderá ser relevante na categoria em que o Recorrente foi contratado ou seja escriturário - dactilógrafo estagiário e nunca em qualquer outra categoria em que tenha sido nomeado após concurso. 15. Pelo que, não foram violados os invocados artigos 38º , nº 9 do DL 427/89 , de 7/12, e a al. a) do nº 2 do artigo 2º do DL 204/911 de 7/2, nem quaisquer outras disposições legais. Não tem direito, ainda, a qualquer diuturnidade, uma vez que elas foram extintas pelo art.º 37.º do DL nº 184/89 , de 02/06, aquando da implementação do N.S.R. Além do que, nenhuma norma legal permite à entidade recorrida contar, na categoria de terceiro oficial administrativo, o tempo de serviço prestado como tarefeiro, como pretende o Recorrente, até porque, como diz, foi requisitado ao QEI do Ministério de Agricultura Pescas e Alimentação, tendo estado em comissão de serviço nesta DGCI, cfr. art.º 1º do doc. nº 1 dirigido ao Senhor Ministro das finanças, art.º 1 do doc. nº 2 dirigido ao Senhor Director Geral e observações no diploma de provimento para liquidador tributário estagiário, todos os documentos referenciados estão inclusos processo instrutor, em apenso. O Recorrente A..., por seu turno, rematou as suas alegações com a formulação das seguintes conclusões : O douto acórdão a quo não merece ser mantido na parte em que negou provimento ao pedido de anulação do indeferimento tácito que, por sua vez, negara ao recorrente o direito ao abono relativo às diferenças de vencimento referentes à categoria de liquidador tributário enquanto se manteve na situação de, “falso tarefeiro”. É que não só a equiparação das situações de “falsos tarefeiros” a agentes administrativos implica a consideração também dos efeitos remuneratórios, como não havendo, ao contrário do que pretende o douto Acórdão recorrido, fundamento para diferenciar as duas situações, se impõe a aplicação da regra constitucional vertida no art.º 59º, nº 1, a), segundo a qual “para trabalho igual, salário igual”, aliás, directamente aplicável e obrigatória para autoridades públicas (e privadas). O douto Acórdão recorrido enferma ainda de nulidade, com violação do art.º 668 , nº 1, d), do CPC , por alicerçar a sua decisão em facto que não consta da base instrutória como provado, designadamente que a qualidade do trabalho do recorrente antes e depois da realização de provas era qualitativamente diferente. Contra alegando a Autoridade Recorrida disse em conclusão : O recurso jurisdicional interposto pelo recorrente não merece provimento. O recurso carece ainda de objecto, já que não foi proferido qualquer acto e, O pretendido pela recorrente tem um objecto impossível – o direito a receber por uma categoria para a qual não foi provida e por isso, não estava habilitado. O facto de se arrogar à designação de “falso tarefeiro” não lhe permite escolher uma qualquer das categoria existente na Direcção Geral dos Impostos. É que, como já se referiu na resposta, a situação dos tarefeiros não podia nunca configurar uma relação jurídica de direito administrativo, já que esta só pode surgir se titulada pelas formas legalmente tipificadas, a saber: nomeação ou contrato administrativo de provimento. Nunca conferiu “a posteriori” a qualidade de agente administrativo relativamente ao período que exerceram a actividade nessa situação irregular. Não estava a recorrente como nunca esteve sujeita ao Estatuto Disciplinar da Administração Pública e nunca se lhe exigiu, como tarefeira, o desempenho e a responsabilidade dos Liquidadores Tributários. Sendo, por isso, absurdo, pretender-se receber hoje, 12.02.2001, pela categoria que se diz ter desempenhado entre 03.12.84 e 13.04.89. O Recorrente A... também contra alegou para defender, na parte que lhe foi favorável, o Acórdão recorrido. O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento de ambos os recursos, por entender que o Acórdão recorrido, acolhendo a jurisprudência deste Supremo Tribunal, fez uma correcta aplicação da lei. Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir FUNDAMENTAÇÃO 1. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos : 1 - O recorrente iniciou funções na DGI, em “ regime de tarefa” em 3/12/84, na DDF do Porto, desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário até 13/04/89. 2. - Durante este período foi o recorrente abonado nos quantitativos referentes aos meses de férias não gozadas, subsídios de férias e de Natal. 3 - Em 12/1/98 o recorrente dirigiu ao Director-Geral dos Impostos requerimento solicitando que lhe fosse processado “o abono das quantias que lhe são devidas a titulo de diferenças de vencimento e diuturnidades, pelo tempo em que permaneceu na situação de tarefeiro.” 4. - Em 27/5/98 o recorrente vem interpor recurso hierárquico para o Ministro das Finanças do acto de indeferimento tácito que se formou na sequência daquele requerimento. 5 - O requerimento de interposição do recurso contencioso deu entrada em 2/6/99. O DIREITO São dois os recursos jurisdicionais que nos foram dirigidos cuja apreciação ora importa : de um lado, o interposto pela Autoridade Recorrida que discorda do julgamento feito no Tribunal recorrido não só no tocante ao desatendimento das questões prévias ali suscitadas, mas também no que se refere ao julgamento da questão de mérito; de outro, o do Recorrente contencioso que considera que o Acórdão recorrido fez boa justiça quando considerou inverificadas aquelas questões prévias, mas que errou quando concluiu que o mesmo não tinha todos os direitos peticionados. Importa, pois, que comecemos pela apreciação do recurso interposto pela Autoridade Recorrida, visto que – dirigindo-se o mesmo contra a decisão que considerou atempadamente interpostos os recursos ora em causa e que entendeu que o indeferimento impugnado era contenciosamente recorrível por não ser um mero acto confirmativo do indeferimento anterior - a sua procedência determinaria a rejeição do recurso contencioso e, portanto, tornaria impossível o conhecimento do recurso jurisdicional interposto pelo Recorrente A.... 1. De acordo com o discurso daquela Autoridade o recurso contencioso seria extemporâneo “em relação à situação que o Recorrente reporta a 13/4/84 e a data da interposição do recurso para o Director Geral, interposto a 12/01/98 e em relação ao recurso hierárquico necessário que só foi interposto em 27/5/98, pois que, de acordo concurso a al. a) do n.º 3 do art. 109.º do CPA , o prazo é fixado em meses e não deve ser contado em dias úteis.” Logo acrescentando que “a existir acto administrativo o acto só poderá ser confirmativo por se reportar a uma situação já consolidada na ordem jurídica, não mantendo até o Recorrente a mesma designação funcional”. – vd. conclusões 1.ª e 2.ª. Deste modo, e na alegação da Autoridade Recorrida, a extemporaneidade do recurso contencioso resultaria, de um lado, do facto de ter recorrido hierarquicamente para além do prazo em que o poderia fazer e, de outro, do facto do Recorrente lutar contra uma situação juridicamente estabilizada. Sendo assim importa analisar se o recurso hierárquico interposto foi extemporaneamente apresentado e se, sendo-o, essa irregularidade determina por si só a extemporaneidade da apresentação do recurso contencioso e se a situação que o Recorrente põe em causa está estabilizada e, por isso, não é susceptível de alteração. 1.1. Nos termos do n.º 1 art. 109.º do CPA “a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação.” O prazo a partir do qual se deve considerar esse pedido indeferido e em que, portanto, é possível dar início à sua impugnação é, salvo disposição especial, de 90 dias – n.º 2 do mesmo preceito – o que significa que o indeferimento tácito só se considera consumado no nongentésimo dia contado do dia imediato à apresentação da pretensão. Por outro lado, “sempre que a lei não estabeleça prazo diferente, é de 30 dias o prazo para a interposição do recurso hierárquico necessário.” – n.º 1 do art. 168.º do CPA . O recurso que o Agravante teria de interpor ao Sr. Ministro da Finanças era um recurso hierárquico necessário. Importa, ainda, referir que a contagem de qualquer destes prazos é feita nos termos do que se dispõe no art. 72.º do mesmo código, o que significa que nela se não incluem nem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual começa a correr, nem os sábados, domingos e feriados – vd. seu n.º 1, al. a) e b). Se assim é e tendo em atenção que o Recorrente A... dirigiu, em 12/1/98, ao Sr. Director Geral dos Impostos um requerimento solicitando que lhe fosse processado “o abono das quantias que são devidas a título de diferenças de vencimento e diuturnidades, pelo tempo em que permaneceu na situação de tarefeiro”, cumpria-lhe aguardar que a resposta a tal solicitação fosse proferida no tempo devido (10 dias – art. 71.º , n.º 1 do CPA ) e, constatada a inexistência da mesma, não lhe restava outra alternativa que não fosse a de aguardar pelo decurso prazo necessário à formação do indeferimento tácito (90 dias), a fim de que, formado este, se começasse a contar o prazo (30 dias) em que poderia impugnar hierarquicamente aquele indeferimento. Ou seja, o Recorrente tinha de recorrer hierarquicamente para o Sr. Ministro das Finanças dentro dos 120 dias (90, correspondentes à formação do indeferimento tácito + 30, respeitantes ao prazo de recurso hierárquico necessário) imediatos à apresentação do seu requerimento ao Sr. Director Geral dos Impostos (12/1/98), prazo esse em que se descontavam os sábados, domingos e feriados. O que vale por dizer que o prazo para esse recurso hierárquico expirava em 23/6/98. Nesta conformidade, e tendo em atenção que a apresentação de tal recurso foi feita em 27/5/98, é forçoso concluir que a mesma foi atempada e, por isso, daqui não se podem retirar quaisquer argumentos que possam justificar a alegação de que a apresentação do recurso contencioso foi extemporânea. 1.2. E não se diga, como a Autoridade Recorrida, que o acto recorrido contenciosamente já se encontrava perfeitamente estabilizado na ordem jurídica e que, por isso, não era susceptível de impugnação judicial. Na verdade, a Jurisprudência uniforme deste Tribunal tem considerado “conforme se decidiu no Ac. do Pleno da Secção de 26.11.1997, Recurso n.º 36927 (BMJ n.º 471, pg. 234 e segs.), na linha da jurisprudência recente deste Supremo Tribunal Administrativo, o acto de notificação para produzir os efeitos próprios tem que obedecer aos parâmetros impostos pelo art.º 30º n.º 1 da LPTA, não cumprindo esses requisitos o documento mecanográfico que se limita a indicar o quantitativo de certos abonos acompanhados das correspondentes siglas e das datas em que os mesmos foram creditados ao interessado, sendo assim completamente omisso quanto à autoria do acto. Esta circunstância obsta a que, com fundamento na definição jurídica operada por este acto, outro, posterior, venha a ser qualificado como meramente confirmativo e, consequentemente, rejeitado o recurso contencioso dele interposto. No caso em apreço, não pode considerar-se firmado na ordem jurídica os vencimentos processados ao recorrente contencioso no período em que era simples tarefeiro em montante que posteriormente veio a entender como inferiores ao devido nas funções de escriturário-dactilógrafo, situação jurídico-estatutária ulteriormente reconhecida, com vista a obter o pagamento das diferenças salariais auferidas nessa categoria, bem como de diuturnidade entretanto adquirida. Não se pode, assim, aceitar a tese da autoridade agravante, de que têm a natureza de actos confirmativos os subsequentes actos de processamento de vencimentos, pelo que a Administração não tinha o dever legal de decidir a pretensão do recorrente contencioso.” ( Acórdão deste Tribunal de 1/2/01, rec. n.º 46.782.) Daí que, pelo exposto, improcedam as conclusões 2.ª a 5.ª das alegações da autoridade agravante. 2. A Entidade Recorrida, nas restantes conclusões, intenta demonstrar, contra o que foi decidido no acórdão recorrido, que o recorrente contencioso não tem direito a qualquer diuturnidade, por as mesmas terem sido extintas pelo art.º 37º do DL n.º 184/89 , de 2.6, aquando da implementação do NSR. A jurisprudência deste Tribunal já se debruçou sobre essa questão em termos que nos parecem correctos pelo que limitar-nos-emos a acompanhar o que já foi dito. Assim escreveu-se no supra citado Acórdão: “Com efeito, em casos similares, este Supremo Tribunal Administrativo reconheceu aos “falsos tarefeiros” da DGCI, o direito à concessão de diuturnidades, nos termos do DL n.º 330/76 , de 7 de Maio, diploma que no seu art.º 1º, n.º 1 refere que “todos os trabalhadores civis do Estado e das autarquias, em efectividade de serviço ou em situação que, nos termos legais, lhes confira direito a auferirem vencimento”. Prescreve ainda o n.º 3 desse artigo que “São abrangidos pelo disposto no n.º 1 todos os trabalhadores que, independentemente de possuírem título de provimento ou da natureza deste, estejam a prestar serviço com carácter de permanência e em regime de tempo completo” - cfr. o Ac. de 6/10/94, Rec. n.º 34337. Face a este quadro normativo, forçoso é concluir que “os falsos tarefeiros” que contavam mais de cinco anos de exercício de funções nos serviços com sujeição à disciplina e hierarquia e com horário de trabalho completo, como era a situação do recorrente contencioso, se integravam na referida previsão normativa (cfr. neste sentido os Ac. de 3.2.1994, Rec. 33007 e de 3.5.2000, Rec. n.º 41619).” (Vd. Acórdão de 1/2/01, rec. 46.782.) Improcedem, assim, as conclusões 6.ª a 17.ª das alegações da autoridade agravante. 3. Quanto ao recurso interposto pelo recorrente contencioso A..., invoca antes de mais que o Acórdão recorrido é nulo, por violação do art.º 668º , n.º 1, d), do CPC , “por alicerçar a sua decisão em facto que não consta da base instrutória como provado, designadamente que a qualidade do trabalho do recorrente antes e depois da realização de provas era qualitativamente diferente.” – conclusão c). Ou seja, pretende ver anulado aquele Acórdão no convencimento de que este alicerçou a sua decisão em facto que não foi dado como provado – “a qualidade do trabalho do Recorrente antes e depois da realização de provas era qualitativamente diferente.” Deste modo, a ser procedente essa alegação, a decisão tinha sido tomada sem que um dos seus fundamentos de facto fosse especificado, ou seja, ter-se-ia violado o disposto na al. b) do n.º 1 do art. 668.º do CPC (apesar de se ter feito referência à al. d)). Todavia, sem razão. Na verdade, e desde logo, esse facto só poderia ser tomado em consideração se tivesse sido alegado na petição inicial, o que não aconteceu, e, sendo assim, o mesmo nunca poderia servir de fundamento de facto à decisão. Ora, como refere o Recorrente, tal facto foi ignorado na fundamentação da decisão o que significa que, nesta parte, não foi cometida qualquer irregularidade susceptível de pôr em causa a validade do Acórdão recorrido. Improcede, assim, a conclusão c) das conclusões do Recorrente contencioso. 3. 1. Nas conclusões A) e B) o recorrente entende que o acórdão recorrido “não merece ser mantido na parte em que negou provimento ao pedido de anulação do indeferimento tácito que, por sua vez, negara ao recorrente o direito ao abono relativo às diferenças de vencimento referentes à categoria de escriturário dactilógrafo enquanto se manteve na situação de “falso tarefeiro”. Para isso argumenta “que não só a equiparação das situações de "falsos tarefeiros” a agentes administrativos implica a consideração também dos efeitos remuneratórios, como não havendo, ao contrário do que pretende o acórdão recorrido, fundamento para diferenciar as duas situações, se impõe a aplicação da regra constitucional vertida no art.º 59º, n.º 1, a), segundo a qual “para trabalho igual, salário igual”, aliás, directamente aplicável e obrigatória para autoridades públicas (e privadas)”. Todavia sem razão. Na verdade, aquele Aresto, de fls.61 a fls. 68, pronunciou-se claramente sobre essa questão - a alegada violação do art.º 59º, n.º 1, al. a) da CRP - tendo aí, em conclusão, sido dito que “estão em causa duas situações diversas de prestação de trabalho” e que “muito embora o Recorrente possa ter exercido, enquanto tarefeiro, de funções inerentes às de liquidador tributário não o fez com o mesmo grau de exigência profissional exigido no conteúdo funcional da carreira de liquidador tributário”, pelo que não seria lícito afirmar “que a qualidade do trabalho seja idêntica.” O que significa que afastou a aplicação da regra "para trabalho igual, salário igual”, consagrada no citado preceito constitucional, com base nas diferenças existentes nas duas situações de facto em confronto procurando demonstrar que as qualidades de formação adequada só ocorreram através da realização com aproveitamento de provas em concurso de ingresso, posteriores à situação irregular em que o recorrente prestara o mesmo serviço. Ora, tal interpretação é conforme a jurisprudência deste STA, que vem decidindo que, por força do disposto no n.º 9 do art.º 38º do DL n.º 427/89 , de 7/12, o tempo de serviço prestado em situação irregular pelo pessoal que celebrou contrato administrativo de provimento ao abrigo do n.º 1 do art.º 37º daquele diploma e veio a ser aprovado no concurso previsto no n.º 2 do citado art.º 38º, releva na categoria de ingresso da correspondente carreira (Ac. do Pleno de 28/4/99, rec. n.º 38602 e Ac. de 3/5/00, rec. n.º 41619). Deste modo, e ao contrário do pretendido pelo Recorrente, a relevância do tempo de serviço prestado em situação irregular opera apenas para efeitos de antiguidade na categoria de ingresso em que o recorrente foi nomeado e não para efeitos remuneratórios (diferenças de vencimentos auferidos). E se assim é a tese de que uma tal interpretação viola o disposto no art.º 59º, n.º 1, al. a) da CRP - para trabalho igual salário igual – não é de aceitar pois que na situação configurada nos autos não é licito afirmar que estamos perante duas situações idênticas de prestação de trabalho. Com efeito, enquanto tarefeiro, não se pode sustentar que dispusesse de formação adequada para o desempenho das funções exercidas, a qual só veio a ser adquirida através da realização, com aproveitamento, de provas em concurso de ingresso previsto no citado art.º 38º do DL n.º 427/89 , de 7.12. Vd. o citado Ac. de 1/2/01, rec. n.º 46.782, que se seguiu de perto. Improcedem, assim, as conclusões A) e B) das alegações deste recurso. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento a ambos os recursos jurisdicionais e em confirmar o douto Acórdão recorrido. Custas pelo Recorrente contencioso fixando-se a taxa de justiça em 250 euros e a procuradoria em metade. Lisboa, 6 de Março de 2002 Costa Reis – Relator – António Fernando Samagaio – Pamplona de Oliveira.