0673/05 - Supremo Tribunal Administrativo

O TCA é competente para decidir recurso contencioso de anulação de dois despachos de Secretários de Estado que declararam nulos os seus anteriores despachos de autorização de contratação das recorrentes, ao abrigo do artº 4º, 1, do DL nº 81-A/96.

Acordam, em subsecção, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A... e B..., com os sinais dos autos, interpuseram, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso do despacho de 10-09-1998, do Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa (SEAPMA) e do despacho de 28-09-98, do Secretário de Estado do Orçamento (SEO), que declararam nulos prévios despachos que haviam autorizado a sua contratação ao abrigo do artigo 4º, n.º 1, do DL nº 81-A/96, de 21-06.

Alegaram que os despachos recorridos haviam violado o disposto nos art°s 4°, 1 e 2, e 2°, do DL n° 81-A/96, e art° 11°, 1, do DL n° 195/97, de 31-07

1.2. Pelo Acórdão de fls. 198-217, foi concedido provimento ao recurso.

1.3. Inconformado, o Secretário de Estado do Orçamento vem impugnar aquele aresto, concluindo nas respectivas alegações:

“1º Pelos motivos invocados nos artigos 1° a 6° das presentes alegações que aqui se dão por reproduzidos, violar o princípio da aquisição processual (cfr João de Castro Mendes ob cit. e artigo 567° do CPC) e, consequentemente,

2° Não observar a matéria dada como provada no iten 27 do douto aresto recorrido, designadamente o teor dos contratos de trabalho a termo certo, docs. 4 e 5 que constituem fls. 25 a 28 verso dos autos, em cuja cláusula sexta a partes convencionaram como foro competente, com renúncia a qualquer outro, o Tribunal de Trabalho do Porto, violando-se assim, os normativos consignados pelos artigos 99º e 100° nº 3 do CPC. e ainda por banda,

3º Os normativos estabelecidos pelos artigos 660º, 288º, nº 1, alínea a), todos do CPC.

4º Aparte e ainda, de harmonia com o citado princípio de aquisição processual, considerando que o douto Acórdão recorrido no iten 27, deu como provada a matéria de facto alusiva aos contratos a termo certo de fls. 25 a 28 verso dos autos, nesta conformidade o Douto Aresto enferma também de nulidade, em virtude do sobredito fundamento de facto, iten 27, estar em oposição com a decisão, violando-se assim, o normativo consignado pela alínea c) do n° 1, do artigo 668° do CPC).

5º Termos, em que em razão de matéria, deverá estatuir-se a incompetência dos Tribunais Administrativos para a dirimição do presente conflito de interesses e em consequência, dar-se provimento ao presente recurso”.

1.4. As recorridas contra-alegaram, concluindo:

“26. É claríssimo que, em face da factualidade provada nos autos, que o recorrente não coloca em causa e que não se limita ao facto descrito sob o n° 27 do acórdão recorrido,

27. antes se mostrando devidamente alegada nos n°s 1° a 34, inclusive, da fundamentação daquele acórdão,

28. este último não violou o disposto nos art°s 660° e 288º/1, al. a) do CPC,

29. pois que, ao contrário do pretendido, conheceu, em concreto, da questão da incompetência territorial em apreço,

30. nem incorreu na nulidade prevista no art° 668°/1, al. c) do CPC,

31. pois que não se verifica qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão recorrida.

TERMOS EM QUE o presente recurso deverá ser, desde já, rejeitado, ou sempre, ao menos, julgado improcedente, assim se fazendo Justiça!”

1.5. A EMMP emitiu o seguinte parecer:

“O acórdão recorrido, após julgar improcedente a excepção de incompetência material do Tribunal e procedente a de ilegitimidade passiva da recorrida União das Instituições Particulares de Solidariedade Social, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto dos despachos do Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa, datado de 10-9-98, e do Secretário de Estado do Orçamento, datado de 28-9-98, nos termos dos quais foram declarados nulos os despachos que haviam incluído as ora recorridas na lista nominativa a que se reporta o artigo 4.º, n.º 1 do DL n.° 81-A/96 de 21-6.

A entidade recorrente, para além de arguir de nulidade o acórdão proferido, delimita o objecto do recurso jurisdicional apenas à questão relativa à competência material dos tribunais administrativos para conhecer do recurso contencioso interposto, a respeito do que se ponderou naquele aresto que o objecto do recurso não seria a relação jurídica existente entre as recorrentes e a recorrida particular, a UIPSS, mas antes os actos administrativos praticados pelos Secretários de Estado recorridos.

Vejamos.

Como primeira nota, importará salientar que não se afigura merecer acolhimento a arguição de nulidade que a entidade recorrente dirige ao acórdão sob recurso.

Com efeito, ao invés do que defende a recorrente, não se descortina em que medida a matéria de facto assente sob o íten 27, em que se dá conta dos contratos de trabalho a termo certo celebrado com às ora recorridas, possa consubstanciar um “fundamento de facto” que se mostre incompatível com o raciocínio jurídico que veio a alicerçar a decisão final de considerar que os actos contenciosamente impugnados violariam o disposto no artigo 4.°, n.° 1 do DL nº 81-A/96, sendo certo que a recorrente tão pouco desenvolve qualquer esforço argumentativo que permita demonstrar a existência da oposição pressuposta na nulidade prevista no artigo 668.º, n.º 1, alínea c) do CPC.

De igual modo, a meu ver, não assiste razão à entidade recorrente a respeito da incompetência, em razão da matéria, para os tribunais administrativos conhecerem do recurso contencioso interposto.

Na verdade, como se afirma no acórdão recorrido, o que está em causa nos autos não é a natureza jurídica do vínculo jurídico-laboral estabelecido entre as recorridas, mas antes a legalidade dos actos administrativos que declararam nulos os despachos que anteriormente as haviam incluído na lista nominativa a que se reporta o aludido artigo 4°, n.º 1 do DL n.° 81-A/96.

Por outras palavras, no recurso contencioso visava-se apurar se os despachos em causa enfermariam de vícios decorrentes de errado entendimento das autoridades recorridas quanto a saber se as recorridas se encontravam numa situação laboral irregular perante a Administração Pública a demandar o instrumento de regularização contemplado no artigo 4.°, n.º 1, o que se concretizaria mediante a celebração de um contrato a termo certo.

Sendo assim, os despachos recorridos configuram verdadeiros actos administrativos procedimentais tendentes à regularização da situação funcional das recorridas, aí relevando decisões de órgãos da administração visando produzir efeitos jurídicos em situações individuais e concretas (artigo 120.° do CPA).

Daí que o litígio existente entre as recorridas e a entidade recorrente decorra duma relação jurídica administrativa, sobre matéria administrativa e regida por normas de direito administrativo, o que determina a atribuição de competência, em razão da matéria, à jurisdição administrativa para conhecer do recurso contencioso interposto, como bem se decidiu no acórdão em recurso- cfr., em caso semelhante, acórdão de 24-09-98, no recurso n.° 43-657.

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece obter provimento, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O aresto recorrido considerou provado, e não vem controvertido:

“Com interesse para a decisão considero provados os seguintes factos:

1) - A 1a recorrente, Dra. A..., exerce, sem usufruir dos direitos e regalias da função pública, de forma continuada, desde 18-11-91, até à presente data, 21-01-99, funções de técnica superior de serviço social, no Serviço Sub-Regional do Centro Regional de Segurança Social do Norte. (cfr. doc. n° 1, de fls. 22).

2) - De 18-11-91 até 31-07-92, no âmbito do Programa Interministerial de Promoção do Sucesso Educativo — PIPSE.

3) - de 01-08-1992 a 30-06-1995 , no âmbito do «Bairro Verde — Um Projecto de Esperança», integrado no programa Horizon.

4) - De 01-07-95 a 01-09-96, no âmbito do «Projecto Douro D’Oiro — Projecto de Luta Contra a Pobreza e Exclusão Social».

5) - A partir de 01-09-96 até à presente data, chefiando este último projecto e coordenando os Serviços do Departamento de Acção Social dos concelhos de Peso da Régua, Mesão Frio e Santa Marta de Penaguião.

6) - A partir de 01-04-98, coordenando ainda as Comissões Locais de Acompanhamento (CLAs ) dos concelhos de Mesão Frio e Peso da Régua, no âmbito do Rendimento Mínimo Garantido.

7) - A 2a recorrente exerce, sem usufruir dos direitos e regalias da função pública, de forma ininterrupta, desde 10-10-89 até à presente data funções de técnica superior de segurança social , no Serviço Sub-Regional de Vila Real do CRSSN.

8) - De 10-10-89 a 31-07-92, no âmbito do Programa Interministerial de Promoção do Sucesso Educativo (PIPSE).

S. *R.

9) - De 01-10-92 a 31-12-94, no âmbito do Programa de Luta Contra a Pobreza.

10) - De 01-01-95 a 30-06-95, no âmbito do Programa Operacional «Horizon» - Projecto na «Terra Formar para Nela Ficar».

11) - De 01-07-95 a 30-09-97, no âmbito do Programa de Luta Contra a Pobreza «Serra da Padrela».

12) - A partir de 01-04-1998, coordenando a Comissão Local de Acompanhamento (CLA) do concelho de Murça, no âmbito do Rendimento Mínimo Garantido. (cfr. docs. 2 e 3, de fls. 23 e 24 dos autos).

13) - Para além das funções referidas e em acumulação com as mesmas cada uma das recorrentes exerceu, ainda, durante os períodos de tempo atrás indicados, funções no âmbito das acções próprias do Departamento da Acção Social do identificado Serviço Sub-Regional de Vila Real do CRSSN.

14) - Quer as funções desempenhadas no âmbito dos Programas atrás identificados, quer as mencionadas no item 13) precedente, foram sempre, ao longo dos períodos indicados, exercidas pelas recorrentes, com subordinação hierárquica daquelas ao Serviço supra identificado recebendo e executando ordens dos seus superiores naquele serviço, e dando elas ordens aos seus inferiores hierárquicos, durante um horário completo.

15) Assinavam a folha de ponto do referido Serviço Sub-Regional, em locais onde se encontravam instaladas as dependências do sobredito Serviço, usando nas suas deslocações de serviço, as viaturas automóveis, pertencentes ao mesmo Serviço.

16) - Prestavam todas as informações, relatórios e pareceres, por escrito ou verbalmente, apenas e exclusivamente, ao mesmo Serviço, que era quem, através dos seus superiores hierárquicos e em exclusivo definia a atribuía os trabalhos que elas deveriam executar.

17) - Até 31-07-1992, as funções supra referidas foram exercidas, pelas recorrentes, ao abrigo de contratos de tarefa e/ou de prestação de serviços celebrados por aquelas, com o Serviço Sub-Regional.

18) - A remuneração mensal pelo exercício dessas funções era paga às duas recorrentes, directamente, pelo dito Serviço, mediante a emissão e entrega por aquelas a este último de recibo modelo 6 (recibos verdes).

19) - Em 31-07-92, o sobredito Serviço Sub-Regional pediu a ambas as recorrentes que outorgassem com a Delegação Distrital da União das Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) contratos de trabalho, contratos esses renovados, sucessivamente, no seu termo.

20) - A partir de 31-07-1992 até 26-09-1997, a remuneração mensal pelas funções desempenhadas pelas recorrentes foi-lhes paga pela dita Delegação Distrital da UIPSS, ao abrigo dos referidos contratos.

21) - O referido Serviço Sub-Regional celebrou com a Delegação Distrital da U das IPSS protocolos, pelos quais esta última, declarou ceder ao mencionado Serviço o trabalho das aqui Recorrentes.

22) - Aquele Serviço Sub-Regional entregou à dita Delegação o dinheiro, com que esta depois pagava os vencimentos mensais das Recorrentes.

23) - O trabalho, serviços e funções exercidas pelas recorrentes, durante os períodos supra referidos, foram-no nas condições referidas, no item 14).

24) - As recorrentes nunca receberam qualquer ordem da Delegação Distrital da União das IPSS em causa.

25) - Todos os períodos de tempo atrás referidos até 10-01-96 e daí até à presente data, sempre de forma ininterrupta, as recorrentes desempenharam funções correspondentes a necessidades permanentes do Serviço Sub-Regional, prosseguindo objectivos habituais e típicos daquele mesmo Serviço, com subordinação hierárquica e horário completo.

26) - As recorrentes preenchiam as vagas ou lugares do quadro de funcionamento do mesmo Serviço, sendo certo que, em 10-01-1996, o faziam de forma ininterrupta, há mais de três anos

27) - Contrato de Trabalho a Termo Certo, celebrado entra o Centro Regional de Segurança Social do Norte e a 1a Recorrente e 2a recorrente sob autorização do despacho de 29-07-97 do SEAPMA e do de 25-09-97, do SEO, e produzindo efeitos a partir de 26-09-1997 (cfr. fls. 25 a 28 e verso dos autos).

28) - As recorrentes foram admitidas ao concurso externo de ingresso para provimento de 26 lugares de Técnico Superior de 2a Classe de Serviço Social da carreira Técnica Superior de Serviço Social do Quadro de Pessoal do CRSSN. (cfr. doc. de fls. 30)

29) - Pelos ofícios da Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, de 11-11-98, recebidos em 16-11-98, as recorrentes foram notificadas dos dois despachos recorridos que declararam nulos os despachos de 29-07-97 e 25-09-97 (cfr. fls. 33 e 37 dos autos).

30) - Aí se refere que «na verificação de invalidades que se consubstanciaram na inexistência, no período compreendido, entre 10-01 e 26-06 de 1996, de qualquer relação jurídico-laboral que permitisse enquadrar a sua situação no âmbito de aplicação do citado diploma».

Com efeito, sendo então titular de um contrato de trabalho outorgado com a União das IPSS (Delegação Distrital de Vila Real) com vínculo adequado a esta entidade privada, apenas mantinha com o Centro Regional de Segurança Social do Norte (Serviço Sub-Regional de Vila Real) uma relação funcional decorrente de um Protocolo celebrado entre as duas entidades. (cfr. doc. de fls. 8 a 13).

31) - Em consequência dos despachos recorridos, as recorrentes foram notificadas, em 23-11-98, pelos ofícios nos 39332 e 39333, do Serviço Sub-Regional de Vila Real, datados de 20-11-98, de que a partir do dia 23- 11-98 seriam dadas por findas as funções que vinham desempenhando nesse mesmo Serviço, ao abrigo do contrato a termo certo atrás referido. (cfr. docs. 14 a 17).

32) - Em 26-11-98, pelos ofícios, respectivamente, n°s 540 162 e 540 163, do CRSS do Norte, foram notificadas de que haviam sido excluídas da lista de opositores ao concurso público referido no item 28) e, como tal, do processo de regularização implementado pelo DL n° 81 -A/96, de 21-06 (cfr. docs. de fls. 18 a 23).

33) - Não obstante aquelas notificações, as recorrentes desde a data das mesmas e ainda neste momento, continuam a desempenhar, no Serviço Sub-Regional de Vila Real as mesmas funções supra referidas.

34) - A Chefe de departamento do Serviço Sub-Regional enviou ao Director do Serviço Sub-Regional de Vila Real a informação constante do doe. 24, de fls. 62 dos autos, dizendo, além do mais, o seguinte:

«1. atendendo aos prejuízos morais que esta situação está a provocar em duas Técnicas, que há anos têm trabalhado exemplarmente neste Serviço, muitas vezes em prejuízo da sua vida pessoal;

2. atendendo à situação difícil em que o Serviço ficará, sem o trabalho destes Técnicos,

Propomos que seja colocado ao Secretariado Distrital da UIPS a contratação da recorrente Sra. Dra. A... no projecto «Douro D’Oiro» e a Sra. Dra. B... no projecto «Serra da Padrela», para os respectivos lugares, que neste momento ainda se encontram vagos nas equipas dos referidos projectos, desde a saída das respectivas Técnicas»

2.2.1. O presente recurso jurisdicional discute uma única questão, a da competência dos tribunais administrativos para o conhecimento do recurso contencioso.

Essa questão vem suscitada, de modo quase fundido, como nulidade do aresto impugnado - porque ao julgar-se competente incorreu em oposição com a sua fundamentação de facto – e como erro de julgamento, na medida em que ainda da mesma factualidade resultava que a competência cabia ao Tribunal de Trabalho do Porto.

Diga-se, introdutoriamente, que as recorridas, nas suas contra-alegações, consideram que falece à recorrente legitimidade para discutir o problema da competência, porque não o fizeram na fase contenciosa.

Todavia, as recorridas qualificam o problema em debate como de competência territorial, quando não é. Trata-se de uma questão sobre a competência absoluta, em razão da matéria, e nesta, mais especificamente, de um problema de jurisdição, pelo que pode ser suscitado em qualquer estado do processo – artigo 102.º, n.º 1, do CPC – sendo, aliás, que foi objecto de decisão expressa no acórdão recorrido.

2.2.2. O recorrente considera que, estando demonstrado que, nos contratos de trabalho a termo certo, celebrados entre o Centro Regional de Segurança Social do Norte e as recorrentes contenciosas, as partes convencionaram como foro competente, com renúncia a qualquer outro, o Tribunal de Trabalho do Porto, não poderia o Tribunal Central Administrativo deixar de se julgar incompetente.

Quer dizer, o recorrente parte do princípio que daquela convenção resulta que o tribunal competente para todas as questões entre a Administração e as recorrentes contenciosas é, sempre, o Tribunal de Trabalho do Porto.

Já dissemos que o único problema colocado no presente recurso jurisdicional é um problema de competência absoluta. Por isso, os preceitos do Código de Processo Civil que o recorrente convoca a favor sua tese não a permitem sustentar. Com efeito,

- O artigo 99.º supõe a conexão com mais de uma ordem jurídica, o que não ocorre;

- O artigo 100.º permite a convenção sobre a competência em razão do território, mas não em razão da matéria;

Falece, assim, toda a expressa base de impugnação do aresto.

2.2.3. Refira-se, ainda, que em nenhum momento o recorrente se opõe à qualificação que o aresto produziu sobre a natureza dos actos impugnados contenciosamente. E o tribunal teve de a caracterizar, expressamente, pois o problema da competência foi colocado na fase contenciosa pelo União das Instituições Particulares de Solidariedade Social.

Disse, então, o aresto:

“Entendemos que improcede a excepção da incompetência do Tribunal dado que o objecto do recurso não é a relação jurídica existente entre as recorrentes e a recorrida particular, UIPSS, mas, isso sim, os actos administrativos praticados pelos Secretários de Estado recorridos, que declararam nulos os seus anteriores despachos de autorização de contratação das recorrentes, nos termos do art° 4º, do DL n° 81-A/96, de 21.06, respeitantes a uma relação jurídica de emprego público, tratando–se da regularização profissional das recorrentes como funcionárias da Administração”.

Não vem colocada qualquer objecção à interpretação que dos actos foi feita pelo tribunal a quo, e não se descortina que mereça qualquer reparo.

Na circunstância, a decisão sobre a competência está bem tomada, pois como pondera o parecer da EMMP, o que está em causa é “a legalidade dos actos administrativos que declararam nulos os despachos que anteriormente as haviam incluído na lista nominativa a que se reporta o aludido artigo 4°, n.º 1 do DL n.° 81-A/96”, “Daí que o litígio existente entre as recorridas e a entidade recorrente decorra duma relação jurídica administrativa, sobre matéria administrativa e regida por normas de direito administrativo, o que determina a atribuição de competência, em razão da matéria, à jurisdição administrativa para conhecer do recurso contencioso interposto, como bem se decidiu no acórdão em recurso- cfr., em caso semelhante, acórdão de 24-09-98, no recurso n.° 43657”.

E sendo como é, nem se verifica a alegada oposição entre o fundamento de facto e a decisão, nem se verifica o alegado erro de julgamento.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao presente recurso.

Sem custas.

Lisboa, 7 de Março de 2006. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso.