O Direito
Começa o recorrente por reiterar a sua posição quanto à não formação do impugnado indeferimento tácito pelo facto de os recorrentes contenciosos terem apresentado o requerimento em que formularam o pedido de reversão em 4 de Fevereiro de 1994, ou seja, antes de 7/2/94, data da entrada em vigor do CE de 1991, a partir do qual o aludido direito podia ser exercido.
Em suma: na tese do ora recorrente, os requerentes não teriam legitimidade para iniciar o procedimento, nem se teria formado o indeferimento tácito, por falta do dever legal de decidir.
O acórdão recorrido mais não fez quanto a este aspecto que reafirmar a jurisprudência que se firmou sobre tal matéria neste Tribunal Pleno e que, também nesta sede, se reitera.
Com efeito, como se escreveu no sumário do acórdão deste Pleno de 19/01/00, rec. nº 37652: VII - O princípio “tempus regit actum”, que manda aferir, em regra, a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação, no caso de acto expresso, não pode deixar de valer também para as hipóteses de indeferimento tácito, considerando-se relevante, para o efeito, não o momento da formulação da pretensão, mas, pelo menos, o momento em que legalmente se considera formado aquele indeferimento tácito; VIII - Assim, não pode afirmar-se a legalidade do indeferimento tácito de pedido de autorização de reversão apenas com base na constatação da prematuridade da apresentação desse pedido (formulado em 4/2/94, 3 dias antes de se completar o período de 2 anos de que o beneficiário da expropriação dispunha para aplicar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação), pois tal pedido foi mantido actuante perante a Administração até ao momento em que, de acordo com a lei, se considerou tacitamente indeferido, e, nesse momento, já aquele período se havia esgotado; IX – A legalidade ou ilegalidade do indeferimento tácito de pedido de autorização de reversão dependerá somente de se julgar provado que a entidade beneficiária da expropriação (ou seu sucessor) começou a aplicar, até 7/2/94, o prédio expropriado ao fim determinante da expropriação ou, ao invés, de se julgar provado que tal prédio nunca foi aplicado ao mencionado fim” – cfr. no mesmo sentido os seguintes acórdãos deste Pleno: de 19.01.00, rec. 37646; de 24.10.00, rec. 37621; de 24.11.00, rec. 37657, de 24.11.00, rec. 37649; e de 2.10.01, rec. 37650.
Ora, no caso vertente, o recorrente contencioso formulou o pedido de reversão em 4/2/94 e sobre o mesmo não recaiu qualquer despacho.
Assim, transpondo a enunciada doutrina para a situação sub judice, não pode afirmar-se, como pretende o ora recorrente, a ilegitimidade do requerente bem como a não formação do indeferimento tácito, uma vez que como bem refere a decisão recorrida não é possível atribuir à apresentação do requerimento a natureza de elemento constitutivo do correspondente direito de reversão. O que releva é que tal pedido foi mantido actuante perante a Administração após 7/2/94 – data em que o prédio expropriado deveria ter começado a ser aplicado ao fim determinante da expropriação – e até ao momento em que (9 de Maio de 1994), de acordo com a lei (arts. 70º, nº 4 do CE/91 e 109º do CPA), se deveria considerar tacitamente indeferido.
Improcedem, assim, as conclusões 1ª a 7ª da alegação do recorrente.
Quanto à questão de fundo, o recorrente contencioso baseou o pedido de reversão e fundamentou a pretensão de anulação do indeferimento tácito de tal pedido, na não utilização do prédio expropriado, permanecendo o mesmo ao abandono, sem aproveitamento, decorridos dois anos sobre a entrada em vigor do DL 438/91.
A este propósito escreveu-se no aresto recorrido o seguinte:
“Argumenta o recorrido Município de Sines que o bem, cuja propriedade pertence ao Estado – que, através da entidade recorrida nada disse a este propósito – como decorre do artº 4º nºs 1 e 3 do DL 119/89, de 14 de Abril, conjugado com o Protocolo nº 1 (AnexoII), aprovado pela Portaria 133/92 de 2 de Março, se encontra afecto a um fim de utilidade pública pois, nos termos da referida portaria faz parte da ZIL – 2 “que é um espaço destinado à instalação de empresas industriais mediante a celebração com as mesmas de contratos de constituição de direitos de superfície sobre os solos que a compõem”, cuja existência já estaria prevista "na deliberação do Conselho de Ministros restrita que sujeitou a expropriação sistemática os prédios compreendidos nos limites dela constantes, a qual previa para o núcleo de Sines a existência de áreas urbanas e industriais, com um total de cerca de 12.400 h”.
Ora, “a aplicação ao fim que determinou a expropriação”, a que se refere o artº 5º nº 1 do DL 438/91, terá de ser uma aplicação prática efectiva e não a mera destinação a determinado objectivo, através de Portaria, ainda que compreendido nos "fins de utilidade pública" que presidiram à expropriação.
Pela perspectiva defendida pelo Município recorrido, o prédio poderia continuar indefinidamente sem a instalação de qualquer empresa industrial, como está previsto na Portaria, bastando para obviar à reversão, essa abstracta destinação.
Foi porém isso que o legislador do DL 438/91, e bem, por imperativos constitucionais, não quis, ao prescrever que «há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim».
Contra esta argumentação, sustenta o ora recorrente que o prédio em causa foi expropriado, conjuntamente com outros, ao abrigo de uma declaração da zona em que se inserem como de expropriação sistemática, como tal considerada na Resolução do Conselho de Ministros que determinou a expropriação.
Sendo assim, a ocupação de cada prédio ia sendo feita sucessivamente à medida que se constituíam os contratos de concessão de direitos de superfície, e sempre de acordo com a apresentação de interessados. A extensão da zona de intervenção não permitia a realização imediata e global de infraestruturas, nem a elaboração simultânea dos contratos de concessão referidos.
Refere ainda o Município recorrente que sobre o prédio em questão, por ter chegado a sua vez, tinha já sido constituído o respectivo direito de superfície com vista à sua contratualização.
Deste modo, a expropriação em causa estaria sujeita ao regime previsto no nº 2 do artº 5º do CE, de acordo com o qual: “Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidas pelo projecto... ”.
Vejamos
O prédio em causa foi expropriado pelo Gabinete da Área de Sines (GAS), e justificada pela necessidade de execução dos objectivos que o DL nº 270/71, de 19/6, cometeu ao GAS, consubstanciados na constituição de uma plataforma industrial ligada a um novo terminal oceânico que funcionaria como alternativa aos pólos de desenvolvimento de Lisboa e Porto. Para além desses objectivos primordiais, estava também prevista a instalação de indústria ligeira “que possam contribuir para o mais harmónico desenvolvimento do complexo” (artº 2º, nº 1, al. b) do DL 270/71).
O GAS veio a ser extinto pelo DL nº 228/89, de 17/7, “por se reconhecer a inviabilidade do seu desenvolvimento em consequência de alterações estruturais e conjunturais determinadas por factores internos e externos" (cfr. preâmbulo do DL 228/89).
O prédio em causa estava integrado na designada Zona de Indústria Ligeira de Sines (ZIL-2), sendo tais terrenos transmitidos para o Estado, por força do artº 4º, nº 1 do DL 119/89, de 14/4.
Face aos direitos de superfície e arrendamentos industriais já existentes na referida zona, foi entendido entregar ao Município de Sines a administração e gestão da ZIL-2 por um prazo de dez anos, renovável por iguais períodos, salvo declaração em sentido contrário por parte do Estado (artº 4º, nº 2 do DL 119/89, de 14/4).
Bem se compreende a solução encontrada, na medida em que, não obstante a extinção do GAS, não seria viável nem havia qualquer interesse em por termo imediato aos direitos de superfície e arrendamentos industriais já existentes na ZIL, dadas as repercussões económicas e sociais negativas que necessariamente implicaria tal solução.
A verdade é que, com a extinção do GAS, como projecto articulado, global e coerente, no qual se incluía a ZIL, susceptível de execução faseada ao longo do tempo, deixou de existir. O município de Sines apenas herdou uma situação que era necessário gerir e administrar enquanto se mantivesse, a qual, de algum modo, lhe foi imposta por força das circunstâncias, pois, não parece que as Câmaras Municipais estejam especialmente vocacionadas para a gestão directa de parques industriais, como é o caso.
Assim, apenas com uma nova declaração de utilidade pública seria possível a continuação do invocado projecto.
Ora, não tendo o ora recorrente logrado demonstrar - como lhe competia, dado tratar-se de facto impeditivo ou extintivo do direito invocado pelos recorrentes contenciosos (artº 342º, nº 2 do Cód. Civil) – que tal “projecto articulado, global e coerente” se mantinha, e resultando dos autos que nenhuma utilização foi dada ao prédio em causa, o qual se encontra abandonado, não pode o tribunal dar por verificada a cessação do direito de reversão ao abrigo do nº 2 do artº 5º do CE/91.
Não há elementos que nos permitam concluir pela continuidade de qualquer plano, em obediência a um projecto “articulado, global e coerente”, com execução faseada previamente estabelecida, antes se denotando o propósito de gerir uma situação existente, procurando-se naturalmente, na defesa do interesse público, extrair as possíveis vantagens económicas e sociais inerentes, como são as que resultam da simples existência de indústrias em funcionamento na área do município – cfr. acs. do STA de 24/5/00, rec. nº 39505 e de 24/10/01, rec. nº 41624.
Assim estando assente, por acordo das partes, que não foi dada aplicação ao fim determinante da expropriação no prazo de dois anos a que alude o artº 5º, nº 1 do CE/91, o indeferimento tácito contenciosamente impugnado violou aquele dispositivo legal, como bem se concluiu no acórdão recorrido.
Nesta conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2002
Abel Atanásio – Relator – José da Cruz Rodrigues – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Pamplona de Oliveira – Rui Manuel Pinheiro Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Rosendo Dias José – Simões de Oliveira.
