0510/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Enquanto acto administrativo, o acto de demissão de gestores públicos que não foi precedido da sua audiência e que não esclareceu minimamente a «conveniência» da medida é formalmente ilegal e deve ser anulado.

II- A reintegração desses gestores nos cargos é supervenientemente impossível se já findou o período normal dos seus mandatos.

III- Na medida em que a presença de um vício procedimental impede uma renovação, retroactiva, do acto anulado, os gestores demitidos têm direito a auferir as remunerações que, não fora o acto que os demitiu, normalmente receberiam até ao fim dos seus mandatos.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…………… e B…………….., melhor identificados nos autos, vieram interpor contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Organismo de Produção Artística, EPE (OPART) a presente acção administrativa especial em que pediram a anulação, por motivos formais (falta de audiência prévia e de fundamentação), do acto administrativo contido na RCM n.º 7-A/2015 - em que os autores foram demitidos dos cargos que detinham no Conselho de Administração do OPART - bem como a sua readmissão nesses cargos e a condenação do OPART a pagar-lhes as remunerações por eles não auferidas entre a demissão e a reintegração solicitada.

Só a Presidência do Conselho de Ministros contestou, dizendo que o acto impugnado não é administrativo e que, de todo o modo, não sofre dos vícios que os autores lhe atribuem e que justificariam os pedidos.

Na fase do saneador, a Secção, negando natureza administrativa ao acto «sub specie», julgou a jurisdição administrativa incompetente «ratione materiae» para conhecer da acção dos autos e absolveu os demandados da instância.

Contudo, tal decisão foi revogada pelo Pleno, que qualificou o acto impugnado como administrativo e impôs o prosseguimento da lide.

Nas suas alegações, as partes mantiveram as teses já enunciadas nos articulados - salvo no que toca ao pedido de readmissão dos autores nos cargos, cuja inexequibilidade após 2016 foi por eles admitida.

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- A RCM n.º 6/2014, publicada na 2.ª Série do DR de 18/2/2014, nomeou o 1.º autor como presidente e o 2.º autor como vogal do Conselho de Administração do OPART-EPE, «para o mandato 2014-2016».

2- A RCM n.º 7-A/2015, datada de 29/1/2015, publicada na 2.ª Série do DR desse dia e cujo teor aqui se dá por reproduzido, demitiu, «por mera conveniência», os autores desses cargos, para os quais nomeou logo outras duas pessoas com vista a «completar o mandato em curso de 2014-2016».

3- Esta RCM produziu «efeitos desde a data da sua aprovação».

4- Aquela demissão dos autores não foi precedida da sua audiência sobre o assunto.

Passemos ao direito.

Através do acórdão de fls. 303 e ss. destes autos, o Pleno da Secção estabeleceu, com a força de caso julgado formal, que o acto impugnado - a Resolução do Conselho de Ministros que demitiu os autores dos cargos que ocupavam no Conselho de Administração do OPART - EPE - é um autêntico acto administrativo.

O tipo legal desse acto consta do art. 26º do DL n.º 71/2007, de 27/3, onde se prevê a possibilidade dos gestores públicos serem «livremente» demitidos. E tal acto, aparentemente, atribuiu ao referido advérbio de modo o significado de que as demissões do género estariam a coberto das exigências de forma ligadas à prática de actos administrativos - designadamente a audiência prévia e a fundamentação da medida aplicada.

Com efeito, e como os autores assinalam, o acto impugnado não foi precedido da sua audiência, nos termos do art. 100º do CPA - que então vigorava; nem enunciou quaisquer razões explicativas da «conveniência» das demissões nele estabelecidas.

