0865/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não constitui acto administrativo, como tal sujeito a fiscalização contenciosa, mas acto legislativo e simultaneamente acto político, a redução da área da Região de Turismo dos Templários, operada através do Dec-Lei nº 65/2002, e resultante da saída de dois dos municípios que a integravam.

II- Na verdade, essa redução implica a alteração do âmbito pessoal, funcional e territorial de um instituto público criado por lei, com reflexos na composição dos seus órgãos de gestão, envolve alteração dos respectivos estatutos, actuando sobre uma ordem normativa e legislativa preexistente, que modifica, e concretiza uma opção política dos órgãos de direcção superior do Estado, assim como dos municípios e das autarquias que resolveram apartar-se da região.

III- Os comandos daquele diploma representam a definição e escolha dos meios mais adequados à realização dos fins, e traduzem-se, não em actos de aplicação da lei a situações jurídicas individuais e concretas, mas na edição de normas de execução permanente com o valor formal e material de lei.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A REGIÃO DE TURISMO DOS TEMPLÁRIOS (FLORESTA CENTRAL E ALBUFEIRAS) recorre contenciosamente do “acto administrativo” que determinou a sua redução, praticado pelo Governo sob a forma de Decreto-Lei no D.R. de 20.3.02 – Decreto-Lei nº 65/2002, da mesma data.

Essa redução deveu-se à saída dos municípios de Abrantes e Vila Nova da Barquinha, que pelo art. 1º deixaram de integrar a recorrente.

Segundo esta alega – é esse o único fundamento do recurso - a redução só podia produzir efeitos a partir do final do ano de 2002, e não de 31.12.2001, como se determina no art. 3º do Decreto-Lei. Haveria violação do preceituado no art. 8º, nº 6, do Dec-Lei nº 287/91, de 9/8, e 127º e 128º do CPA.

Respondeu o Primeiro-Ministro, começando por defender que não se está na presença de acto administrativo sujeito a recurso contencioso, mas perante acto normativo, pelo que tal recurso não é o meio contencioso adequado.

Contestou a Região de Turismo do Ribatejo, na qualidade de contra-interessada, e levantou como questões prévias as da extemporaneidade do recurso, da ilegitimidade por falta de citação dos Municípios de Abrantes e Vila Nova da Barquinha.

Notificada para o efeito, a recorrente veio responder às questões prévias, sustentando a respectiva improcedência.

Seguidamente, o Ministério Público pronunciou-se pela improcedência das excepções de extemporaneidade e ilegitimidade, mas emitiu parecer no sentido da rejeição do recurso, em virtude de ele ter por objecto actos políticos, insusceptíveis de impugnação contenciosa.

Convidada a pronunciar-se, a recorrente veio opor-se a essa qualificação, e bater-se pela natureza de acto praticado no domínio da função administrativa.

Relegado para decisão final o conhecimento das questões prévias (despacho de fls. 153), as partes produziram alegações e contra-alegações, tendo a recorrente formulado as seguintes conclusões:

“A. A redução da Região de Turismo é um acto jurídico unilateral de natureza decisória praticado pelo Governo em matéria administrativa, cujos destinatários são bem identificados e a situação a que se dirige é concretamente localizável. Trata-se de uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos independentemente da vontade de qualquer outro sujeito, implicando a definição jurídica de certa situação particular, emanado de um órgão com funções administrativas no exercício de poderes administrativos, produzindo efeitos numa situação individual e concreta (art. 120º do CPA).

B. Por tudo o acima exposto e por se tratar de um acto emitido em matéria administrativa a Autora entende que a redução da Região de Turismo, pelas suas características individuais e concretas e por se encaixar ainda na função de tutela a exercer pelo Governo, se trata de um acto administrativo, nos termos e para os efeitos do n.º 4 do art. 268º da CRP, direito cuja violação nos termos do art. 18º da Lei Fundamental encerra uma inconstitucionalidade material.

C. Os actos administrativos só produzem efeitos para o futuro, salvo os casos muito restritos regulados nos artigos 127º e 128º do CPA. No caso concreto de redução de Regiões de Turismo o efeito do acto é estabelecido de modo imperativo. Comina o art. 8º nº 6 do D-L 287/91, de 9 de Agosto, que a redução só produz efeitos no final do ano económico, estabelecendo, assim, um momento temporal concreto in futurum em que o acto começará a produzir efeitos.

D. O autor do acto ao atribuir-lhe eficácia retroactiva violou o art.º 8º n.º 6 do D-L 287/91, de 9 de Agosto.

E. Assim, o acto de redução da Autora está ferido de vício de anulabilidade, nos termos do art.º 135º do Código de Procedimento Administrativo.

F. A atribuição de efeito suspensivo ao acto de redução da Autora vem, assim, frustrar a expectativa validamente formada e causar elevados prejuízos, uma vez que já no ano de 2002 deixou de receber verbas que nos termos legais são suas”.

Por seu turno, o Primeiro-Ministro enunciou as seguintes conclusões:

“A) A entidade recorrente veio pedir a anulação contenciosa do acto administrativo de redução da área da Região de Turismo dos Templários (Floresta Central e Albufeiras), o que consubstancia uma inadequação do meio judicial próprio, já que,

B) A definição das áreas das Regiões de Turismo tem um carácter normativo, é feita por Decreto-Lei, havendo um carácter genérico quanto ao conteúdo de tal acto, podendo ainda caracterizar-se como acto político e, como tal, insusceptível de impugnação contenciosa;

C) Mesmo que assim não se entenda, o acto em causa não violou qualquer dispositivo legal, já que o que a lei impõe (Decreto-Lei nº 287/91, de 9 de Agosto) é apenas e só que os efeitos da entrada ou saída de um município de uma Região de Turismo só podem ter lugar no final de um ano económico;

D) Ora, os Decretos-Leis nºs 64/2002 e 65/2002, ambos de 20 de Março, expressamente atribuíram efeitos a essas alterações reportadas ao final do ano de 2001”.

Finalmente, a recorrida Região de Turismo do Ribatejo sumariou a matéria das suas contra-alegações da seguinte forma:

“A) - A interessada RTR é parte ilegítima, na medida em que se encontra desacompanhada dos municípios abrangidos pelo acto recorrido.

B) - A ilegitimidade passiva é causa de rejeição do recurso nos termos do art. 36º, nº 1, b) da LPTA.

C) - O processo de redução da RTT foi iniciado no ano 2000 e só não teve andamento célere por causa que à recorrente é imputada.

D) - O pedido de alargamento da RTR deu entrada na Secretaria de Estado do Turismo em 2002.

E) - Nesse ano já foi a RTR quem fez a promoção turística dos municípios acima referidos.

F) - O nº 6 do art. 8º do DL 287/91, de 9-8, não estipula que os efeitos da saída se devam reportar ao ano em que a saída se verifica.

G) - Por outro lado, o art. 128º, nº 1, c) do CPA admite eficácia retroactiva aos actos administrativos.

H) O art. 3º do DL 65/2002, de 20-3, não viola qualquer disposição legal, antes respeitando o art. 128º, nº 1, c) do CPA.

I) - A posição da recorrente corresponderia a um prémio para a sua atitude de arrastamento do processo em clara violação do art. 8º do DL nº 287/91 e dos princípios da legalidade, imparcialidade, boa-fé e decisão estabelecidos nos artºs 3º, nº 1, 6º, 6º - A e 9º do CPA.

J) Tendo sido publicado o DL nº 64/2002, de 30-3, que prevê a integração dos municípios de Abrantes e Vila Nova da Barquinha na RTR, também o acto que este diploma encerra deveria ter sido objecto de recurso.

K) Deve, assim, manter-se o acto recorrido”.

O Ministério Público, ressalvando a posição anteriormente assumida quanto à questão prévia da irrecorribilidade do acto, que em seu entender deverá conduzir à rejeição do recurso, pronuncia-se no sentido do não provimento do mesmo, por não se verificar a invocada violação de lei.

Colhidos os vistos legais, cumpre agora decidir.

- II -

Das questões prévias suscitadas pelos recorridos e pelo Ministério Público, importa começar pela de irrecorribilidade do acto impugnado, em virtude de não se tratar de acto administrativo, mas de acto político - ou acto normativo.

Como é sabido, o recurso contencioso só pode ter por objecto um acto administrativo, a cuja anulação ou declaração de nulidade o recorrente aspira.

Mas o recurso contencioso é apenas um dos meios contenciosos instituídos pelo ETAF, pelo que este diplomou curou de estabelecer os limites a que está sujeita, na generalidade, toda a jurisdição administrativa.

Assim, e depois de começar por balizar a actividade dos tribunais administrativos pela positiva, confiando-lhe a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (art. 3º, correspondendo ao actual art. 212º, nº 3, da Constituição), o ETAF enumera no artigo seguinte as matérias excluídas da jurisdição.

Desse elenco destacam-se, com interesse para o que nos presentes autos se discute, as alíneas a) e b), a saber:

a) Actos praticados no exercício da função política e responsabilidade pelos danos decorrente desse exercício;

b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes da função legislativa;

Será então que o acto impugnado é um verdadeiro acto administrativo, ou um acto político ou uma norma legislativa?

De assinalar, desde já, que não é a circunstância de ele vir inserido num decreto-lei que impede que se reconheça que é, na sua materialidade, um acto administrativo. De há muito que a Jurisprudência deste S.T.A. admite a recorribilidade contenciosa dos actos materialmente administrativos que eventualmente se contenham dentro de diplomas com o valor formal de lei. Essa possibilidade, aliás, está prevista na própria LPTA, ao referir-se, no art. 25º, nº 2, às consequências da não interposição de recurso “de acto contido em diploma legislativo ou regulamentar”. Além disso, acha-se coberta pela garantia constitucional de impugnação de "quaisquer actos administrativos" lesivos de direitos ou interesses legítimos, "independentemente da respectiva forma" – art. 268º, nº 3 da C.R.P.. Não seria, por conseguinte, o facto de o alegado acto administrativo de localizar dentro de um diploma com a forma de Decreto-Lei que obstaria a que este Supremo Tribunal tomasse conhecimento do recurso – v. os recentes Acs. do S.T.A. de 2.7.03, proc.º nº 25.749, e 23.9.03, proc.º nº 1087/03.

Mas persiste a questão de saber se, no caso presente, se está perante um acto administrativo, no sentido material do conceito.

O art. 120º do CPA, numa tentativa de absorver a componente nuclear das numerosas definições doutrinárias preexistentes, veio definir actos administrativos como "as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos numa situação individual e concreta”.

Por função administrativa deve entender-se a realização, pelo Estado, “do interesse da satisfação das necessidades colectivas através da prestação de bens e serviços” (Parecer do Conselho Consultivo da PGR nº 12/92, de 30.3 e Ac. deste S.T.A. de 23.9.03).

Por seu turno, a função política, ao abrigo da qual são emanados os actos dessa natureza, tem vindo a ser definida como aquela em cujo âmbito “se define primária e globalmente o interesse público, se interpretam os fins do Estado e se escolhem os meios em cada momento adequados à sua prossecução” – ibidem.

Finalmente, vem-se caracterizando a função legislativa como “a actividade relativa ao estabelecimento de normas jurídicas, com o exclusivo limite do ordenamento constitucional e internacional” – ibidem.

Muitos autores vêm de acordo em que a função legislativa não é senão um dos modos possíveis de exercer a função política, pelo que as duas ideias estão fortemente ligadas uma à outra.

Relativamente à função política, e procurando uma focagem mais fina, é de adoptar a lição de SÉRVULO CORREIA (in Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, p.p. 280 e 786), seguida no Ac. deste S.T.A. (Pleno) de 15.10.02:

Assim, o acto político deve ser caracterizado através de uma conjugação de elementos subjectivos e objectivos, mas também – e esse é o contributo importante do autor – por intermédio de um critério de delimitação por via negativa. Assim, e em primeiro lugar, num plano objectivo o acto político tem como seus autores “órgãos e agentes supremos do Estado”, e num plano objectivo a função política possui “um carácter livre e primário, apenas limitada em certas zonas pela Constituição e sem sujeição à lei ordinária”, sendo o seu conteúdo integrado “pela direcção suprema e geral do Estado, tendo por objectivos a definição dos fins últimos da comunidade e a coordenação das restantes funções do Estado à luz destes fins”. Depois, a delimitação por via negativa atenderá ao conceito de acto administrativo, “já que o acto administrativo nunca será acto político”. [...] “A isenção dos actos políticos da jurisdição dos tribunais administrativos é consequência e não causa da diferença da sua natureza jurídica relativamente à dos actos administrativos” – ob. cit., pp. 281.

Deste modo, não será acto político “o acto da Administração que definir uma situação jurídico-administrativa concreta ou, por outras palavras, o acto dum sujeito de direito administrativo que for praticado no uso de poderes do Direito Administrativo” – p. 282.

À luz destes critérios, vejamos como enquadrar a hipótese dos autos.

A recorrente é a Região de Turismo dos Templários, e a realidade contra a qual a recorrente pretende reagir é a redução da respectiva área, operada através do Dec-Lei nº 65/2002, de 20.3, em resultado de os municípios de Abrantes e Vila Nova da Barquinha deixarem de a integrar.

As regiões de turismo foram instituídas pelo Dec-Lei nº 327/82, de 16.8, recebendo mais tarde um novo regime jurídico com o Dec-Lei nº 287/91, de 9.8.

Ao anunciar essa remodelação, o preâmbulo deste último diploma considera as regiões de turismo “órgãos de turismo de base intermunicipal”, e “instrumentos fundamentais na animação e promoção turística das respectivas regiões, bem como na cooperação com a administração central na promoção da oferta turística nacional”.

As regiões de turismo são pessoas colectivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e financeira e património próprio, incumbindo-lhes prioritariamente a valorização turística das respectivas áreas. Têm como principais atribuições a elaboração de “planos de acção turística da região”, a definição de “produtos turísticos regionais” e a promoção da “oferta turística regional”, bem como a “colaboração com os órgãos centrais e as autarquias com vista à consecução dos objectivos da política nacional que for definida para o turismo” (art. 2º). São obrigatoriamente criadas por decreto-lei e por iniciativa dos municípios interessados, em requerimento dirigido ao membro do Governo responsável pelo turismo. Os estatutos são aprovados pelo decreto-lei que as criar (art. 3º). Uma região de turismo pode ser alargada, por forma a abranger novos municípios, sendo esse processo regulado no art. 7º. De igual modo, a sua área poderá ser objecto de redução, em conformidade com o preceituado no art. 8º, que reza assim:

Art. 8º

I- Qualquer município poderá deixar de integrar a região de turismo a que pertence, desde que nela tenha permanecido por um período mínimo de cinco anos.

2- O pedido de saída deve ser apresentado à comissão executiva da região, acompanhado de cópia da acta da reunião da assembleia municipal em que foi tomada a deliberação.

3- Compete à comissão executiva submeter o pedido à apreciação da comissão regional e apresentá-lo através da Direcção-Geral do Turismo ao membro do Governo da tutela, acompanhado do parecer da comissão regional e da competente proposta de alteração dos estatutos da região.

4- A Direcção-Geral do Turismo, no prazo de 60 dias, verificado o preenchimento dos requisitos legais, apresentará o pedido, acompanhado de parecer ao membro do governo referido no número anterior.

5- A redução é feita por decreto-lei, que aprovará as correspondentes alterações aos estatutos da região.

6- Em qualquer caso, a saída do município só poderá processar-se no fim do ano económico, pertencendo à região as receitas devidas até ao encerramento das respectivas contas.

7- A saída do município da região de turismo em que estava integrado não implica em caso algum a renovação automática de zona ou zonas de turismo nele porventura anteriormente existentes.

Ora, se é verdade quer a forma de decreto-lei não é suficiente para emprestar materialidade legislativa ao acto administrativo que eventualmente se albergue nas suas disposições, já o facto de a redução da área da região de turismo ter de ser feita, obrigatoriamente, por decreto-lei é indício relativamente seguro de que não se está perante um acto administrativo. Se o legislador determina que determinada opção só pode ser tomada em forma de decreto-lei, por sentir a necessidade de convocar a competência legislativa do Governo, é de presumir que o substracto sobre o qual essa intervenção vai recair está para além duma simples relação jurídica administrativa individual.

O argumento não é, porém, decisivo, pois pode sempre objectar-se que essa presunção tem de ceder face à constatação de que essa directriz legislativa pecou por excessiva, ou mesmo que o seu fito era embaraçar a impugnação contenciosa do que viesse a ser decidido. Importa, pois, prosseguir.

É factor de primordial importância, em favor da natureza de norma legislativa, que a redução decretada tem implicações directas na definição do âmbito pessoal e territorial de um instituto público criado por lei, amputando-o da área de dois municípios e afastando da sua gestão as respectivas câmaras, através dos representantes que obrigatoriamente integram um dos órgãos da região de turismo, a comissão regional (art. 13º, nº 1, al. b)) e, indirectamente, pelas repercussões que isso tem na composição do outro órgão – a comissão executiva, que sai de eleição feita na comissão regional.

Tanto assim que essa redução acarreta uma alteração aos estatutos da região de turismo, alteração essa que o Dec-Lei nº 287/91, como vimos, também manda seja feita por decreto-lei – vide o art. 2º do Dec-Lei nº 65/2002.

Do que se trata, portanto, é de proceder à reorganização de um ente público autónomo, com mexidas na composição dos seus órgãos de gestão e na participação das autarquias envolvidas. É bem de ver que uma tal actividade não concretiza poderes de Direito Administrativo, nem se dirige à definição de situações jurídicas individuais ou à produção de efeitos jurídicos em situações concretas da vida, mas ao próprio estabelecimento de normas de execução permanente. O diploma em causa age sobre uma ordem normativa e legislativa preexistente, que modifica, de modo a que passe a valer para o futuro.

Está de todo ausente a ideia de desencadear efeitos jurídicos avulsos nas relações jurídico-administrativas, de modo a que por aí se esgotasse a função do diploma. Os traços de individualidade que aparenta, e que decorrem de ter como objecto uma certa região de turismo e não a generalidade delas, são totalmente diluídos e consumidos pela normação que se aprova – v., sobre o fenómeno análogo da criação de parque natural, a doutrina do Ac. de 2.7.03, proc.º nº 25.749.

O que se pretende é atingir uma melhor coordenação das funções do Estado, um relacionamento mais eficaz entre a administração central e a local – recorde-se que a saída dos municípios da região de turismo é tomada por iniciativa deles mesmos, seja para simplesmente se afastarem dela, seja para passarem a integrar outra. O que mostra, além do mais, que o acto político de modifica a região de turismo tem na sua origem outro acto da mesma génese – a resolução autárquica através da qual se exprime a vontade de deixar a região, cujo controlo pelo contencioso administrativo também se não concebe com facilidade.

E a circunstância de tal processo de “redução” ser regulado na lei (o transcrito art. 8º fixa os passos procedimentais que têm de percorrer-se) não descaracteriza a actividade exercida por intermédio do Dec-Lei nº 65/2002 como uma actividade basicamente livre e não subordinada à lei, uma vez que essa vinculação respeita, não à tomada de opções em si, mas ao processo de criação legislativa, o que não constitui fenómeno diverso do que acontece com a generalidade das leis em matéria da sua conformidade orgânica com os preceitos constitucionais, ou com certas leis cuja emissão depende da prévia emissão de pareceres, ou da auscultação de certas entidades (associações de municípios, associações públicas ou sindicais, etc.).

A nova configuração da Região de Turismo dos Templários é produto, não de uma actividade de interpretação e aplicação da lei cuja correcção possa ser controlada pelo tribunal, sindicando-lhe os vícios e disfunções que nessa operação pudessem ter sido cometidos, mas duma opção dos órgãos de direcção suprema e geral do Estado que envolve a escolha dos meios mais adequados à realização dos respectivos fins, concretizada na edição de normas de execução permanente com valor formal e material de lei.

De resto, a antevisão do que seriam as consequências da anulação contenciosa deste acto ajudam a compreender por que motivo ele não pode estar a ela sujeito: a região de turismo voltaria, por um dictat judicial, a possuir uma área diferente e a voltar a envolver a participação de duas câmaras e de dois municípios que, com a aquiescência do Governo, resolveram apartar-se. Que espécie de valoração iria o tribunal fazer, no respeito pelo princípio da separação de poderes, para inutilizar a valoração política e normativa que o diploma materializa?

Trata-se, em suma, dum acto ao mesmo tempo político e legislativo, cuja fiscalização não compete aos tribunais do contencioso administrativo.

Termos em que, com esse fundamento, acordam em rejeitar o recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Outubro de 2003

J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio