Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Município de Sines recorre jurisdicionalmente do acórdão da Secção, de 8 de Março de 2000, que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A... do indeferimento tácito imputado ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território do pedido de reversão que lhe dirigira em 4/2/94.
Culminou a sua alegação, formulando as seguintes conclusões:
1ª Segundo a jurisprudência uniforme desse Supremo Tribunal o prazo de 2 anos para que um bem expropriado seja afecto ao fim de utilidade pública que determinou a expropriação, para o efeito de ser reconhecido ao expropriado o direito de reversão, deve correr inteiramente no âmbito da vigência do C. E. de 1991, terminando consequentemente em 7 de Fevereiro de 1994, data a partir da qual o aludido direito pode ser exercido.
2ª O recorrido formulou, em 4 de Fevereiro de 1994, a sua pretensão de reversão do prédio que lhe foi expropriado, mediante requerimento dirigido ao Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
3ª Na data referida na conclusão anterior não tinha, pois, o recorrido ainda adquirido o direito de reversão do prédio expropriado.
4ª Segundo o art. 53º, nº 1, do CPA, a legitimidade para iniciar um procedimento administrativo é conferida a quem tenha um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas.
5ª O recorrido não tinha, pois, em 4 de Fevereiro de 1994, legitimidade para iniciar o procedimento administrativo em questão.
6ª O indeferimento tácito só se verifica quando o destinatário da pretensão tenha o dever legal de decidir, o que depende da existência de pressupostos procedimentais de natureza subjectiva, a saber: a competência do órgão que recebe o pedido e a legitimidade do requerente; e de natureza objectiva, que são a intelegibilidade, unidade e tempestividade do pedido, actualidade do direito que se pretende exercer e inexistência de decisão sobre pedido igual (do requerente) tomada há menos de dois anos – cfr. Esteves de Oliveira, citado no douto Ac. do STA de 17/7/98, in Ac. Dout. nº 445, pág. 34 e segs.
7ª Do que antecede resulta que o recorrido não tinha em 4 de Fevereiro, data em que apresentou o seu requerimento, legitimidade para o fazer, pelo que não havia obrigação legal de sobre ele decidir, por parte do respectivo destinatário, não tendo, em consequência, havido formação de indeferimento tácito, pelo que por via do presente recurso deve ser revogado o douto Acórdão recorrido, porquanto viola as disposições dos artºs 9º, nº 1, a), 53º, nº 1, e 109º, nº 1, "a contrario" do CPA e rejeitado o recurso contencioso por ilegal interposição.
8ª Nos autos do recurso contencioso ficou apenas provado que o aí recorrente declarou que o prédio que lhe foi expropriado não fora utilizado, aproveitado ou destinado para qualquer fim, ficando sem uso, abandonado, mas não ficou provado que tais declarações correspondessem à verdade.
9ª O ónus de provar a veracidade do que se refere na conclusão precedente impendia sobre o recorrente do recurso contencioso, que não logrou produzi-la.
10ª Por outro lado, ficou provado que o prédio a que se reportam os autos vem elencado no Anexo III do Protocolo nº 1, homologado pela Portaria nº 133/92, de 2 de Março - prédios que constituem a ZIL-2 em Sines.
11ª A ZIL-2 é constituída por um conjunto de prédios contíguos, geometricamente delimitados, destinados a sobre os mesmos serem constituídos direitos de superfície a favor de empresas industriais, de comércio e serviços, vindo a sua configuração geométrica perfeitamente definida no Anexo I à citada Portaria.
12ª Os prédios em questão foram expropriados ao abrigo de uma declaração da zona em que se inserem como de expropriação sistemática, contida na Resolução do Conselho de Ministros publicada em 12/7/77, na II Série do Diário do Governo, destinando-se a ser aplicados na instalação de empresas, como decorre dos 3 Anexos ao Protocolo nº 1, homologado pela predita Portaria, a qual rectifica o Protocolo homologado pela Portaria nº 419/90, de 8 de Junho, de cujo Anexos III da primeira e II da segunda resulta que a ZIL-2 já existia anteriormente a 1987, dadas as anotações dela constantes.
13ª É, assim, o nº 2 do artº 5º do Código das Expropriações de 1991 que é aplicável ao caso em apreço e não o nº 1 do mesmo artigo, pelo que, neste caso, não existe direito de reversão, tendo o douto Acórdão recorrido cometido erro na determinação da norma aplicável ao caso, devendo, em consequência, ser revogado e substituído por outro que julgue o recurso improcedente.
