0957/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 44.º, n.º 1, alínea g), do C.P.A., que estabelece que «nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo (...) quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção», não é obstáculo a que um inquérito e um processo disciplinar sejam instruídos pelo mesmo Inspector do Ministério Público que levou a cabo uma inspecção em que propôs a atribuição da classificação de Suficiente.

II- Não se justifica a inquirição de testemunhas que foi requerida com o objectivo de formularem juízos sobre a existência de nexo de causalidade entre factos.

III- O princípio da tipicidade das penas, plenamente válido para o direito criminal, por força do disposto nos n.ºs 1 e 3 do art. 29.º da C.R.P., não vale com a mesma intensidade em relação às penas disciplinares, nomeadamente em relação às não expulsivas.

IV- Os n.ºs 1 dos arts. 158.º da L.O.M.P. e 183.º do E.M.P., que estabelecem que «as penas de suspensão de exercício e de inactividade são aplicáveis nos casos de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais ou quando os magistrados forem condenados em pena de prisão, salvo se a sentença condenatória aplicar pena de demissão», contêm uma definição suficiente das condutas abrangidas pela previsão normativa, pelo que não são materialmente inconstitucionais.

V- Os referidos arts. 158.º da L.O.M.P. e 183.º do E.M.P. são normas de natureza especial, relativamente a este Estatuto Disciplinar, pelo que afastam, no seu domínio específico de aplicação as normas deste Estatuto, que são de aplicação meramente supletiva.

VI- A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

VII- O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão máximo dos serviços do Ministério Público e, por isso, o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço, referido no n.º 2 do transcrito art. 4.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, tem de reportar-se ao conhecimento por este Conselho.

VIII- Sendo este Conselho um órgão colegial, só quando os factos chegaram ao seu conhecimento, enquanto tal, se poderá afirmar existir um conhecimento pelo dirigente máximo do serviço.

IX- Na falta de disposições aplicáveis no Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, há que fazer apelo ao regime do Código Penal para determinar o início do prazo de prescrição de infracções permanentes.

X- A tardia movimentação de processos que ainda não estavam prescritos não constitui reparação dos danos provocados por longos atrasos na movimentação de processos a cargo do magistrado, que, em alguns casos conduziram a situações de prescrição do procedimento criminal e prescrição de direitos de pessoas cujos interesses o Ministério Público deveria defender.

XI- Em situações de acentuada gravidade e de desinteresse do magistrado Ministério Público pelo cumprimento dos seus deveres funcionais, que se traduziram em grande quantidade de atrasos de vários anos e meses na movimentação de processos, inclusivamente alguns de natureza urgente, justifica-se que entre as penas de suspensão e de inactividade, previstas nos arts. 158.º da L.O.M.P. e 183.º do E.M.P. para condutas desse tipo, se opte pela pena de inactividade.

XII- Não justifica uma atenuação especial, por não diminuir acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente» (arts. 161.º da L.O.M.P. e 186.º do E.M.P.), a circunstância de, depois de ter obtido uma classificação de Medíocre, um magistrado do Ministério Público ter obtido a classificação de Suficiente, por ter movimentado processos (mas não todos) que se encontravam com despachos em atraso quando foi realizada a inspecção que esteve na base da atribuição da primeira classificação.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs recurso contencioso do acórdão do CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO de 19-3-2002, que confirmou o acórdão da Secção Disciplinar do mesmo Conselho que o puniu com pena de inactividade por 12 meses.

A entidade recorrida não respondeu.

O recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

1) Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo quando, nos termos da alínea g) do art. 44º do Cód. de Procedimento Administrativo se trate de recurso de decisão por si proferida, ou com a sua intervenção.

2) Não sendo a situação dos Autos especialmente contemplada na lei, uma vez que de recurso não se tratou nas diferentes fases do procedimento administrativo, não deixou contudo a Administração de violar o princípio da imparcialidade ao nomear para as diferentes fases processuais o mesmo senhor Inspector.

3) Ao limitar a matéria a que as testemunhas poderiam responder, quer por "a priori" as considerar ignorantes dos factos, ou por as mesmas poderem vir a dar respostas "óbvias" e "desnecessárias", impedindo, desta forma que trouxessem ao processo o testemunho decorrente da sua convivência profissional e pessoal com o Arguido, o Instrutor pôs em causa o princípio da mais ampla defesa e condicionou o apuramento da verdade material dos factos que se encontrava constitucionalmente e processualmente obrigado (cfr. art. 269º nº3 da CRP e art. 179.º nº 1 da LOMP), o que gera nulidade insuprível do processo.

4) Os arts. 141.º, n.º 1, e 151º, n.º l da L.O.M.P., ou art. 170º nº l e 183º do Estatuto Ministério Público, ao não preverem, expressamente, tal como fazem os arts 24º e 25 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e agentes da Administração Central, Regional e Local, as infracções que implicam a cominação de uma e de outra pena, revestem carácter inconstitucional por violação do disposto no art. 29.º nº 3 da CRP.

5) Inexiste fundamento legal que justifique a pena de inactividade imposta, porquanto essa pena tem de basear-se em condutas dolosas e em casos de procedimento que atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função (cfr. art. 25º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central. Regional e Local, subsidiariamente aplicável);

6) A pena aplicável a comportamento que integra "negligência grave e grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais” é a suspensão de exercício (cfr. art. 24º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, subsidiariamente aplicável);

7) a aplicação da pena constitui um poder vinculado da administração, devendo o art. 138º nº l do estatuto do Ministério Público ser interpretado e integrado com os critérios subjacentes ao disposto nos arts. 24º e 25º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, subsidiariamente aplicável;

8) a fundamentação para a aplicação das penas de suspensão do exercício ou de inactividade é bem diversa, estando a primeira voltada para os casos de negligência grave ou de grave desinteresse dos deveres profissionais e a última incidindo em aspectos estruturais e ligados à dignidade da função;

9) Assim, o Acórdão recorrido, ao não considerar os critérios abstractos que levariam à aplicação da pena de suspensão, distinguindo-os dos da pena de inactividade, de acordo com o Estatuto Disciplinar, carece de fundamentação bastante, vício gerador de nulidade.

10) Considerando-se como início do procedimento disciplinar a data de 28/06/1999 (cfr. Doc. nº6. fls. 1) e sendo os factos do conhecimento do Conselho Superior do Ministério Público desde a data da apresentação do Relatório, datado de 11/09/1998, há muito se encontrava preenchido o prazo prescricional de curto prazo previsto no nº 2 do art. 4º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local

11) Baseando-se o procedimento disciplinar em factos apurados no âmbito de inspecção extraordinária iniciada em 21 de Maio e concluída em 24 de Junho de l998, cujo período abrangido é o de 01/03/1995 a 28/02/1998, ao alargar o seu objecto para além de 21 de Maio de 1995, excedeu em 2 meses e 20 dias o prazo prescricional constante do nº 1 do art. 4º do mesmo Estatuto Disciplinar, nomeadamente, quando são imputados ao Recorrente a prática ou omissões de tactos cuja verificação se deu para além dessa data e quando a apreciação do comportamento infractor se reporta também a período anterior àquela data.