Mas, sendo agora incontroverso que tal acto é, efectivamente, um acto administrativo, não pode duvidar-se que ele estava sujeito às exigências formais previstas nos arts. 100º e 124º do CPA vigente aquando da sua prática. Tais exigências até têm consagração constitucional («vide» os arts. 267º, n.º 5, «in fine», e 268º, n.º 3, da CRP); pelo que a «demissão por mera conveniência», prevista no sobredito art. 26º, deve ser encarada e interpretada segundo esses ditames constitucionais, ou seja, restringindo-se tal liberdade de demitir por forma a que se deva auscultar antecipadamente os interessados e esclarecer minimamente os motivos por que convém demiti-los - o que, «in casu», não se fez.

Assim, a Resolução do Conselho de Ministros ora impugnada apresenta-se-nos como um acto administrativo violador dessas exigências formais - como os autores alegaram. Pelo que tal acto tem de ser anulado, «ex vi» do art. 135° do CPA.

Para além do pedido de que se anule o acto impugnado, os autores formularam um pedido condenatório - assumidamente reconstitutivo da situação actual hipotética - que, «in initio litis», concretizaram na sua imediata readmissão nos cargos e no pagamento integral das remunerações não auferidas entre as demissões e essas readmissões. Contudo, a alegação dos autores acabou por reconhecer a impossibilidade actual daquelas readmissões, visto que os mandatos extintos pelo acto impugnado sempre cessariam no fim do ano de 2016. Por isso, os autores vieram centrar aí o seu pedido condenatório na questão das remunerações.

Ora, a circunstância dos mandatos dos autores terminarem no fim de 2016 impossibilita deveras a sua inicial pretensão de retomarem ainda o exercício dos cargos. Daí que, em relação a tal pedido, ocorra uma impossibilidade superveniente da lide, extintiva da instância - mas só na parte respectiva (art. 277º, al. e), do CPC).

Resta a pretensão condenatória ligada às remunerações e dirigida contra o OPART.

Mesmo que discricionariamente persevere na demissão dos autores, a Administração, para reconstituir a situação actual hipotética, terá de ouvi-los antes de a repetir. Sendo assim, a circunstância de um dos vícios do acto ser procedimental - a falta de audiência prévia - exclui uma pura e simples renovação do acto de demissão, por forma a que esse eventual novo acto retroagisse à data do anulado e o substituísse «in situ». Isto significa que qualquer insistência na demissão dos autores implica uma reabertura do procedimento administrativo para que eles participem na formação da pronúncia. E tal reabertura, enquanto acontecimento genuinamente novo e destituído de retroacção, há-de imputar-se ao preciso tempo em que se faça - sendo impossível ficcionar que ela e os seus efeitos ocorreram no passado.

Daí que os autores tenham efectivamente direito a receber as remunerações que teriam continuado a auferir ao serviço do OPART se o acto de demissão não tivesse sido praticado. E esse seu direito às remunerações - que, em princípio, persistiria enquanto a Administração não definisse a situação deles por forma a torná-lo inexigível, mas sempre com o limite decorrente do tempo por que durariam os seus mandatos como gestores - vem a abarcar todo o período temporal em que os autores poderiam permanecer nos cargos, isto é, o tempo compreendido entre as demissões e 31/12/2016 (data limite dos mandatos, já inexoravelmente localizada no passado).

Portanto, a acção procede, excepto no que respeita ao pedido de reintegração - o que conduz a uma repartição das custas, «ex vi» dos arts. 527º e 536º, n.º 3, do CPC.

Nestes termos, acordam:

a) Em julgar parcialmente procedente a presente acção, em anular o acto impugnado e em condenar o OPART-EPE a pagar aos autores as remunerações que, não fora o acto, eles teriam auferido entre as suas demissões e 31/12/2016;

b) Em estabelecer que qualquer novo acto que a Administração porventura emita sobre o assunto não poderá reincidir nos vícios que determinaram a presente anulação;

c) Em julgar extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, na parte relativa ao pedido de readmissão dos autores nos cargos de que foram demitidos pelo acto.

Custas pelos autores e pelos demandados, na proporção de 1/5 para aqueles e de 4/5 para estes.

Lisboa, 19 de Janeiro de 2017. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz.