IIIO DIREITO
Como resulta do exposto no relatório supra, o Tribunal Pleno da Secção, apreciando recurso jurisdicional interposto pela autoridade recorrida, revogou o anterior acórdão da Secção proferido nos autos por, contrariamente ao ali decidido, considerar que o acto administrativo recorrido ao dar por finda a comissão de serviço da aqui recorrente, sem precedência de processo disciplinar, não violou o artº9º, nº2 do Dec. Regulamentar 3/88 de 21-01, nem o art.º 7º, nº2 alínea b) do DL 323/89 de 26-09, já que, tendo a cessação da comissão de serviço sido determinada ao abrigo da alínea a) deste último preceito legal, bastaria verificar-se qualquer das situações ali previstas, ou outras susceptíveis de integrarem o conceito indeterminado de conveniência de serviço, pois o preceito é exemplificativo, para justificar a exoneração da recorrente, sem necessidade de existir responsabilidade disciplinar, concluindo, assim, pela improcedência do invocado vício de violação de lei.
Esta questão está, pois, definitivamente decidida nos autos.
Resta agora, conhecer dos restantes vícios do acto ( vício de fundamentação e de violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade), também invocados pela recorrente, como determinado no referido acórdão do Pleno.
Quanto ao vício de fundamentação:
Segundo a recorrente, o acto recorrido enferma de vício de forma, por total ausência de fundamentação contextual- conclusão F ( 1º segmento) das alegações de recurso.
Para assim concluir, alegou a recorrente na petição inicial, cujo teor deu como reproduzido na conclusão A das suas alegações, que os fundamentos da proposta que serviu de base à decisão do Sr. Ministro da Saúde aqui impugnada, « não passam de meras abstracções, de conclusões e até de declarações de intenções sobre propósitos da Recorrente» (cf. artº19º e 20º da petição de recurso), posição que reiterou na Conclusão B) das alegações, ao referir que «a Recorrente foi exonerada das funções de Administradora Delegada do Hospital Distrital de V.F. de Xira por via da imputação de um facto genérico, conclusivo, opinativo.» .
Em concordância com a recorrente, designadamente quanto à verificação do apontado vício de forma, foi emitido um parecer, pelo consultor jurídico da Direcção de Serviço Contencioso do Ministério da Sáude, aquando da notificação da entidade recorrida para responder neste recurso, no qual se propunha a revogação do acto recorrido (cf. fls.62 e seguintes), o que, porém, não veio a acontecer, limitando-se a autoridade recorrida, na sua resposta, a oferecer o merecimento dos autos.
Nos dois pareceres, emitidos nos autos, o Digno Magistrado do MP pronunciou-se também pela procedência do vício de fundamentação, considerando que o despacho recorrido «é absolutamente omisso quanto aos fundamentos de direito da decisão, omissão que igualmente afecta ou inquina a proposta expressamente acolhida pelo despacho sindicado».
Apreciemos então:
Como se vê da matéria levada ao probatório supra e dos documentos juntos aos autos que a comprovam, o Sr. Ministro da Saúde reduziu a fundamentação do acto recorrido ao ponto 4 da proposta apresentada pelo Director do Hospital de Reynaldo dos Santos em Vila Franca de Xira, a pedir a exoneração da recorrente, das funções de Administradora Delegada do referido Hospital. Com efeito, o despacho recorrido é do seguinte teor : « Aceito os fundamentos constantes do nº4 da proposta do Sr. Director do Hospital e exonero das suas funções a Administradora Delegada Dr.ª A...». Refira-se que aquela proposta continha oito pontos e era acompanhada de documentos, que pretendiam ilustrar a matéria constante da mesma, designadamente duas actas do Conselho de Administração do referido Hospital.
Dado que o despacho recorrido se apropriou apenas do ponto 4 da referida proposta, único em que se fundamentou para determinar a cessação de funções da recorrente, de Administradora Delegada do referido Hospital, a fundamentação desse acto terá de ser aferida tendo apenas por base o que consta do referido ponto 4 e, eventualmente, da documentação junta com a proposta, que lhe serviu de suporte.
Convém, pois, relembrar o conteúdo do ponto 4 da proposta, pese embora já tenha sido levado à alínea m) do probatório.
Nesse ponto, referia o Director do Hospital que:
« O funcionamento do Conselho de Administração tem vindo a ser sistematicamente afectado pela forma de actuar da Sr.ª. Administradora Delegada que exacerbando das suas competências, tem tomado decisões sem ouvir os restantes membros e sem delas me dar conhecimento prévio, algumas das quais têm afectado negativamente o normal funcionamento do Hospital. Uma dessas decisões diz respeito ao incentivo e apoio que deu a um pequeno grupo de pressão de médicos que tentou mobilizar os restantes para não aceitar a ampliação que está em curso e exigir a construção de um Hospital novo, actuando assim contra a estratégia seguida pelo actual Conselho de Administração, na continuidade dos anteriores e pondo em causa a política do Ministério nesta área.»
Como se referiu, quer na petição, quer nas alegações, a recorrente acaba por concluir que o acto recorrido padece de vício de falta de fundamentação contextual, contudo sem referir claramente por que assim o qualifica.
Que a fundamentação do acto administrativo tem de ser contextual, ou seja, deve acompanhar o conteúdo da decisão, constando do mesmo instrumento de externação, é uma exigência do nosso ordenamento jurídico Cf. a este propósito, Prof. Vieira de Andrade, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos”, p.39 e segs.. Contudo, essa contextualidade não exclui, por não ser incompatível, a fundamentação por remissão para um parecer, proposta anterior ou documento, que ficam integrados formalmente no acto principal. A nossa lei, aliás, expressamente consagra essa forma de fundamentação ( cf. artº125-1do CPA) . O que a contextualidade exclui é a fundamentação “ a posteriori”.
Ora, o Sr. Ministro da Saúde não veio, posteriormente, acrescentar ou alterar nada à fundamentação do seu despacho. E, como resulta do atrás exposto, não é pelo facto de o acto recorrido se ter apropriado do ponto 4 da proposta do Director do Hospital, que a sua fundamentação se encontra viciada, por falta de contextualidade e também não é, seguramente, por só se ter apropriado desse ponto, pois a autoridade recorrida era livre, na sua apreciação, de adoptar os fundamentos que entendesse para justificar a sua decisão.
É claro que, tendo acolhido apenas o ponto 4 da proposta como fundamentação do acto recorrido, o conteúdo da fundamentação do acto é apenas o que consta desse ponto, eventualmente complementado pelos documentos juntos com a proposta.
Não padece, pois, o acto recorrido do apontado vício de falta de fundamentação contextual, como pretende a recorrente.
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Quer na petição, quer nas alegações, a recorrente, ainda que o não diga expressamente, acaba por imputar ao acto recorrido também falta de clareza e suficiência na fundamentação, ao dizer que os factos constantes do referido ponto 4, “ não passam de meras abstracções, de conclusões e até, de declarações de intenções sobre propósitos da Recorrente” ( cf. artº20 da petição) e que “ foi exonerada (...) por via de imputação de um facto genérico, conclusivo, opinativo” (Conclusão B das alegações).
Ora, não existe uma fórmula de fundamentação que sirva a todos os actos, por isso há sempre que apreciar, em cada caso, se se verificam os requisitos exigidos pela lei para que o acto se considere devidamente fundamentado.
E o acto administrativo está devidamente fundamentado se foram respeitados os requisitos da fundamentação previstos no artº125 do CPA, que exige que a fundamentação, além de expressa, seja clara, congruente e suficiente, de modo a permitir que um destinatário normal suposto na posição da recorrente, possa, através dela, ficar a saber porque se decidiu em determinado sentido e não noutro, com vista a poder optar pela aceitação do acto ou pela sua impugnação, além, naturalmente, da garantia de ponderação e transparência, por parte da Administração, que tal fundamentação representa.
No entanto, a necessidade de uma maior ou menor densidade da fundamentação resultará do tipo ou natureza do acto e da exigência legal, do concreto contexto em que o mesmo se insere, das relações Administração/administrado que estão na sua base, sem desprezar, também, a pessoa do administrado, suas habilitações literárias e seu conhecimento profissional Daí que se diga que a fundamentação é um conceito relativo cf. Acs. STA de 24-11-94, rec. 26 573, de 10-12-96, rec. 33 404 e de 23-04-97, rec.35 367, entre outros .
Ora, dispõe a citada alínea a) do nº2 do artº7º do DL nº323/89, que:
«2- A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência:
Por despacho fundamentado do membro do Governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações superiormente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do Governo.»(sublinhados nossos)
Resta, pois, saber se o despacho do Ministro da Saúde, que decidiu exonerar a recorrente está devidamente fundamentado, como impõem os art.º 124-nº1-a) e 125º do CPA e 268º, nº3 da CRP, para os actos administrativos que afectem, de algum modo, os direitos e interesses legalmente protegidos, tendo em conta ainda o disposto na citada alínea a) do nº2 do artº7º do DL 323/89, onde, como se viu, se dão exemplos de situações que podem justificar que o membro do Governo competente, dê por finda a comissão de serviço durante a sua vigência.
Reconhece-se que, no caso da cessação da comissão de serviço de pessoal dirigente da Administração Pública, ao abrigo da referida alínea a) do nº2 do artº7º do DL 323/89 que é, como já foi decidido nos autos, o caso da situação “sub judicio”, a Administração detém uma considerável margem de liberdade de actuação, a que não é alheio o facto de o recrutamento para os cargos de directores de serviços e de chefe de divisão e outros equiparados ser, em geral, feito “ por escolha” (cf. art.º 4º, nº1 do citado DL323/89).
Trata-se de cargos, em regra, de confiança política e pessoal, pelo seu papel no cumprimento ou execução das políticas gerais do governo e escalas de prioridade governamental, o que, naturalmente, se reflecte no seu modo de recrutamento e selecção e no modo de cessação dessas funções, em que assume especial relevância a conveniência de serviço. Por isso, aqui a liberdade de escolha do dirigente é considerada normal, sendo o recrutamento por concurso o procedimento excepção.
Assim e neste contexto, a jurisprudência deste STA tem entendido que a exigência de densidade de fundamentação da cessação da comissão de serviço de um dirigente da Administração Pública acaba por ser menor cf. neste sentido, por todos, o Ac. STA de 15-05-97, rec. 37 225.
Mas, como estamos num Estado de Direito, a Administração não pode, obviamente, fazer cessar a comissão de serviço, a seu belo prazer, nem limitar-se a reproduzir o texto legal, ou a invocar mera “ conveniência de serviço” ou outros conceitos indeterminados, abstracções, juízos de valor e puras conclusões Cf. entre outros, o Ac. STA de 30-04-96, rec.35 734 e de 23-09-97, rec.40 133 .
Tal decisão terá, por exigência legal e constitucional, de ser suficientemente fundamentada, o que importa a indicação das razões concretas da cessação antecipada da comissão de serviço, devendo tais razões configurar qualquer uma das situações exemplificadas na citada alínea a) do nº2 do artº7º do referido diploma legal, ou outra que vise assegurar os mesmos objectivos programáticos de eficiência e conveniência de serviço, ali pressupostos.
Assim, a justificação da decisão terá sempre que ter um grau de densidade mínima, assentar em factos minimamente concretizados e explicitar os critérios e pontos de vista de que parte, no uso dos poderes legalmente concedidos, em ordem a permitir, por um lado, a defesa do seu destinatário e, por outro, o controlo da decisão pelos tribunais até aos limites que o tipo de acto consinta, designadamente a adequação do acto ao fim, isto é, ao interesse público a prosseguir. E, por isso, não podem, de facto, bastar para o efeito meras abstracções, conclusões e declarações de intenção, como refere a recorrente.
E será que, no presente caso, a fundamentação é assim deficiente?
Entendemos que sim. Senão vejamos:
O referido ponto 4 da proposta, de que o despacho recorrido se apropriou, pode dividir-se em duas partes. Na primeira parte afirma-se:
«O funcionamento do Conselho de Administração tem vindo a ser sistematicamente afectado pela forma de actuar da S. ª Administradora Delegada que exacerbando das suas competências, tem tomado decisões sem ouvir os restantes membros e sem delas me dar conhecimento».
Na segunda parte, exemplifica-se e conclui-se:
« Uma dessas decisões diz respeito ao incentivo e apoio que deu a um pequeno grupo de pressão de médicos que tentou mobilizar os restantes para não aceitar a ampliação que está em curso e exigir a construção de um Hospital novo, actuando assim contra a estratégia seguida pelo actual Conselho de Administração, na continuidade dos anteriores e pondo em causa a política do Ministério nesta área.»
Ora, tal motivação não esclarece com clareza e suficiência as razões da exoneração, já que se limita a meras afirmações/conclusões e conceitos indeterminados que as não permitem compreender, por desconhecimento de que estratégia e política se fala, sendo que os documentos juntos com a proposta, também nada esclarecem neste campo e o certo é que foi junto aos autos um despacho do Ministro da Saúde, proferido poucos meses depois, que até a contraria (alínea j) do probatório e doc. fls.35).
Com efeito, não basta afirmar que a recorrente, enquanto administradora Delegada tomou decisões sem ouvir os restantes membros do Conselho de Administração e sem dar conhecimento delas ao Director do Hospital e que isso tem perturbado o funcionamento daquele Conselho.
Havia que identificar, primeiro, claramente que decisões foram essas, quando foram tomadas, em que matérias, para que a recorrente se pudesse defender e para que o Tribunal pudesse, face a essa defesa, apreciar a situação, sendo certo que há decisões que cabem na competência específica do Administrador Delegado- cf. artº11 e) do Dec. Reg. 3/88 de 22-01 .( Isso mesmo concluiu a Inspecção Geral da Saúde, na conclusão 16.7 do inquérito disciplinar instaurado à recorrente, relativamente à adjudicação que efectuou num concurso público de prestação de serviços de limpeza e manutenção do Hospital de Vila Franca de Xira e a que se alude noutros pontos da referida proposta do Director do Hospital. Aliás, o inquérito foi arquivado por se não terem provado factos infractórios susceptíveis de procedimento disciplinar-cf. alínea k) do probatório e doc. fls.49 a 52 dos autos).
É certo que foi dado um exemplo de uma dessas decisões no referido ponto 4 da proposta, mas em nada esclarece a afirmação que o antecede e a conclusão que dele se retirou, pois além de não enformar uma decisão mas sim uma atitude, o que torna a fundamentação obscura, também ali não se esclarece, como já referimos, qual era afinal “a estratégia do Conselho de Administração” e “a política do Ministério naquela área”, que a recorrente com tal atitude teria contrariado, sendo que os conceitos de “estratégia” e de “política na área” são conceitos indeterminados, a necessitar de concretização. Não basta, naturalmente, afirmar que a recorrente actuou contra uma determinada estratégia ou uma determinada política, sem concretizar minimamente em que consistiam.
Assim e pese embora o acto recorrido seja, pelas razões já expostas, daqueles que se bastam com uma menor densidade do discurso fundamentador, a sua fundamentação não apresenta, porém, o grau de densidade mínima aceitável, já que, como se viu, é obscura, vaga e insuficiente para esclarecer a decisão sob recurso.
Pelo que e concluindo, resumindo-se a fundamentação do acto recorrido ao conteúdo textual do ponto 4 da proposta do Director do Hospital, levado à alínea e) do probatório, o mesmo enferma de vício de forma, por falta de fundamentação, o que importa a sua anulação, nos termos das disposições conjugadas nos artº7º, nº2, a) do DL 323/89 de 26-09 e artº125º e 135º do CPA. Ficando, assim, prejudicada a apreciação do também invocado vício de violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade.
