01415/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A aprovação do projecto de arquitectura constitui acto preparatório da decisão final de licenciamento, sem autonomia funcional para, por si só e desde logo, ter eficácia lesiva, imediata e efectiva na esfera jurídica de contra-interessados. II - Assim, em virtude de a aprovação do projecto de arquitectura não constituir acto lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos (cfr. nº 4 do artigo 268º nº 4 da CRP e nº 1 do art. 25º da LPTA), não é contenciosamente recorrível.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A… e mulher, identificados nos autos, recorreram para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAC do Porto que rejeitou o recurso contencioso de anulação que interpuseram do despacho do Vereador da Câmara Municipal de Guimarães, que aprovou o projecto de arquitectura apresentado por B…, formulando em síntese as seguintes conclusões: o acto que aprova o projecto de arquitectura é, no entender dos recorrentes e de grande parte da doutrina, o acto central do procedimento administrativo de licenciamento de obras particulares, lesivo, destacável e prejudicial, e, por isso, contenciosamente recorrível pelos contra-interessados; tal acto produz efeitos externos, sendo admitido inclusive que se iniciem os trabalhos usando o expediente previsto no art. 81º, n.ºs 2 e 3 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, sem que tenha sido emitida a licença de construção, como é ocaso dos autos. A contra-interessada, B…, contra-alegou pugnado pela manutenção da decisão, concluindo em síntese: - a apreciação do projecto de arquitectura é uma fase que visa preparar a Administração para conceder, ou não, uma licença de construção, assumindo uma função instrumental e de preparação daquela decisão final, e, nessa medida, irrecorrível. Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, louvando-se no Acórdão deste Supremo Tribunal de 30/9/99 (recurso 672), que oportunamente invoca e, em parte, transcreve. Colhidos os vistos legais, é o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A decisão recorrida baseou-se na seguinte matéria de facto: a) A entidade recorrida proferiu em 14-1-2003, no processo de licenciamento de obras n.º 421, requerido por B…, o seguinte despacho: “Aprovo o Projecto de Arquitectura nos termos da proposta”. 2.2. Matéria de direito A decisão recorrida citando e acolhendo a jurisprudência deste Supremo Tribunal (Acórdãos de 10/4/97, proferido no recurso 39573 e de 22/10/2003, proferido no recurso 0660/02) entendeu que o acto de aprovação do projecto de arquitectura, no âmbito de um procedimento com vista ao licenciamento de obras particulares, “ não tem autonomia funcional para, por si próprio e desde logo, ter eficácia lesiva imediata e efectiva na esfera jurídica dos recorrentes uma vez que, sem o acto final a conceder o licenciamento não afecta, de maneira nenhuma, os direitos dos eventuais contra-interessados ” – cfr. fls. 132 dos autos. Os recorrentes, não ignorando a jurisprudência nesse sentido, insurgem-se contra tal entendimento, invocando a favor da recorribilidade do acto o comentário de MARIO TORRES na anotação a um Acórdão do Tribunal Constitucional de 31-1-2001, publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa n.º 27, 2001, pág. 34 e seguintes, onde se defende ser “ destituída de racionalidade a proibição da imediata impugnação contenciosa ” de um acto que aprova o projecto de arquitectura. Sublinha ainda o entendimento segundo o qual o acto de licenciamento deve ser visto como um acto meramente integrativo de eficácia, federador de todos os actos praticados durante o procedimento, no qual assume carácter preponderante o acto que aprova o projecto de arquitectura. Que dizer? A questão da recorribilidade dos actos de aprovação dos projectos de arquitectura, perante o critério acolhido no art. 268º da CRP, ou seja, a lesividade de direitos e interesses legítimos dos particulares tem sido inúmeras vezes colocada a este Supremo Tribunal. O entendimento praticamente uniforme é no sentido de tais actos não serem recorríveis, uma vez que sendo embora potencialmente lesivos, não o são em acto . É, pois a lesividade actual que tem servido de critério para a delimitação da recorribilidade contenciosa. Critério que, de resto encontra fundamento nos termos literais do art. 268º, 4 da CRP, ao considerar recorríveis os actos lesivos de direitos e interesses legítimos . Por isso o acto que indefere o projecto de arquitectura é recorrível. É que, tal acto é desde logo lesivo para os interesses do requerente. Contrariamente ao indeferimento do projecto de arquitectura o seu deferimento não acarreta desde logo e necessariamente efeitos lesivos na esfera dos contra-interessados. No Acórdão de 30 de Setembro de 1999, proferido no recurso 44672 (Apêndice do DR, 9 de Setembro de 2002, pág. 5341 e seguintes) é ponderado este aspecto nos seguintes termos – com os quais se concorda inteiramente: “ (…) é certo que a aprovação do projecto de arquitectura é o momento crítico da colisão de interesses de vizinhança urbanisticamente relevantes. Efectivamente a apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação de conformidade com o plano director municipal (…) do cumprimento de normas legais e regulamentares em vigor sobre o aspecto exterior dos edifícios . (…) Mas não é com essa aprovação que emergem ou se exteriorizam os efeitos lesivos para terceiros resultantes da aprovação do projecto em desconformidade com a lei e regulamentos disciplinadores (no domínio urbanístico) dessas relações de vizinhança. Esses efeitos estão em potência e só se tornam actuais ou definitivos com a decisão de deferimento do pedido de licenciamento. (…) O art. 268º, 4 da CRP não exige a accionabilidade deste tipo de actos de lesividade apenas potencial. Podendo os efeitos lesivos não chegar a verificar-se – por caducidade ou outra causa que obste ao deferimento do pedido de licenciamento – nenhuma razão há para a abertura imediata da via contenciosa, postergando as vantagens de economia de meios e de segurança jurídica que decorrem do princípio da impugnação unitária (…) ”. Esta doutrina foi seguida, além de outros, nos seguintes Acórdãos deste Supremo Tribunal: de 5/4/2001, recurso 47319 (Ap. DR, 8 de Agosto de 2003, pág. 2862); 23 de Maio de 2000, recurso 45768 (Ap.DR, 9 de Dezembro de 2002, pág. 4587); 28 de Novembro de 2000, recurso 46506 (Ap. DR, 12 de Fevereiro de 2003, pág. 8663); de 5 de Maio de 1998, recurso 43497 (Ap. DR, 26 de Abril de 2002, pág. 3027); 10/4/1997, recurso 39573 (Ap. DR, 23 de Março de 2001, pág. 2613); 8-2-2001, recurso 45490 (Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1057); 21-2-2001, recurso 45.789 (Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1513); 16-5-2002, recurso 47.070 (Ap. DR, 10 de Fevereiro de 2004, pág. 3507); 21-3-1996, recurso 39097 (Ap. DR, 31 de Agosto de 1998, pág. 2067); 24-11-2004, recurso 01878/02. Sobre o critério da recorribilidade em função da lesividade actual e não meramente potencial e sobre as vantagens do princípio da impugnação unitária ponderou-se no Acórdão deste STA de 27/1/2004, recurso 1956/03: “ (…) A favor do entendimento tradicional, segundo o qual a lesividade requerida na lei deve ser a lesividade em acto e não em potência, concorrem argumentos fundamentais: o principio da impugnação unitária; a utilidade e eficácia do recurso contencioso. O princípio da impugnação unitária tem a enorme vantagem de evitar a pulverização dos recursos contenciosos ao longo do procedimento, com os inerentes ónus de preclusão. Sem uma regra legal clara no sentido de que a falta de impugnação imediata de actos procedimentais não faz precludir (Essa norma existe no actual CPTA no art. 51º, 3, mas inserida num regime radicalmente diferente, onde a impugnabilidade dos actos administrativos depende apenas da sua “eficácia externa”, sendo a lesividade de direitos ou interesses meramente indicativa dessa qualidade (art. 51º, 1). No entanto, mesmo no actual regime, VIEIRA DE ANDRADE continua a entender que a impugnabilidade de actos intermédios, cuja lesividade se produz “através” da decisão final não está prevista, nem excluída do art. 51º, “(…) deve ou deveria decorrer expressamente ou inequivocamente de uma lei” – A Justiça Administrativa, 4ª edição, Coimbra, 2003, pág. 198.) o direito de impugnar o acto final, os interessados ver-se-iam obrigados a impugnar toda a tramitação procedimental. A imediata recorribilidade transformar-se-ia, assim, (perversamente) também na preclusão do direito ao recurso de actos procedimentais ilegais (…) Por outro lado, o recurso contencioso deve ser visto como um instrumento jurídico com utilidade prática ou concreta, na conformação do caso da vida real que envolve os litigantes. Ora, nos casos em que o acto procedimental não venha a ter qualquer relevo no acto final (v.g. é o caso do despacho que admite um candidato ilegalmente, que não ganha o concurso), o recurso desse acto transforma-se num mero exercício académico. É, assim, preferível uma interpretação da lei que não ponha em causa – em qualquer caso – o direito à impugnação judicial, de toda a actividade pré-contratual, mas que também não coloque o Tribunal a discutir a legalidade de um acto, cuja lesividade não passou e pode muito bem nunca vir a passar do seu estado de potencia. (…) Num regime de contencioso de mera anulação – como o aplicável a este processo - a sucessão de recursos contenciosos de vários concorrentes, e de vários actos de tramitação procedimental, abrindo a controvérsia em várias fases e frentes (algumas delas em situação de necessária prejudicial idade), torna muito mais complexo e difuso o julgamento da legalidade de toda actividade administrativa na formação dos contratos. A impugnação do acto final, centrando a controvérsia num só processo, torna mais certa e precisa a decisão judicial do recurso sobre a legalidade do procedimento.” Foi também esta, no essencial, a doutrina acolhida na sentença recorrida ao rejeitar o recurso do acto que aprovou o projecto de arquitectura, por falta de lesividade actual. Não vislumbramos razões suficientemente fortes para dela divergir, pelo que, em consequência deve negar-se provimento ao recurso. Na verdade, e bem vistas as coisas, a recorrente não vê precludido o seu direito de impugnar o acto final, com os vícios inerentes à aprovação do projecto de arquitectura, pelo que em nada fica prejudicada a sua pretensão. Pelo contrário a irrecorribilidade da aprovação do projecto de arquitectura, bem como da aprovação de qualquer dos projectos das especialidades, tem a vantagem de deixar clara a possibilidade de poder discutir no recurso do acto final a legalidade de todos os actos pretéritos. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de Justiça: 300 €. Procuradoria: 50%. Lisboa, 19 de Abril de 2005. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior .