0931/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1 A Câmara Municipal de Arcos Valdevez recorre da sentença do TAC do Porto, de 22-2-02, que, depois de julgar improcedente a questão prévia de “irrecorribilidade” do acto por si deduzida, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A..., anulando a deliberação, de 28-12-00, que indeferiu dois pedidos de licenciamento de construção apresentados pelo agora Recorrido. Nas suas alegações formula as seguintes conclusões: “1ª Sendo o acto sindicado a deliberação da Câmara Municipal recorrente de 28.12.2000, que converteu em definitivo o projecto de decisão aprovado na reunião da mesma de 23.10.2000, tem aquele, indubitavelmente, o conteúdo e fundamentação deste, o qual, per relationem, se apropriou do conteúdo do parecer jurídico de 12.10.2000 e da informação nº 78/2000.10.19, sendo que, notificado o recorrido do projecto de decisão constante do acto de 23.10.2000, veio o mesmo, em sede de audiência prévia, em 13.12.2000, apresentar novos projectos, fazendo constar do requerimento que os acompanhava, que vinha, por aditamento, dar cumprimento aos parâmetros previstos no pedido de informação prévia aprovado em reunião da Câmara Municipal em 08/03/99. 2ª Face a tal comportamento, tem de concluir-se que o recorrido se conformou inteiramente e sem quaisquer reservas, com o acto de 23.10.2000. 3ª Muito embora o acto sindicado não seja esse acto de 23.10.2000 e muito embora este não seja acto definitivo, a verdade é que ambos têm, exactamente, o mesmo conteúdo, sendo um o projecto do outro. 4ª A lei contenta-se com um comportamento do interessado que demonstre a aceitação expressa ou tácita do acto administrativo, sendo que aceitação tácita é a que deriva da prática espontânea e sem reserva de facto incompatível com a vontade de recorrer. 5ª Perante o referido projecto de decisão, a Câmara Municipal deu a conhecer ao interessado e ora recorrido, de forma absolutamente exaustiva, como ia proferir o acto final, o seu conteúdo e fundamentos, dando-lhe oportunidade de os contradizer e de exercer toda a panóplia de direitos que decorrem da audiência prévia. 6ª Trata-se de um caso especial em que a Administração antecipa o sentido e os fundamentos da decisão, para que, logo aí, o interessado exerça os seus direitos de forma ampla. 7ª A existência do acto definitivo exige-a o legislador para evitar que os interessados fossem confrontados com uma fundamentação que não conheciam, com um conteúdo do acto que eventualmente não correspondesse ao acto final, no fundo, para evitar surpresas. 8ª Sendo, todavia, a própria Administração que, antecipadamente, dá a conhecer ao interessado não apenas o sentido da sua decisão, como todo o conteúdo e fundamentação do seu acto, não existe nenhuma razão para não se equiparar a aceitação do acto depois de o mesmo ter sido proferido à aceitação prévia do mesmo, ainda quando ele não exista formalmente, mas quando o interessado já conhece o seu conteúdo e fundamentação, através da notificação do projecto de decisão. 9ª Com efeito, nos dois casos existe renúncia ao mesmo acto, sendo a única diferença, despicienda para o efeito aqui em discussão, é que uma é posterior à sua prática, outra é anterior. 10ª No caso sub judice, perante o conhecimento do conteúdo e fundamentação do acto que lhe foi dado a conhecer antecipadamente, o interessado não esboçou qualquer oposição ou sequer discordância, antes tendo demonstrado o mesmo, através de declaração expressa, a vontade de aceitar, de forma clara e sem qualquer reserva, o conteúdo do acto que lhe foi notificado. 11ª Tendo o interessado optado por apresentar um “aditamento” aos projectos que inicialmente apresentara, no sentido de, segundo ele próprio, dar cumprimento aos parâmetros previstos no pedido de informação prévia aprovado, tem de se concluir forçosamente que o próprio recorrente abandonou o projecto que inicialmente apresentara, passando a sua pretensão a ser constituída pelo conteúdo do citado “aditamento” e dos projectos que do mesmo aditamento faziam parte. 12ª Assim, o acto que ao interessado era permitido impugnar era o acto - despacho de 26.12.2000 - que indeferiu liminarmente a segunda pretensão apresentada, e não o acto que apreciou uma pretensão a que ele próprio renunciara, ao apresentar o “aditamento”. 13ª Face à apresentação do dito aditamento e à consequente alteração ou substituição da pretensão do recorrido e face à prolação do despacho de indeferimento do mesmo aditamento, o acto impugnado tornou-se completamente inútil, já por isso que versava sobre uma pretensão que o recorrido substituiu por outra. 14ª O acto sindicado é, assim, irrecorrível. 15ª A deliberação impugnada tendo-se apropriado do parecer jurídico e informação técnica com os quais é concordante, está suficientemente fundamentada, nomeadamente quanto à questão da diferença entre os projectos de arquitectura apresentados e o pedido de informação prévia anteriormente aprovado. 16ª Apresentando-se perfeitamente óbvias e indiscutíveis as diferenças entre os dois pedidos de licenciamento, por um lado, e a informação prévia aprovada, por outro, a enumeração, a concretização, a densificação dessas diferenças nada mais constituiria do que a exigência de “fundamentar os fundamentos”. 17ª Os projectos foram, de resto, executados pelo próprio gabinete de arquitectura do recorrido, sem que ele é pessoa habilitada a elaborar projectos, como o faz com a maior assiduidade, não se tratando, pois, de um leigo na matéria. 18ª A prova incontornável de que o recorrido apreendeu de imediato e sem margem para quaisquer dúvidas, a fundamentação do acto impugnado e desde logo verificou que havia diferenças óbvias entre os projectos apresentados e a informação prévia aprovada, prova-o o facto de ele ter de imediata apresentado novos projectos alegando, nomeadamente que o aditamento que apresentava visava dar cumprimento aos parâmetros previstos no pedido de informação prévia aprovado. 19ª Dizer depois que não se apercebera das diferenças entre ambos, é actuar de manifesta má fé, representando tal posição um óbvio “venire contra factum proprium”. 20ª As diferenças eram de tal modo óbvias que começavam logo por consistir na previsão no pedido de informação prévia da construção de “um edifício destinado a comércio e habitação”, ao passo que nos pedidos de licenciamento se previa a construção de dois edifícios autónomos, a construir em duas parcelas de terreno distintas, objecto de destaques e anexações, formando duas parcelas autónomas. 21ª Face ao comportamento do recorrido, tem de concluir-se que a fundamentação do acto sindicado foi clara, suficiente e congruente, tendo-lhe permitido perfeitamente fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela ora recorrente na sua prolação. 22ª A diferença verificada entre os projectos e referida na alínea precedente não era a fundamentação exclusiva do acto sindicado, sendo a mesma constituída por um conjunto de razões entre as quais avultavam a violação dos parâmetros urbanísticos “COS (Coeficiente de Ocupação do Solo)” e “Impermeabilização”, previstos, respectivamente, nos arts. 15º e 23º do Regulamento do Plano Director Municipal do concelho e bem assim a ilegalidade absoluta dos pedidos de destaque apresentados. 23ª Verifica-se que não foram apreciados tais fundamentos que integravam o acto sindicado, sendo que a verificação de qualquer deles era suficiente, só por si, para fundamentar o acto com o conteúdo e sentido que o mesmo contém, pelo que a douta sentença padece de nulidade por omissão de pronúncia. 24ª Salvo o devido respeito, foram violadas as disposições dos arts. 53° /4 e 112° /1 do CPA , 827º do C.A., 47º do R.S.T.A., 54° da LPTA e 660/2 e 668°/1/d) do CPC, aplicáveis ex vi do art. 1° da LPTA. Pedido: Termos em que, ..., deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a douta sentença recorrida, substituindo-se por uma nova decisão que declare a irrecorribilidade do acto sindicado ou que, subsidiariamente, negue provimento ao recurso contencioso interposto... ou ainda que, também subsidiariamente, anule a douta decisão recorrida e ordene que os autos baixem à primeira instância para apreciação concreta de todos os fundamentos constantes do acto impugnado...” - cfr. fls.105-110. 1.2 Por sua vez, o ora Recorrido, tendo contra-alegado, apresentou as seguintes conclusões: Não pode extrair-se de qualquer comportamento do interessado, quando ouvido em audiência prévia, a aceitação do acto que, posteriormente venha a ser praticado, até porque, além de não se conceber logicamente a referida aceitação a priori, a alteração da pretensão em caso de projecto de decisão desfavorável, significa precisamente que aquele não se conforma com tal projecto, e que a sua intenção é, pelo contrário, evitar a prática do acto previsto. Assim, os aditamentos apresentados pelo Recorrido após ter sido notificado do projecto de decisão deliberado em 23.10.2000, inserindo-se na sua audiência, não representam qualquer aceitação do acto recorrido ou dos respectivos fundamentos, tanto mais que o referido acto ainda não existia. Além disso, porque foram liminarmente rejeitados por despacho do Vereador do Pelouro de Obras Particulares (de 26.12.2000), em nada alteraram a anterior pretensão de licenciamento, sobre a qual incidira o dito projecto de decisão. O acto recorrido, confirmando posteriormente (em 28.12.2000) o referido projecto de decisão, teve por objecto aquela pretensão inicial, não resultando prejudicado na sua normal eficácia e utilidade pelo incidente aludido, isto é, a apresentação e rejeição dos aditamentos. O acto recorrido enferma de vício de forma por falta de fundamentação, porquanto indefere os projectos de arquitectura apresentados pelo Recorrido com base na conclusão de o conteúdo dos pedidos de licenciamento não corresponder ao pedido de informação prévia aprovado, conclusão essa que, porém, carece de qualquer antecedente lógico factual, matéria em que o acto é inteiramente omisso. Assim, incorre no incumprimento do dever de fundamentação legalmente imposto, uma vez que não permite ao Recorrido seu destinatário, reconstruir o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor e indagar das motivações que estiveram na base da sua prolação. Decidiu bem o Meritíssimo Juiz a quo concluindo pela existência do aludido vício e declarando, consequentemente, a anulação do acto recorrido. Tendo assim decidido, a douta Sentença em mérito não incorreu em qualquer omissão de pronúncia, uma vez que a referida invalidade afecta a totalidade do acto recorrido, nada se aproveitando do restante do seu conteúdo, e tornando-se desnecessária a apreciação da restante matéria do recurso contencioso. ...” - cfr. fls. 120/121. 1.3 No seu Parecer de fls. 129 o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional. FUNDAMENTAÇÃO 2- A MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Capítulo “II-1”, a fls. 77-78, de sentença recorrida, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, como estabelece o n° 6, do artigo 713° do CPC . O DIREITO 3.1 Na contestação que apresentou ao recurso contencioso interposto pelo agora Recorrido, a CM de Arcos de Valdevez suscitou aquilo que qualificou como sendo a questão prévia da irrecorribilidade da deliberação impugnada. Para o efeito, invocou, fundamentalmente, a aceitação por parte do Recorrido do projecto de decisão que lhe foi notificado e que se traduzia no indeferimento dos pedidos de licenciamento por ele formulados. Concretamente, sustenta que tal aceitação dimana da apresentação dos pedidos de “aditamento” ao projecto inicial. Esta tese não foi, contudo, acolhida na sentença, que julgou improcedente a dita questão prévia. Pretende, agora, a Recorrente obter a revogação da sentença do TAC, a qual, na sua óptica, deverá ser substituída por decisão no sentido da irrecorribilidade do acto objecto de impugnação contenciosa, reeditando, nesta sede, a argumentação já antes aduzida e que apontava para a mencionada aceitação da deliberação recorrida. Não lhe assiste, porém, razão. Em primeiro lugar, tal como se tem decidido neste STA, a questão da aceitação não se prende, em bom rigor, com a temática da recorribilidade, antes tendo a ver com a legitimidade. Vidé, em especial, os Acs. de 3-10-89 - Rec. 15366, de 4-2-92 - AD 376, de 17-6-97 - Rec. 37735, de 14-10-99 (Pleno) - Rec. 35910 e de 28-6-00 - Rec. 40824. Aliás, esta realidade foi reconhecida ao nível do CPA, ainda que, obviamente, reportada à legitimidade procedimental para reclamar ou recorrer (cfr. o n° 4, do artigo 53º). De qualquer maneira, não obstante o decidido no despacho de saneador de fls. 46 quanto à legitimidade, nada obsta ao conhecimento da pronúncia contida na sentença a propósito da “recorribilidade”, uma vez que no dito despacho se relegou expressamente a decisão a proferir quanto a tal questão para a fase da sentença. Só que, como decorre do preceituado no artigo 827º do C.A., a aceitação, expressa ou tácita, só é processualmente relevante se ocorrer depois de prática do acto contenciosamente impugnado, não adquirindo qualquer relevo a que se tenha verificado antes da prolação de tal acto. Ou seja, só é lícito trazer à liça a questão da aceitação do acto quando se esteja perante uma conduta do Recorrente com significado unívoco, dela se depreendendo, com clareza, a intenção de não recorrer de acto já praticado. Esta é a jurisprudência reiteradamente afirmada por este STA. Cfr., entre outros, os Acs. de 3-10-89 - Rec. 15366 e de 17-6-97 - Rec. 37735. Ora, no caso em apreciação, a alegada aceitação, a ter ocorrido, necessariamente se não pode reportar ao acto impugnado, dado que este foi praticado depois da apresentação dos aludidos “aditamentos”, não podendo, consequentemente, legitimar a invocação da figura da “aceitação”, prevista no artigo 827º do CA. A posição assumida pela CM de Arcos de Valdevez ao pretender equiparar, para afeitos de se aferir a “recorribilidade” do acto, o projecto de decisão à decisão final do procedimento, é manifestamente insustentável, na medida em que, perante uma norma expressa (o citado artigo 827º), onde se alude, apenas, à aceitação da “decisão ou deliberação, depois de proferida”, equivaleria, se fosse de aderir a tal tese, à interpretação extensiva, de um preceito que estatui ao nível dos pressupostos processuais, o que não deixaria de ser incompatível com o princípio da tutela jurisdicional efectiva, acolhido no n° 4, do artigo 268º da CRP. Na verdade, tal princípio postula a interpretação das normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas. A este propósito não é descabido chamar à colação o princípio “pro actione” e que deve levar, sempre que tal seja possível, à adopção da interpretação que se apresente como mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva e que se pode sintetizar na fórmula “in dubio pro habilitate instanciae”, princípio esse, claramente incompatível com uma interpretação que, sem apoio no teor literal de uma norma, pretendesse erigir um regime mais gravoso do que o efectivamente previsto pelo legislador ordinário, acabando por se traduzir, na prática, no alargar, por via interpretativa, do âmbito de aplicação, de um pressuposto excludente do acesso à via judiciária. Por outro lado, a apresentação por parte do agora Recorrido de “aditamentos” não significa o abandono dos projectos iniciais, daí que se não possa pretender ver na sua formulação a prática de acto passível de gerar a impossibilidade ou inutilidade superveniente do procedimento. Em suma, como bem se salienta na sentença recorrida, não procede a invocada questão prévia. Improcedem, assim, as conclusões 1ª a 14ª da alegação da Recorrente, não tendo a sentença do TAC inobservado o disposto nos artigos 53º , nº 4 e 112° , n° 1, todos do CPA ; 827º do CA e 47º do RSTA e 54°da LPTA. 3.2 Questiona, ainda, a Recorrente o entendimento acolhido na sentença sobre o vício de forma, por falta de fundamentação, arguido pelo Recorrido. Como se sabe, foi com base na ocorrência de tal vício que o Meritíssimo Sr. Juiz “a quo” acabou por anular a deliberação recorrida. E, isto, essencialmente, por se ter considerado que “no caso vertente, não se explicitando no texto da deliberação impugnada os seus fundamentos, ou seja a desconformidade dos projectos de arquitectura apresentados com o pedido de informação prévia aprovada, do parecer jurídico, em causa, também não se colhem nem explicitam os motivos ou razões, inferidores dessa desconformidade. . .” não sendo “possível ao destinatário do acto impugnado fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo seu autor...” - cfr. fls. 87-88. Este foi, em resumo, o quadro em que se moveu a sentença recorrida para concluir pela existência do referido vício de forma. Contra o assim decidido se insurge a Recorrente, defendendo que o acto se encontra suficientemente fundamentado, traduzindo-se a posição sufragada na sentença na exigência de “fundamentar os fundamentos”. Porém, mais uma vez, não lhe assiste razão. Na verdade, um dos fundamentos para o indeferimento da pretensão formulada pelo Recorrido consistiu na alegada circunstância de “os pedidos não” estarem “de acordo com a informação prévia aprovada”, sendo que, para o efeito, a agora Recorrente fez expressa remissão para “os fundamentos do parecer jurídico” (cfr. os docs. nºs 1, 2 e 4 juntos aos autos pelo agora Recorrido). Simplesmente, no dito parecer não é feita a menor concretização quanto aos aspectos em que os referidos pedidos se afastavam dos limites a que se reporta a mencionada “informação prévia”, limitando-se a concluir que “os pedidos de licenciamento não correspondem exactamente àquilo que foi aprovado no P.I.P. n° 368/98”, sem explicitar, minimamente, em que se traduziu, efectivamente, a apontada não correspondência, desta forma não possibilitando ao destinatário do acto a exacta e integral compreensão das razões que motivaram o deliberado indeferimento (cfr. o doc. n.º 4 junto aos autos pelo Recorrido). Temos, assim, que a CM de Arcos Valdevez se socorreu, quanto à vertente que se tem vindo a analisar, de uma fundamentação meramente conclusiva, sem quem, previamente, se tivessem enunciado os factos de onde se partiu para se chegar a tal conclusão quanto à mencionada não conformidade como “P.I.P. n° 368/98”, ficando sem se saber qual o quadro fáctico que legitimou tal juízo conclusivo, o que integra o vício de forma, por falta de fundamentação do acto contenciosamente impugnado, como, de resto, bem se decidiu na sentença do Tribunal “a quo”, peça que, contrariamente ao defendido pela Recorrente, não se consubstancia na exigência de “fundamentar os fundamentos”, na medida em que a questão se reconduz à essência do dever de fundamentar, mediante a explicitação das razões de facto e de direito que conduziram o órgão administrativo à prática do acto objecto de impugnação contenciosa, dever esse que se não pode ter por cumprido, quando, como no caso dos autos, a Administração faz uso de fórmulas meramente conclusivas (cfr. artigo 125º , nº 2 do CPA ). Improcedem, por isso, as conclusões 15ª a 21ª da alegação da Recorrente. 3.3 Finalmente, sustenta a Recorrente que a sentença do TAC, ao não conhecer de todos os fundamentos que integravam o acto recorrido, incorre em nulidade por omissão de pronúncia, peticionando a anulação da sentença, pedido esse que formulou subsidiariamente e para ser conhecido em último lugar (cfr. fls. 110). Também aqui não lhe assiste razão. De facto, na sua sentença o Meritíssimo Sr. Juiz “a quo” conheceu de todas as questões que lhe incumbia apreciar. Em primeiro lugar, conheceu, como era imperativo, da única “questão prévia” suscitada pela agora Recorrente (a irrecorribilidade do acto impugnado), entrando, seguidamente, na apreciação do vício de forma, por falta de fundamentação, por entender ser aquele que cumpria conhecer prioritariamente, sendo que esta opção acolhida na sentença não foi objecto de qualquer crítica por parte da Recorrente. Sucede porém que, tendo o Meritíssimo Sr. Juiz “a quo” concluído pela procedência do arguido vício de forma, por falta de fundamentação, desnecessário se tornava conhecer dos demais fundamentos invocados no acto, uma vez que, no caso dos autos, a constatada insuficiência de fundamentação legitimava, de “per si”, a anulação do acto objecto de impugnação contenciosa, tanto mais que, em face da ordem seguida ao nível do conhecimento dos vícios, se não chegaram a apreciar os vícios atinentes com a legalidade interna do acto, não se podendo, consequentemente, colocar a questão da invocação e hipotética aplicação do princípio do aproveitamento dos actos administrativos, desta via improcedendo as conclusões 22ª e 23ª da alegação da Recorrente, não se verificando a arguida nulidade por omissão de pronúncia não se subsumindo a situação em análise na previsão dos artigos 660º , nº 2 e 668° , nº 1, alínea d), do CPC . 3.4 Improcedem, por isso, todas as conclusões da alegação da Recorrente, não tendo a sentença violado qualquer dos preceitos nelas invocados. DECISÃO Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida. Sem custas. Lisboa, 11 de Julho de 2002 Santos Botelho – Relator – Alves Barata – Adérito Santos