14ª A integração de um prédio no perímetro da ZIL-2 constitui, só por si, a respectiva afectação ao fim de utilidade pública que determinou a expropriação, porquanto é totalmente irrealista imaginar que o G. A. S. ou o recorrente poderiam lotear e infra-estruturar os 115,7750 ha que a compõem de uma só vez, sendo, contudo, certo que tais terrenos são de propriedade do Estado e se encontram sob gestão e administração do recorrente, que é uma autarquia local, como decorre dos nºs 1 e 2 do art. 4º do Dec-Lei nº 119/89, de 14 de Abril.
15ª À semelhança do que foi decidido pelo douto Acórdão desse Tribunal Pleno de 9 de Julho de 1997, in Ac. Dout., nº 433, a pág. 89 e segs., e por identidade das razões nele expendidas com as que respeitam ao caso vertente, deve ser considerado que o prédio dos autos se encontra afecto ao fim de utilidade pública que determinou a respectiva expropriação, pelo que o douto Acórdão recorrido terá violado, se se entender que tal é a norma aplicável, o disposto no nº 1 do artº 5º do C.E. de 1991, pelo que deve ser revogado, mantendo-se o acto recorrido, caso se entenda que este existe.
16ª Mesmo que se tivesse formado indeferimento tácito sobre a pretensão do recorrido, o mesmo não estaria afectado de vício de violação de lei ou qualquer outro, porquanto não se verificava, na realidade, a situação de abandono, indiciadora da desnecessidade do prédio expropriado para a prossecução do fim que determinou a expropriação, pelo que o douto Acórdão recorrido deve ser revogado com manutenção do referido indeferimento.
17ª Também há a referir, continuando a supor que o acto recorrido efectivamente existe, que o mesmo não estaria afectado de vício de violação de lei, como o não estaria acto expresso proferido sobre a mesma pretensão e de idêntico sentido, porquanto o recorrido formulou pretensão para que não tinha ainda legitimidade, pois não tinha decorrido à data da respectiva apresentação o prazo para se constituir na sua esfera jurídica o direito subjectivo à reversão, pelo que o douto Acórdão recorrido deveria ser, com tal fundamento, revogado e mantido o indeferimento.
18ª Assim será feito, certamente, por esse Supremo Tribunal, a bem da Justiça.
Contra alegou o ora recorrido A... , pugnando no sentido do improvimento do recurso.
O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, considerando, em síntese, que o prédio em causa foi expropriado, conjuntamente com outros, ao abrigo de uma declaração da zona em que se inserem como de expropriação sistemática e como tal considerada na Resolução do Conselho de Ministros que determinou a expropriação.
E, sendo assim, a ocupação de cada prédio ia sendo feita sucessivamente, pelo que a expropriação em causa estaria coberta pelo nº 2 do artº 5º do CE, segundo o qual «sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu inicio em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto ... »
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
O acórdão recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:
a) O recorrente foi proprietário com sua mulher B... do prédio rústico sito na freguesia e concelho de Sines, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob o nº 2185, a fls. 88 v do livro B-7 e inscrito na matriz cadastral rústica sob o artigo 218 da Secção I.
b) Através do artº 36º do DL nº 270/71, de 19 de Junho foram declarados de utilidade pública urgente as expropriações necessárias para a execução dos planos que vieram a ser aprovados na zona de actuação directa do Gabinete da Área de Sines.
c) Em 7 de Janeiro de 1982, o GAS, representado pelo Engº Adelino Augusto Pereira, foi investido “na posse e propriedade” do prédio identificado em a), “em consequência do despacho proferido nos autos de Expropriação por utilidade pública urgente”.
d) Foi atribuída aos expropriados a quantia de 336.500$00, por decisão do T. Judicial de Santiago do Cacém, confirmada por acórdão do T. da Relação de Évora.
e) Em 4/2/94, o ora recorrente requereu ao Senhor Ministro do Planeamento e da Administração do Território a reversão do prédio identificado em a), alegando, além do mais, que “o GAS nunca utilizou, aproveitou ou destinou para qualquer fim o bem expropriado. Este ficou sem uso, abandonado.
O imóvel expropriado pertence hoje ao Estado nos termos do DL 116/89, de 14 de Abril”.
f) Sobre este requerimento não foi proferido despacho.
g) O prédio identificado em a) vem elencado no Anexo II do Protocolo nº 1 homologado pela Portaria 133/92 de 2 de Março – Prédios que constituem o ZIL-2 de Sines.
O Direito
Começa o recorrente por reiterar a sua posição quanto à não formação do impugnado indeferimento tácito pelo facto de os recorrentes contenciosos terem apresentado o requerimento em que formularam o pedido de reversão em 4 de Fevereiro de 1994, ou seja, antes de 7/2/94, data da entrada em vigor do CE de 1991, a partir do qual o aludido direito podia ser exercido.
Em suma: na tese do ora recorrente, os requerentes não teriam legitimidade para iniciar o procedimento, nem se teria formado o indeferimento tácito, por falta do dever legal de decidir.
O acórdão recorrido mais não fez quanto a este aspecto que reafirmar a jurisprudência que se firmou sobre tal matéria neste Tribunal Pleno e que, também nesta sede, se reitera.
Com efeito, como se escreveu no sumário do acórdão deste Pleno de 19/01/00, rec. nº 37652: VII - O princípio “tempus regit actum”, que manda aferir, em regra, a legalidade do acto administrativo pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação, no caso de acto expresso, não pode deixar de valer também para as hipóteses de indeferimento tácito, considerando-se relevante, para o efeito, não o momento da formulação da pretensão, mas, pelo menos, o momento em que legalmente se considera formado aquele indeferimento tácito; VIII - Assim, não pode afirmar-se a legalidade do indeferimento tácito de pedido de autorização de reversão apenas com base na constatação da prematuridade da apresentação desse pedido (formulado em 4/2/94, 3 dias antes de se completar o período de 2 anos de que o beneficiário da expropriação dispunha para aplicar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação), pois tal pedido foi mantido actuante perante a Administração até ao momento em que, de acordo com a lei, se considerou tacitamente indeferido, e, nesse momento, já aquele período se havia esgotado; IX – A legalidade ou ilegalidade do indeferimento tácito de pedido de autorização de reversão dependerá somente de se julgar provado que a entidade beneficiária da expropriação (ou seu sucessor) começou a aplicar, até 7/2/94, o prédio expropriado ao fim determinante da expropriação ou, ao invés, de se julgar provado que tal prédio nunca foi aplicado ao mencionado fim” – cfr. no mesmo sentido os seguintes acórdãos deste Pleno: de 19.01.00, rec. 37646; de 24.10.00, rec. 37621; de 24.11.00, rec. 37657, de 24.11.00, rec. 37649; e de 2.10.01, rec. 37650.
Ora, no caso vertente, o recorrente contencioso formulou o pedido de reversão em 4/2/94 e sobre o mesmo não recaiu qualquer despacho.
Assim, transpondo a enunciada doutrina para a situação sub judice, não pode afirmar-se, como pretende o ora recorrente, a ilegitimidade do requerente bem como a não formação do indeferimento tácito, uma vez que como bem refere a decisão recorrida não é possível atribuir à apresentação do requerimento a natureza de elemento constitutivo do correspondente direito de reversão. O que releva é que tal pedido foi mantido actuante perante a Administração após 7/2/94 – data em que o prédio expropriado deveria ter começado a ser aplicado ao fim determinante da expropriação – e até ao momento em que (9 de Maio de 1994), de acordo com a lei (arts. 70º, nº 4 do CE/91 e 109º do CPA), se deveria considerar tacitamente indeferido.
Improcedem, assim, as conclusões 1ª a 7ª da alegação do recorrente.
Quanto à questão de fundo, o recorrente contencioso baseou o pedido de reversão e fundamentou a pretensão de anulação do indeferimento tácito de tal pedido, na não utilização do prédio expropriado, permanecendo o mesmo ao abandono, sem aproveitamento, decorridos dois anos sobre a entrada em vigor do DL 438/91.
A este propósito escreveu-se no aresto recorrido o seguinte:
“Argumenta o recorrido Município de Sines que o bem, cuja propriedade pertence ao Estado – que, através da entidade recorrida nada disse a este propósito – como decorre do artº 4º nºs 1 e 3 do DL 119/89, de 14 de Abril, conjugado com o Protocolo nº 1 (AnexoII), aprovado pela Portaria 133/92 de 2 de Março, se encontra afecto a um fim de utilidade pública pois, nos termos da referida portaria faz parte da ZIL – 2 “que é um espaço destinado à instalação de empresas industriais mediante a celebração com as mesmas de contratos de constituição de direitos de superfície sobre os solos que a compõem”, cuja existência já estaria prevista "na deliberação do Conselho de Ministros restrita que sujeitou a expropriação sistemática os prédios compreendidos nos limites dela constantes, a qual previa para o núcleo de Sines a existência de áreas urbanas e industriais, com um total de cerca de 12.400 h”.
Ora, “a aplicação ao fim que determinou a expropriação”, a que se refere o artº 5º nº 1 do DL 438/91, terá de ser uma aplicação prática efectiva e não a mera destinação a determinado objectivo, através de Portaria, ainda que compreendido nos "fins de utilidade pública" que presidiram à expropriação.
Pela perspectiva defendida pelo Município recorrido, o prédio poderia continuar indefinidamente sem a instalação de qualquer empresa industrial, como está previsto na Portaria, bastando para obviar à reversão, essa abstracta destinação.
Foi porém isso que o legislador do DL 438/91, e bem, por imperativos constitucionais, não quis, ao prescrever que «há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim».
Contra esta argumentação, sustenta o ora recorrente que o prédio em causa foi expropriado, conjuntamente com outros, ao abrigo de uma declaração da zona em que se inserem como de expropriação sistemática, como tal considerada na Resolução do Conselho de Ministros que determinou a expropriação.
Sendo assim, a ocupação de cada prédio ia sendo feita sucessivamente à medida que se constituíam os contratos de concessão de direitos de superfície, e sempre de acordo com a apresentação de interessados. A extensão da zona de intervenção não permitia a realização imediata e global de infraestruturas, nem a elaboração simultânea dos contratos de concessão referidos.
Refere ainda o Município recorrente que sobre o prédio em questão, por ter chegado a sua vez, tinha já sido constituído o respectivo direito de superfície com vista à sua contratualização.
Deste modo, a expropriação em causa estaria sujeita ao regime previsto no nº 2 do artº 5º do CE, de acordo com o qual: “Sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidas pelo projecto... ”.
Vejamos
O prédio em causa foi expropriado pelo Gabinete da Área de Sines (GAS), e justificada pela necessidade de execução dos objectivos que o DL nº 270/71, de 19/6, cometeu ao GAS, consubstanciados na constituição de uma plataforma industrial ligada a um novo terminal oceânico que funcionaria como alternativa aos pólos de desenvolvimento de Lisboa e Porto. Para além desses objectivos primordiais, estava também prevista a instalação de indústria ligeira “que possam contribuir para o mais harmónico desenvolvimento do complexo” (artº 2º, nº 1, al. b) do DL 270/71).
O GAS veio a ser extinto pelo DL nº 228/89, de 17/7, “por se reconhecer a inviabilidade do seu desenvolvimento em consequência de alterações estruturais e conjunturais determinadas por factores internos e externos" (cfr. preâmbulo do DL 228/89).
O prédio em causa estava integrado na designada Zona de Indústria Ligeira de Sines (ZIL-2), sendo tais terrenos transmitidos para o Estado, por força do artº 4º, nº 1 do DL 119/89, de 14/4.
Face aos direitos de superfície e arrendamentos industriais já existentes na referida zona, foi entendido entregar ao Município de Sines a administração e gestão da ZIL-2 por um prazo de dez anos, renovável por iguais períodos, salvo declaração em sentido contrário por parte do Estado (artº 4º, nº 2 do DL 119/89, de 14/4).
Bem se compreende a solução encontrada, na medida em que, não obstante a extinção do GAS, não seria viável nem havia qualquer interesse em por termo imediato aos direitos de superfície e arrendamentos industriais já existentes na ZIL, dadas as repercussões económicas e sociais negativas que necessariamente implicaria tal solução.
A verdade é que, com a extinção do GAS, como projecto articulado, global e coerente, no qual se incluía a ZIL, susceptível de execução faseada ao longo do tempo, deixou de existir. O município de Sines apenas herdou uma situação que era necessário gerir e administrar enquanto se mantivesse, a qual, de algum modo, lhe foi imposta por força das circunstâncias, pois, não parece que as Câmaras Municipais estejam especialmente vocacionadas para a gestão directa de parques industriais, como é o caso.
Assim, apenas com uma nova declaração de utilidade pública seria possível a continuação do invocado projecto.
Ora, não tendo o ora recorrente logrado demonstrar - como lhe competia, dado tratar-se de facto impeditivo ou extintivo do direito invocado pelos recorrentes contenciosos (artº 342º, nº 2 do Cód. Civil) – que tal “projecto articulado, global e coerente” se mantinha, e resultando dos autos que nenhuma utilização foi dada ao prédio em causa, o qual se encontra abandonado, não pode o tribunal dar por verificada a cessação do direito de reversão ao abrigo do nº 2 do artº 5º do CE/91.
Não há elementos que nos permitam concluir pela continuidade de qualquer plano, em obediência a um projecto “articulado, global e coerente”, com execução faseada previamente estabelecida, antes se denotando o propósito de gerir uma situação existente, procurando-se naturalmente, na defesa do interesse público, extrair as possíveis vantagens económicas e sociais inerentes, como são as que resultam da simples existência de indústrias em funcionamento na área do município – cfr. acs. do STA de 24/5/00, rec. nº 39505 e de 24/10/01, rec. nº 41624.
Assim estando assente, por acordo das partes, que não foi dada aplicação ao fim determinante da expropriação no prazo de dois anos a que alude o artº 5º, nº 1 do CE/91, o indeferimento tácito contenciosamente impugnado violou aquele dispositivo legal, como bem se concluiu no acórdão recorrido.
Nesta conformidade, improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2002
Abel Atanásio – Relator – José da Cruz Rodrigues – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Pamplona de Oliveira – Rui Manuel Pinheiro Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Rosendo Dias José – Simões de Oliveira.