12) Verifica-se, assim, o decurso dos prazos prescricionais previstos nos nº 1 e 2 do art. 4.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, aplicável «ex vi» do preceituado no art. 216 do Estatuto do Ministério Público, sendo o seu conhecimento de carácter oficioso e constituindo excepção peremptória cuja verificação conduz à extinção do procedimento disciplinar. Ao não conhecer da invocada prescrição, encontra-se o Acórdão recorrido ferido de nulidade, por violação de norma imperativa.

13) Todas as prescrições verificadas na acção inspectiva, nomeadamente em Inquéritos sob a responsabilidade do Recorrente, ocorreram em data anterior a 21/05/1995, sendo certo que na "aplicação de uma pena em processo disciplinar não podem ser tomadas em consideração infracções já prescritas" (cfr. Ac. do STA de 15/11/1984, in BMJ 345, pág. 434), pelo que o Acórdão recorrido, ao tomá-las em consideração na aplicação da pena ao Recorrente, agiu com violação de lei expressa.

14) Em termos de justiça relativa, a situação do Recorrente não assume a gravidade daquela em que o Conselho Superior do Ministério Público, pelo Acórdão de 18 de Fevereiro de 1998 do pleno da Secção do Contencioso Administrativo, publicado no BMJ nº 474, pág. 241 a 266, aplicou a pena de inactividade por 15 meses.

15) a determinação da medida da pena em processo disciplinar, deverá ser tomada em conta, além do mais, a conduta posterior ao facto, especialmente, quando esta seja destinada a reparar as suas consequências (cfr. art. 71º n 2 al. e) do Cód. Penal “ex vi” do art. 216º do Estatuto do Ministério Público);

16) o conhecimento do Relatório elaborado pelo Exm.º Senhor Inspector ... e do Acórdão do Conselho Superior do Ministério Público que atribuiu a classificação ao Reclamante de SUFICIENTE constitui um eles essencial a ponderar na determinação da medida da pena a aplicar,

17 O Acórdão recorrido deve ser anulado, com fundamento em nulidade insuprível do procedimento disciplinar, nos termos do nº 1 do art. 179º da LOMP, em nulidade decorrente de falta de fundamentação bastante no que à determinação dos critérios determinantes da pena efectivamente aplicada concerne, nos termos dos art. 24º e 25º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local e art. 138 do Estatuto do MP, em nulidade decorrente do não conhecimento da prescrição do procedimento disciplinar nos termos do art. 4º, nº 1 e 2, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central Regional e Local, em vício de violação de lei, por ofensa aos princípios da proporcionalidade – art. 5º, nº 2 do CPA – e da justiça – art. 6º do CPA – na ponderação da pena efectivamente aplicada, com o que se fará sã JUSTIÇA!

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Quanto à alegada violação do princípio da imparcialidade pelo facto de ter sido nomeado o mesmo Inspector para as diferentes fases processuais, não nos parecer ter a mesma ocorrido, não só porque nenhuma infracção existe ao disposto no art. 44.º do C.P.A., como também o acórdão que aplicou a pena foi proferido por entidade diversa – o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público.

Em relação à invocada violação do direito de defesa, através do indeferimento da requerida audição de testemunhas, remete-se para o despacho de indeferimento de fls. 303, notando-se que essa inquirição havia já sido requerida em sede de defesa e fora indeferida, sem que deste indeferimento tivesse sido apresentado qualquer recurso ou reclamação, e 1 «...não se afigurou ao instrutor a existência ou possibilidade de existência de qualquer outra diligência, essencial para a descoberta da verdade...».

Não revestem, por outro lado, os arts. 141.º, n.º 1, e 151.º, n.º 1, da L.O.M.P. ou arts. 170.º, n.º 1, e 183.º, do E.M.P. qualquer inconstitucionalidade, por violação do art. 29.º, n.º 3, da C.R.P., dado que, tal como se configura nos arts. 24.º e 25.º do E.D., o elenco das condutas infracções disciplinares não é taxativo, mas meramente indicativo.

Não tem, a nosso ver, a pena de inactividade de basear-se em condutas dolosas, podendo a mesma aplicar-se a comportamentos de grave negligência ou grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais, como acontece no caso «sub-judice».

Não se verifica também, em nosso entender, a prescrição do procedimento disciplinar, uma vez que entre a data da instauração do inquérito (24-3-1999) e a data da instauração do processo disciplinar (23-6-1999) não decorreram mais de três meses.

Por outro lado, apesar de o relatório ter sido elaborado em 11-9-18998, a verdade é que somente em 24-3-1999 foi apresentado ao órgão máximo do serviço (Conselho Superior do Ministério Público), para a prolação de acórdão, sendo certo que, art. do art. 4.º, n.º 2 do E.D., o prazo de 3 meses para a instauração de procedimento disciplinar só começa a correr a partir do conhecimento da falta pelo órgão máximo do serviço.

Finalmente, não ocorre a alegada prescrição porque os factos infractórios relevantes para a aplicação da pena foram os existentes à data do último dia da inspecção extraordinária (28-2-1998) tal como vem referido no acórdão punitivo.

Assim, entende-se que o recurso não merece provimento.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Com base nos elementos que constam do processo e do processo instrutor apenso, consideram-se provados os seguintes factos:

a) O Recorrente é magistrado do Ministério Público, tendo a categoria de procurador-adjunto;

b) Entre 1-3-95 e 28-2-98, o Recorrente exerceu funções no Tribunal Judicial de Abrantes.

c) Em 1998, o serviço do Recorrente no referido Tribunal foi objecto da inspecção extraordinária n.º 5/98, ordenada pelo Conselho Superior do Ministério Público;

d) Em 11-9-98, o Senhor Inspector do Ministério Público que efectuou a inspecção, elaborou o relatório cuja cópia que consta de fls. 38 a 133 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido, em que formulou as seguintes conclusões e proposta:

O LIC. A… é um magistrado que dispõe de capacidades e de conhecimentos para um exercício normal do cargo de delegado do Procurador da República.

Iniciou funções em Outubro de 1985 na comarca de … e em Janeiro de 1990, já nesta comarca de Abrantes, onde se encontrava desde Junho de 1988, o seu trabalho foi objecto de inspecção, na sequência da qual lhe foi atribuída a classificação de BOM.

No entanto, como se verifica do relatório correspondente, o inspector adiou a conclusão dos trabalhos por três meses e meio, para lhe dar tempo para despachar os processos atrasados, também então em número avultado, e para assim "não o penalizarmos na proposta classificativa, pois globalmente lhe deparámos qualidades que haverá de pôr ao serviço da função, limando uma ou outra indecisão, desprezando um ou outro formalismo excessivo recomendando até que "a próxima inspecção fosse feita dentro de tempo não muito longo ".

E o inspeccionado veio a ser escalado em inspecção extraordinária no plano de 1998, realizando-se os trabalhos a partir de 21 de Maio do mesmo ano, tendo em considerações o período compreendido entre 1 de Março de 1995 e 28 de Fevereiro de 1998.

Nesta data o estado dos processos a seu cargo, de qualquer das áreas, era da mais generalizada das paralisações.

Só com mais de um ano de atraso, não contabilizando, por isso, os processos com atraso de menos de um ano e mais de trinta dias, havia 141 processos de inquérito, representando por isso mais de 50 % dos pendentes e com processos autuados a partir do ano de 1988.

Dentro destes havia um processo parado há mais de nove anos, outro há mais de oito anos, vinte e oito há mais de sete anos, dezassete há mais de seis anos, dezanove há mais de cinco anos e por aí adiante, conforme o mapa inserido na respectiva rubrica deste relatório.

A situação era a mesma nos processos de instrução ou nos antigos de instrução preparatória, massivamente nos processos administrativos, nos processos da jurisdição de família e menores, nos processos de inventário e falência e nos processos do foro laboral.

Estes processos vieram a ser recolocados em movimento entre a data limite fixada para a inspecção (28.02.98) e a sua execução, alguns mesmo nas antevéspera e véspera de serem presentes ao inspector, quase se podendo, por isso, acrescentar, por mor da própria inspecção.

Tudo isto com resultados calamitosos, como, nos processos de inquérito, a prescrição do procedimento criminal em muitas situações, nos processos, até de carácter urgente, da jurisdição de família e menores, a inutilidade superveniente da lide, por o decurso dos anos de paralisação ter levado a que os menores atingissem a maioridade, continuando, confrangedoramente, em dívida muitas pensões de alimentos vencidas durante a menoridade, e noutros casos, ter levado a que ficasse sem qualquer sentido a aplicação, então demasiadamente tardia e por isso extemporânea, de qualquer medida de prevenção criminal.

Do mesmo modo, nos processos do foro laboral, onde além dos generalizados atrasos, há a registar várias situações em que, por esse motivo, se deixou passar o prazo de propositura de acções emergentes de contrato individual de trabalho.

As informações do Procurador apontam para um bom técnico com "bons conhecimentos de ordem teórica e prática " e que " tem desenvolvido, no aspecto técnico-jurídico, trabalho significativo e algo perfeito", lembrando contudo uma sua característica pessoal " certa morosidade na movimentação dos processos " ou " certa morosidade nalguns casos ".

O senhor Procurador-Geral Distrital tem confirmado estas informações, acrescentando em 1996 que " das motivações de recurso elaboradas pelo inspeccionado nota-se apreciável nível técnico ”.

Da nossa apreciação também resulta um magistrado plenamente capaz, com qualidades, que, no aspecto técnico-jurídico, o podem fazer sobressair por cima.

Também, quanto a assiduidade e pontualidade, nada se apurou em seu desfavor.

Porém, ao longo dos anos, vem, sistematicamente, atrasando o serviço a seu cargo.

Como se verifica na inspecção realizada há nove anos, nas interpelações do Procurador-Geral Distrital de Évora e de novo na inspecção de que ora se trata, com paralisações generalizadas e por muitos anos dos seus processos, alguns sem movimento desde aquela primeira inspecção, com imensos prejuízos para as pessoas destinatárias da justiça e também para o prestígio dos órgãos do Estado e da magistratura que serve.

A prestação funcional ora sujeita a apreciação, dado tudo o que foi apontado, é, assim, fortemente negativa, impondo mesmo, independentemente da classificação que vier a ser atribuída, a averiguação dos factos para efeito disciplinares. Esse carácter fortemente negativo, resultante dos atrasos e das consequências daí derivadas, não é sobrelevado pelo bom apetrechamento técnico-jurídico do inspeccionado, pela sua capacidade ou pelo bom nível geral da sua intervenção no aspecto especificamente técnico-jurídico.

Pelo seu carácter tão extremo e natureza permanente, trata-se mesmo de uma situação para a qual não se encontram explicações que possam ser alheias ao próprio inspeccionado.

Assim, por tudo o exposto, dada a avaliação extremamente negativa que fazemos da sua prestação funcional, a falta de justificação e os antecedentes, propomos que ao LIC. A… seja atribuída, pelo serviço prestado na comarca de Abrantes, no período de 1 de Março de 1995 a 28 de Fevereiro de 1998, a classificação de MEDÍOCRE.

e) O recorrente respondeu a este relatório nos termos da Resposta que consta de fls. 134 a 143 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido;

f) Por acórdão de 24-3-99, que consta de fls. 146 a 150 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido, o Conselho Superior do Ministério Público, atribuiu ao recorrente a classificação de Medíocre e determinou a instauração de inquérito, nos termos do art. 110.º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público, «para avaliar a inaptidão do inspeccionado, no qual deverão ser ponderadas as situações de prescrição do procedimento criminal, de falta de promoção em processos em que relevam os interesses dos menores e a falta de patrocínio dos trabalhadores o que motivou a prescrição dos seus direitos».

g) Em 27-4-1999, foi iniciado o inquérito determinado no acórdão referido, que foi dirigido pelo Senhor Inspector do Ministério Público que tinha levado a cabo a inspecção referida em c) e d) (fls. 160);

h) Em 18-5-1999, o Senhor Inspector que dirigiu o inquérito elaborou o relatório cuja cópia consta de fls. 164 a 175, cujo teor se dá como reproduzido, em que termina nos seguintes termos:

propõe-se:

a. O arquivamento dos autos no tocante à eventual inaptidão profissional.

b. a instauração de processo disciplinar contra o mesmo Magistrado pelos factos referidos neste relatório e que indiciam a prática de uma infracção disciplinar, constituindo o presente inquérito a respectiva parte instrutória.

Para que se desencadeiem os mecanismos tendentes à apreciação desta proposta pela Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, remeta os autos à senhora Secretária da Procuradoria-Geral da República.

i) Por acórdão de 23-6-1999, o Conselho Superior do Ministério Público deliberou a conversão do referido inquérito em processo disciplinar;

j) Em 15-11-1999, o mesmo Senhor Inspector que dirigiu o inquérito proferiu acusação contra o ora Recorrente, nos termos que constam de fls. 176 verso a 180, cujo teor se dá como reproduzido, em que termina concluindo nos seguintes termos:

Cometeu assim uma infracção disciplinar, conforme é definida nos arts 138 e 163 da Lei Orgânica e Estatuto do Ministério Público, respectivamente, à qual, pela negligência grave da sua conduta e pelo grave desinteresse no cumprimento dos deveres profissionais, cabe a pena de inactividade dos arts 141º n.º 1 e) e 158º da Lei Orgânica do Ministério Público e 166º n.º 1 e) e 183º n.º 1 do Estatuto do Ministério Público.

k) Em 21-12-1999, o ora Recorrente apresentou defesa, nos termos que constam de fls. 181 a 197, cujo teor se dá como reproduzido, juntando documentos e apresentando testemunhas;

l) Por despacho de 16-12-2000, cuja cópia consta de fls. 563 a 566, cujo teor se dá como reproduzido, o Senhor Inspector que dirigiu o processo disciplinar indeferiu a inquirição de três das testemunhas indicadas na defesa apresentada pelo Recorrente;

m) Em 22-3-2000, depois de ter sido realizada a inquirição das restantes testemunhas indicadas, o ora Recorrente dirigiu ao Senhor Inspector que dirigiu o processo disciplinar o requerimento que consta de fls. 296 a 301, cujo teor se dá como reproduzido, em que pediu a inquirição das três testemunhas cuja inquirição havia sido recusada;

n) Por despacho de 2-4-2000, cuja cópia consta de fls. 303 a 310, cujo teor se dá como reproduzido, o Senhor Inspector que dirigiu o processo disciplinar indeferiu o pedido de inquirição referido na alínea anterior;

o) Em 30-10-2000, o Senhor Inspector que dirigiu o processo disciplinar elaborou o relatório cuja cópia consta de fls. 611 a 647, cujo teor se dá como reproduzido, em que considera provada toda a matéria da acusação e propõe a aplicação ao Recorrente da pena de inactividade pelo período de 16 meses;

p) Em 14-12-2000, o Conselho Superior do Ministério Público proferiu acórdão em que atribuiu ao Recorrente a classificação de Suficiente, na sequência de uma inspecção ao serviço do Recorrente no período compreendido entre 1-6-98 e 3-7-2000; q) Em 30-5-2001, a Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público proferiu o acórdão cuja cópia consta de fls. 312 a 318, cujo teor se dá como reproduzido, que termina da seguinte forma:

IV- Tudo ponderado considera-se que com esta conduta duradoura e continuada o Magistrado violou, em elevado grau o dever de zelo e diligência a que estão sujeitos os funcionários públicos e os Magistrados do Ministério Público, nos termos do disposto nos artigos 3.º, n.º 4, alínea b) e n.º 6 do Decreto-Lei 24/89 de 16 de Fevereiro e artigo 86.º da Lei 47/86 de 15 de Outubro – L.O.M.P., preceito actualmente reproduzido no artigo 108.º do Estatuto do Ministério Público – Lei 60/98 de 27 de Agosto.

E revelando a sua conduta negligência grave e grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais cometeu, assim, infracção disciplinar conforme é definido no artigo 138.º do L.O.M.P., actualmente prevista no artigo 163.º do Estatuto do Ministério Público.

Assim, acordam na Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público em aplicar ao Lic. A… a pena de inactividade por 12 meses prevista nos artigos 191.º, n.º 1, al. e) e 158.º da anterior L.O.M.P. e artigo 166.º, n.º l, alínea e) e artigo 183.º, n.º 1 do Estatuto do Ministério Público.

r) Em 10-6-2001, o ora Recorrente reclamou do acórdão referido na alínea anterior para o Conselho Superior do Ministério Público, nos termos que constam de fls. 357 a 364, cujo teor se dá como reproduzido;

s) Em 19-3-2002, o Conselho Superior do Ministério Público proferiu o acórdão cuja cópia consta de fls. 366 a 380, cujo teor se dá como reproduzido, em que delibera indeferir a reclamação referida na alínea anterior e confirmar nos seus precisos termos o acórdão reclamado, e em que se escreve, além do mais o seguinte:

V- Diremos, quanto ao primeiro argumento que a pena de inactividade estabelecida pelos Arts. 166º. 1. e., 170º, 176º e 183º, do Estatuto do Ministério Público, ao encontro da correspondente sanção prevista no regime geral disciplinar da função pública – Art. 25º., do DL 24/84, de 16. I – não pressupõe, contra o entendimento do reclamante, a existência de condutas apenas de natureza dolosa.

Tal como a pena de suspensão de exercício (arts. 166º. 1. d. e 183., do Estatuto do Ministério Público) com a qual a de inactividade partilha o mesmo espaço de valoração, ambas serão aplicáveis quando o agente infractor actue (para o que aqui importa considerar) com negligência grave ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais

Nenhuma fronteira estabelece a lei quanto á escolha de uma entre as duas penas, como seja o pretendido elemento subjectivo da infracção – o dolo ou a mera culpa!

Constituindo um poder discricionário do órgão sancionador a escolha da pena apenas poderá deparar com os limites fundados em critérios de justiça e de proporcionalidade.

Ao optar pela pena de inactividade, a Secção Disciplinar deste Conselho ponderou a gravidade extrema da conduta do reclamante quanto à sua natureza, forma e duração, quer quanto às suas consequências, considerando ser aquela a única que poderia fornecer a ajustada resposta sancionatória.

Na verdade, convém não esquecer que a matéria de facto assente – e que o reclamante acatou – retratou o serviço do Ministério Público no Tribunal Judicial de Abrantes, a seu exclusivo encargo, no período decorrente entre 1.3.95 e 28.2.98, num estado calamitoso onde pontificavam invulgares atrasos – pelo seu número e extensão, chegando a rondar os oito e nove anos de imobilização processual – em praticamente todas as áreas de intervenção (desde inquéritos até ao foro laboral, passando pelos menores e família), conforme o acórdão reclamado tão bem especifica.

Estado esse bem conhecido do arguido o qual, de resto, fora alertado no âmbito de uma inspecção antecedente para os grandes atrasos já então verificados e que motivaram a suspensão do acto inspectivo para não o penalizar na proposta de classificação!

Alerta que afinal de pouco lhe serviu uma vez que ultrapassado o escolho constituído por aquela inspecção prosseguiu pela mesma senda de continuados e acrescidos atrasos processuais (situação que nos poderia levar mesmo a conjecturar quanto à qualificação da sua conduta como meramente culposa ..!).

Grave é, portanto, a responsabilidade do arguido, bem como as consequências daí advenientes para o prestígio do Ministério Público e da imagem da Justiça em geral, bem como da sua própria idoneidade e credibilidade enquanto magistrado. Grave é ainda a sua responsabilidade no concernente aos transtornos e prejuízos para os cidadãos judicialmente expectantes e confiantes no Ministério Público e nas instâncias judiciais, como consequência quer do inevitável rol de prescrições criminais, ou de caducidade do direito de agir no foro laboral, ou ainda da frequente inutilidade do prosseguimento da lide nos casos de menores que, entretanto, o deixaram de ser.

Aspectos estes de tamanha relevância a colidirem frontalmente com a opinião reveladora de alguma inconsideração ou leviandade do reclamante quando os classifica como factualidade remota “que nenhum prejuízo concreto causou a terceiros” (sic).

Tudo a nosso ver a fundamentar a violação reiterada e em grau muito elevado do dever de zelo e de diligência – cf. Art. 3º. 4. b. e 6, do DL 24/84, de 16.1 e 108º., do Estatuto do Ministério Público – a que estava vinculado, caracterizadora de infracção disciplinar – Art. 163º., do mesmo Estatuto – inevitavelmente sancionada com a pena mais gravosa prevista pelo Art. 183º., ainda do mesmo estatuto, ou seja a pena de inactividade contida no seu limite mínimo, com a qual concordamos.

VI- Prende-se a segunda questão com a invocação de factos supervenientes, a saber os resultados de uma subsequente inspecção, condensados no acórdão deste Conselho de 14.12.00, que lhe atribuiu a notação de Suficiente os quais, por lhe serem vantajosos, deverão ser considerados na escolha e na medida da sanção aplicável.

De acordo com o disposto pelo Art. 186.º, do Estatuto do Ministério Público, “...quando existam circunstâncias... posteriores à infracção... que diminuam acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente...”, a pena poderá ser especialmente atenuada, aplicando-se a de escalão inferior.

Uma vez tida como ajustada à conduta do reclamante a pena de inactividade importa considerar se aqueles novos acontecimentos constituirão, e na afirmativa em que medida, circunstâncias que diminuam de forma acentuada a gravidade do facto ou a culpa do agente.

Pretende o reclamante conferir o maior ênfase ao relatório da sobredita inspecção e ao acórdão deste Conselho que sobre ele incidiu, bem como às referências elogiosas ali constantes.

Refira-se porém que as qualidades do arguido no que se refere ao seu apetrechamento técnico e reais capacidades para o cabal desempenho funcional – que na verdade o recente acórdão classificativo põe em destaque – nunca estiveram em causa.

Já a esse respeito o acórdão reclamado referia “Na verdade trata-se de um magistrado com conhecimentos e capacidades evidentes para o exercício da função...” (sic). Não surpreendem por isso as novas alusões a essas mesmas boas qualidades.

Surpreendem, isso sim, as restantes menções aos inevitáveis, repetidos e em alguns casos ainda extensos atrasos processuais repartidos um pouco por praticamente todas as áreas de intervenção do Ministério Público.

Isto é, muito embora ali se mencione o esforço e os sinais positivos de recuperação encetada pelo arguido, de igual forma não deixam de também ali encontrarem acolhimento as referências às mesmas incipiências anteriormente detectadas e ainda não resolvidas, como seria de esperar, sendo certo que entre a prolação do acórdão que lhe atribuiu a notação de medíocre e o início da última inspecção decorreu cerca de um ano e quatro meses.

Tempo mais do que suficiente para imprimir rumo diverso às suas prestações, dirimindo os graves e subsistentes vícios detectados.

Nessa medida não se enxerga qualquer efeito atenuador que dos novos elementos se possa retirar, com evidentes reflexos na gravidade dos factos ou na culpa do reclamante, para eventuais ajustes da punição que lhe foi aplicada, com recurso ao disposto pelo Art. 186., do Estatuto do Ministério Público.

Punição que, sob este ponto de vista assim expurgada e sem nunca deixar de ter em conta que respeita a factos concretamente situados num determinado quadro temporal, se nos afigura ajustada e proporcional aos factos tidos como assentes e que dão corpo à infracção de cariz disciplinar atrás mencionada.

Diga-se ainda a este respeito, em jeito de remate, que a pena aplicada o foi pelo seu limite mínimo, razão pela qual também aqui não podem prevalecer as razões do reclamante ao apelar ao Art. 71. 2. e), do Código Penal, ex vi Art. 216.º, do Estatuto do Ministério Público.

De resto nunca a sua conduta, posterior ao facto disciplinarmente danoso, seria susceptível de reparar as suas consequências, ou não assentassem elas maioritariamente nas decorrentes da prescrição!

Nestes termos,

Acordam neste Conselho Superior do Ministério Público em não conceder provimento à reclamação deduzida pelo Lic. A… assim a indeferindo;

confirmar nos seus precisos termos o acórdão reclamado.

t) O Recorrente foi notificado deste acórdão por carta registada com aviso de recepção recebida em 4-4-2002;

u) Em 4-6-2002, o Recorrente interpôs o presente recurso contencioso.

3- Apreciar-se-ão as questões colocadas pelo Recorrente pela ordem em que as coloca nas conclusões das alegações do recurso, conclusões essas que delimitam o objecto do recurso (art. 684.º, n.º 3, do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.).

A primeira questão colocada pelo Recorrente é a da violação do princípio da imparcialidade, por ser o mesmo Senhor Inspector do Ministério Público que foi nomeado para realizar a inspecção, proceder a inquérito e instruir o processo disciplinar.

O Recorrente defende que tal situação viola o disposto no art. 44.º, n.º 1, alínea g), do C.P.A. que, no que aqui interessa, estabelece que «nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo (...) quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção».

O próprio Recorrente reconhece que não se trata aqui de uma situação directamente enquadrável nesta norma, uma vez que o referido Senhor Inspector não teve intervenção em qualquer recurso.

No entanto, é manifesto que não se está perante uma situação enquadrável naquela norma, pois ela visa evitar que quem proferiu uma decisão possa intervir no procedimento tendente à sua apreciação. Aliás, mesmo esta intervenção não é absolutamente proibida, pois é permitido a quem proferiu a decisão primária pronunciar-se sobre o respectivo recurso hierárquico, como expressamente se prevê, e com carácter especial, no n.º 1 do art. 172.º do C.P.A.. Por isso, aquela alínea g), deve ser interpretada como restringindo a proibição de intervenção ao autor de uma decisão administrativa à decisão do recurso que da mesma seja interposto,

No caso em apreço, o referido Senhor Inspector não proferiu qualquer decisão de natureza não procedimental, quer na inspecção, quer no inquérito quer no processo disciplinar, nem participou em qualquer das deliberações do Conselho Superior do Ministério Público que aplicaram ao Recorrente a pena de inactividade, pelo que não se verifica qualquer impedimento à face do referido art. 44.º, designadamente da referida alínea g).

Por outro lado, também não se verifica qualquer dos impedimentos previstos no processo penal (arts. 39.º e 40.º do C.P.P.), que são de aplicar aos processos disciplinares em que são arguidos magistrados do Ministério Público (arts. 167.º da L.O.M.P. e art. 192.º do Estatuto do Ministério Público).

Por isso, não ocorre o vício aqui invocado.

4- A segunda questão colocada pelo Recorrente é a da existência de uma nulidade insuprível por falta de audição de testemunhas essenciais para a descoberta da verdade.

O art. 176.º da L.O.M.P. e o art. 201.º do E.M.P. estabelecem que, com a defesa, o arguido pode indicar testemunhas, juntar documentos ou requerer diligências e que não podem ser oferecidas mais de três testemunhas por cada facto.

Os arts. 179.º da L.O.M.P. e 204.º do E.M.P. estabelecem que constitui nulidade insuprível a omissão de diligências essenciais para a descoberta da verdade que ainda possam utilmente realizar-se.

No caso em apreço, o Recorrente requereu na defesa a inquirição de três Senhores Magistrados, além de outras testemunhas, indicando que aqueles deveriam ser inquiridos sobre «as condições objectivas de trabalho do arguido» e remetendo para os arts. 2.º e 33.º a 38.º da sua defesa.

A inquirição destas três testemunhas foi indeferida por despacho do Senhor Inspector que dirigiu o inquérito, com fundamento, essencialmente, na inexistência na defesa e na acusação da matéria sobre a qual o ora Recorrente pretendia que elas fossem inquiridas e por outra matéria (atinente ao volume e tipo de processos em que o Recorrente trabalhara), por sua natureza, não admitir prova testemunhal.

Este despacho não foi impugnado pelo ora Recorrente.

Posteriormente, já depois de expirado o prazo para apresentação da defesa, o Recorrente voltou a requerer a inquirição daquelas três testemunhas, apresentando 8 quesitos sobre os quais elas deveriam ser inquiridas.

Este requerimento foi indeferido pelo Senhor Inspector, não só por a inquirição ser intempestivamente requerida, mas também por entender que não se justificava a sua inquirição,

Examinando o primeiro pedido de inquirição constata-se que o Recorrente pretendia a inquirição da três referidas testemunhas sobre os factos que afirmara nos arts. 2.º e 33.º a 38.º da sua defesa.

Nos arts. 33.º a 38.º o Recorrente referiu o excessivo movimento processual no período em causa e procurou demonstrá-lo com números dos processos movimentados e findos, tipos de processos, percentagem de acusações e indicação de processos que não estiveram em seu poder, mas sim do Senhor Procurador da República. É manifesto que não se justificava a inquirição de testemunhas para apuramento destes dados, pois eles eram detectáveis com toda a precisão, decerto maior do que a poderia fornecer qualquer prova testemunhal, pelo exame dos processos e livros de registo do movimento processual.

Quanto ao facto referido no art. 2.º, que é o de a situação de atraso nos processos derivar, essencialmente, da desorganização dos serviços do Ministério Público, da falta de escrituração de livros de registo de processos e da excessiva acumulação de serviço, trata-se de uma conclusão a retirar do exame do estado dos serviços e do movimento processual, que era do conhecimento da inspecção, pelo que não se justificaria também ouvir testemunhas, cuja função nos processos disciplinares é contribuir para o apuramento de factos e não formular juízos sobre a existência de nexo de causalidade entre eles.

Por isso, é manifesto que os depoimentos referidos, para produzir prova sobre os pontos indicados pelo Recorrente na sua defesa, não se podem considerar essenciais para a descoberta da verdade, pois todos os factos sobre que se pretendia sua inquirição ou já tinham sido averiguados pela inspecção ou poderiam ser averiguados com mais exactidão por outros meios ao dispor do Senhor Inspector, designadamente o exame dos livros e mapas do movimento processual.

Quanto ao requerimento apresentado posteriormente, a sua intempestividade não seria obstáculo à realização das diligências requeridas, se elas pudessem considerar-se essenciais para a descoberta da verdade, o que, aliás, foi expressamente reconhecido pelo Senhor Inspector, que apreciou se se justificava ou não a realização das diligências.

No entanto é de notar, desde logo, que o próprio Recorrente não consideraria essencial para a sua defesa a inquirição das referidas testemunhas sobre os pontos que indicou neste requerimento, pois, se como tal a considerasse, decerto teria requerido anteriormente a respectiva inquirição sobre esses pontos.

Por outro lado, como bem refere o Senhor Inspector, com as diligências requeridas o Recorrente pretendia que fossem formulados juízos pelas testemunhas ou prestadas informações sobre os juízos formulados por outras pessoas sobre as causas do atraso dos processos (quesitos 1.º a 4.º), juízos esses que, não tendo carácter factual, não podem considerar-se essenciais para a descoberta da verdade, pois há outros elementos objectivos que podem mais seguramente do que impressões subjectivas conduzir a essa descoberta; no que concerne aos quesitos 5.º a 8.º, trata-se de matéria relativa ao comportamento extraprocessual do Recorrente, sobre o qual já havia sido recolhida prova favorável que o Senhor Inspector considerou suficiente,

Assim, não se pode considerar que as diligências requeridas fossem essenciais para apurar qualquer facto relevante para decisão que não tivesse sido já apurado ou que não pudesse ser apurado por outros meios, pelo que não ocorre a nulidade insuprível invocada.

5- O Recorrente questiona a constitucionalidade dos artigos da L.O.M.P. e do E.M.P. que prevêem as situações em que é aplicável a pena de inactividade.

Os n.ºs 1 dos arts. 158.º da L.O.M.P. e 183.º do E.M.P. estabelecem que «as penas de suspensão de exercício e de inactividade são aplicáveis nos casos de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais ou quando os magistrados forem condenados em pena de prisão, salvo se a sentença condenatória aplicar pena de demissão».

O princípio da tipicidade das penas, plenamente válido para o direito criminal, por força do disposto nos n.ºs 1 e 3 do art. 29.º da C.R.P., não vale com a mesma intensidade em relação às penas disciplinares, nomeadamente em relação às não expulsivas. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 282/86, de 21-10-1986, proferido no processo n.º 4/85, publicado no Diário da República, I Série, de 11-11-1986, página 3385, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 8.º, página 207;

- n.º 664/94, de 14-11-1994, proferido no processo n.º 307/91, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446 (Suplemento), página 94.)

No caso em apreço, para além de não se estar perante casos de penas expulsivas, há uma definição suficiente das condutas abrangidas pela previsão normativa, mesmo na parte que se refere à negligência e ao desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais, designadamente porque essas referências a negligência e desinteresse são complementadas pelas normas em que se prevêem esses deveres.

O facto de se preverem duas penas para os mesmos tipos de condutas, deixando às entidades que aplicam a lei a possibilidade de optarem por uma ou outra, não afecta a constitucionalidade daquelas normas.

Na verdade, a possibilidade de escolha dentre mais que uma pena a aplicar a um mesmo tipo de condutas, é adoptada generalizadamente no domínio do direito penal, em que, para além de se incluírem tipos legais para os quais se prevê, alternativamente, pena de prisão ou multa (Por exemplo, os arts. 348.º, n.º 2, 360.º, n.º 3.), se admite generalizadamente a possibilidade de o Tribunal substituir penas (Arts. 44.º, 45.º, 46.º, 48.º, 49.º, 50.º, 53.º, 58.º e 60.º do Código Penal.), permitindo a quem aplica a lei uma flexibilidade que é mesmo uma exigência do princípio constitucional da necessidade (art. 18.º, n.º 2, da C.R.P.).

Por isso, aquela possibilidade de escolha em vez de contrariar a Constituição, é por ela reclamada.

Assim, não são inconstitucionais aquelas normas da L.O.M.P. e do E.M.P

6- O Recorrente, baseando-se nos arts. 24.º e 25.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, defende que a pena de inactividade só é aplicável a casos em que haja uma conduta dolosa e em casos em que a conduta atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função, e que a pena aplicável a situações de negligência grave e grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais é a de suspensão.

No entanto, os referidos arts. 158.º da L.O.M.P. e 183.º do E.M.P. são normas de natureza especial, relativamente a este Estatuto Disciplinar, pelo que afastam, no seu domínio específico de aplicação as normas deste Estatuto, que são de aplicação meramente supletiva (arts 216.º do E.M.P.).

Por outro lado, tendo de presumir-se que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art. 9.º, n.º 3, do Código Civil), a previsão cumulativa das duas penas, de suspensão e de inactividade, naquelas normas da L.O.M.P. e do E.M.P., para o mesmo tipo de condutas, não pode deixar de ser interpretada como consagrando a possibilidade abstracta de aplicação de qualquer uma delas a qualquer das condutas que se enquadrem na sua previsão.

7- No entanto, como sustenta o Recorrente, esta possibilidade de opção entre as duas penas, exigirá que se fundamente a escolha, quando ela recair na mais grave, como sucedeu no acórdão recorrido.

O Recorrente entende que o acórdão recorrido carece de fundamentação bastante, sobre este ponto.

O dever de fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos é constitucionalmente imposto (art. 268.º, n.º 3, da C.R.P.).

Os arts. 124.º e 125.º do C.P.A., que concretizam as situações em que existe o dever de fundamentação e estabelecem os respectivos requisitos, têm o seguinte teor:

ARTIGO 124.º

Dever de fundamentação

1- Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;

d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;

e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.

2- Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

ARTIGO 125.º

Requisitos da fundamentação

1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

3- Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;

- de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;

- de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;

- de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;

- de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;

- de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;

- de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477

- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;

- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;

- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;

- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;

- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;

- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;

- de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;

- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366.)

No caso em apreço, o acórdão recorrido contém uma extensa fundamentação da escolha da pena de inactividade, que consta do ponto V do acórdão recorrido, transcrito na alínea s) da matéria de facto:

Através dessa parte do acórdão recorrido, fica-se perfeitamente a saber quais as razões por que o Conselho Superior do Ministério Público optou pela pena de inactividade e não pela de suspensão, pelo que não pode entender-se que aquele careça de fundamentação suficiente.

8- O Recorrente defende que prescreveu o processo disciplinar.

Não havendo normas especiais na L.O.M.P. nem no E.M.P. relativas à prescrição do procedimento disciplinar, tem de fazer-se apelo às do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local.

Este Estatuto estabelece, no seu art. 4.º, o seguinte:

Artigo 4.º

Prescrição de procedimento disciplinar

1- O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida.

2- Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses.

3- Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a 3 anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal.

4- Se antes do decurso do prazo referido no n.º 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiverem lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.

5- Suspendem nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que não tenham sido dirigidos contra o funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável.

Defende o Recorrente, em primeiro lugar, que os factos eram do conhecimento do Conselho Superior do Ministério Público desde a data da apresentação do Relatório do Senhor Inspector, referido na alínea d) da matéria de facto, datado de 11-9-98.

A Procuradoria-Geral da República é o órgão superior do Ministério Público (art. 220.º, n.º 1, da C.R.P.) e o seu órgão com competência disciplinar é o Conselho Superior do Ministério Público (arts. 14.º, n.º 1, da L.O.M.P. e 15.º, n.º 1, do E.M.P

O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão máximo dos serviços do Ministério Público e, por isso, o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço, referido no n.º 2 do transcrito art. 4.º, tem de reportar-se a este Conselho.

Sendo este Conselho um órgão colegial, só quando os factos chegaram ao seu conhecimento enquanto tal, se poderá afirmar existir um conhecimento pelo dirigente máximo do serviço.

Ora, não há qualquer elemento no processo principal ou no processo instrutor que permita afirmar que antes da data de 24-3-1999, em que foi proferido o acórdão referido na alínea f) da matéria de facto, o Conselho Superior do Ministério Público teve conhecimento dos factos referidos naquele Relatório. Até essa data, os elementos existentes no processo instrutor apenas permitem concluir que o Relatório da Inspecção poderá ter sido do conhecimento do Senhor Procurador-Geral da República, que ordenou a distribuição do processo e do Senhor Relator a quem foi distribuído (fls. 335 a 336 do processo instrutor), mas não há qualquer indício de o Conselho, enquanto tal, ou mesmo a globalidade dos seus membros, individualmente considerados, tenham tido conhecimento daquele Relatório.

Assim, é aquela data de 24-3-99 a relevante para efeitos do referido n.º 2 do art. 4.º.

Por acórdão de 23-6-99 foi ordenada a conversão do inquérito em processo disciplinar [alínea i) da matéria de facto fixada] pelo que, mesmo sem contar com a suspensão do decurso do prazo decorrente da instauração do inquérito, nos termos do n.º 5 do referido art. 4.º, tem de se concluir que não decorreu o prazo de prescrição de três meses previsto no n.º 2 deste mesmo artigo.

9- O Recorrente sustenta também que ocorreu a prescrição do procedimento disciplinar, à face do n.º 1 do referido art. 4.º, relativamente aos factos ocorridos antes de 21-5-95, por a inspecção apenas ter sido iniciada em 21-5-1998.

Este n.º 1 do art. 4.º estabelece a prescrição passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida, mas não esclarece, quanto a infracções cuja execução se prolonga no tempo, qual o termo inicial do referido prazo de prescrição.

Por isso, na falta de outras disposições aplicáveis, há que fazer apelo ao regime do Código Penal, por evidente analogia, sendo no sentido desta aplicação subsidiária que vem decidindo este Supremo Tribunal Administrativo (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 21-10-82, proferido no recurso n.º 14868, publicado em Apêndice ao Diário da República de 29-4-86, página 3517, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 254, página 159;

- de 21-4-83, proferido no recurso n.º 12730, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-86, página 1852, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 266, página 1449;

- de 10-1-85, proferido no recurso n.º 17899, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-12-88, página 17;

- de 13-10-1987, proferido no recurso n.º 19342, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-4-94, página 4312;

- de 18-1-90, proferido no recurso n.º 26559, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-1-95, página 179;

- de 5-5-1994, proferido no recurso n.º 31622, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3464.), aplicação subsidiária essa que está expressamente prevista actualmente no art. 216.º do E.M.P

Assim, nas infracções permanentes, a prescrição conta-se do dia em que cessar a consumação, nos termos da alínea a) do n.º 2 do art. 119.º do Código Penal.

A infracção por que foi aplicada ao Recorrente a pena de inactividade é de natureza permanente, pois consubstanciou-se em prolongada grave negligência e em grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres profissionais. O acórdão recorrido é perfeitamente claro ao indicar os factos que basearam a condenação, falando em «continuados e acrescidos atrasos processuais». O mesmo sucede com o acórdão da Secção Disciplinar que foi confirmado pelo acórdão recorrido, que o reproduziu, em que se refere, em suma, que todos os factos tiveram origem na injustificável falta de interesse do Recorrente em aperfeiçoar os seus métodos de trabalho e adequá-los a um exercício da função, proferindo o despacho dos processos dentro dos prazos processuais, o que estava perfeitamente ao seu alcance e que não fez por absoluto desinteresse e desleixo, em situação de inacção e inércia que abrangeu a generalidade dos processos e das suas intervenções que perdurou e se prolongou por anos e anos, em alguns casos por nove ou oito anos e que só terminou com a inspecção (fls. 372).

Assim, estando-se perante uma infracção consubstanciada por uma actuação permanente, em que a punição é aplicada pela globalidade dos factos que a integram e não por cada um dos que a constituem, apenas com a sua cessação, que ocorreu com a inspecção, há que contar o prazo de três anos referido no n.º 1 do art. 4.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local.

Por isso, tendo a inspecção ocorrido em 1998, é manifesto que não tinha ocorrido a prescrição, que até se suspendeu com a instauração do inquérito e do processo disciplinar, nos termos do n.º 5 daquele art. 4.º.

10- O Recorrente defende também que não se justifica a pena aplicada, em termos de justiça relativa, por a sua conduta não assumir gravidade semelhante à que o Conselho Superior do Ministério Público sancionou com a pena de inactividade por 15 meses, no acórdão que foi objecto do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 18-2-1998, proferido no recurso n.º 35737, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 474, página 241.

Desde logo, nada há no referido acórdão do Conselho Superior do Ministério Público que imponha que ele seja considerado como um paradigma da sua justiça, pelo que, a haver dissonância entre ele o acórdão recorrido quanto aos critérios de determinação da medida da pena a aplicar a situações de grave desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres profissionais, não se poderia concluir daí que o erro de determinação da pena residisse no acórdão recorrido e não no apreciado naquele acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo.

Por outro lado, examinando aquele acórdão, constata-se que na determinação da pena foram ponderadas circunstâncias atenuantes que não se provaram em relação ao aqui Recorrente (Boletim do Ministério da Justiça citado, a páginas 256.).

Para além disso, a pena aplicada no referido acórdão foi de 15 meses e não de 12 meses, como é o caso da aplicada ao aqui Recorrente, pelo que a eventual maior gravidade da situação apreciada naquele acórdão não deixa de ter expressão na medida da pena aplicada.

Por isso, não pode com base em considerações de justiça relativa, designadamente assentes na comparação com a situação apreciada no referido acórdão, concluir pela inadequação da pena aplicada no acórdão recorrido.

De qualquer modo, a pena de inactividade aplicada ao Recorrente foi pelo mínimo legal, pelo que a haver excesso na pena aplicada, ele só pode derivar da escolha da pena de inactividade em vez da de suspensão.

No entanto, não se pode considerar inadequada a opção pela pena de inactividade, em vez da de suspensão, pois é acentuada a gravidade da negligência da actuação do Recorrente e o desinteresse pelo cumprimento dos seus deveres funcionais, que se prolongou por período invulgarmente longo, com consequências irreversíveis em vários casos, designadamente:

- com atrasos de anos e meses em 50 processos de da área de jurisdição de menores, de natureza urgente, vários com atraso superior a dois anos;

- com atrasos que provocaram a prescrição de trinta inquéritos criminais e o arquivamento de processos tutelares derivado de os menores terem atingido a maioridade, estes com atrasos de anos;

- com perda de utilidade de processos de menores, um deles para tomada de medidas relativamente a menor em perigo que esteve parado 7 anos;

- com prescrição de créditos de trabalhadores, em 11 processos administrativos, por ter decorrido o prazo para propor acções.

11- O Recorrente defende que na determinação da pena deve ser considerada a conduta posterior ao facto, especialmente a destinada a reparar as suas consequências, invocando disposto no art. 71.º, n.º 2, alínea e), do Código Penal, que entende ser aplicável por força do disposto no art. 216.º do E.M.P

Este art. 216.º não estabelece a aplicação subsidiária prioritária do Código Penal, mas sim do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, como se depreende da ordem pela qual vêm indicados os diplomas de aplicação subsidiária.

No entanto, não há no processo prova de qualquer conduta posterior aos factos que serviram de suporte à aplicação da pena destinada a reparar as suas consequências.

Na verdade, não pode considerar-se como tal o facto de o Recorrente procurar despachar alguns dos processos atrasados antes do início da inspecção, pois esse facto para além de representar o mero cumprimento dos seus deveres funcionais, não afasta as consequências anteriores dos atrasos, quer a nível dos direitos de pessoas que por eles possam ter sido afectados, quer a nível do prestígio do Ministério Público e da imagem da Justiça. Isto é, essa conduta pode ter evitado que se gerassem novas consequências ou agravado as já existentes, mas não consubstancia uma reparação das já produzidas.

Na situação em apreço, reparação das consequências da conduta seria, por exemplo, indemnizar as pessoas que possam ter sido lesadas pela conduta do Recorrente, designadamente, os titulares de direitos laborais ou de direitos de indemnização conexos com processos criminais que possam ter sido afectados por prescrição derivada da sua actuação ou os menores cujos direitos possam ter sido afectados pelos atrasos imputáveis ao Recorrente. Mas, de factos deste tipo não há qualquer indício nos autos.

12- Quanto ao Relatório de uma inspecção posterior, em que é proposta a classificação de Suficiente, não assume relevância suficiente para determinar uma atenuação, uma vez que já foi aplicada a pena mínima prevista para a pena de inactividade.

Na verdade, uma vez assente que, em princípio, é a pena de inactividade a que é adequada à gravidade da actuação do Recorrente, só por via e atenuação especial seria possível aplicar-lhe a pena de suspensão.

Mas a possibilidade de atenuação especial está dependente da existência de atenuante que diminua «acentuadamente a gravidade do facto ou a culpa do agente» (arts. 161.º da L.O.M.P. e 186.º do E.M.P.), o que não é o caso da conduta que conduziu à atribuição da referida classificação.

Na verdade, das cinco classificações possíveis previstas para magistrados com a categoria profissional do Recorrente (arts. 87.º da L.O.M.P. e 109.º do E.M.P.) a classificação de Suficiente é inferior à classificação média, que é a de Bom, pelo que a atribuição de tal classificação não indica a existência de uma boa qualidade global da prestação funcional daquele a quem é atribuída e, por isso, não pode sequer reconhecer-se à atribuição dessa classificação de serviço relevo como elemento favorável ao mesmo.

Aliás, a segunda inspecção comprovou que continuavam a existir atrasos de anos no despacho dos processos, como se vê pelo respectivo relatório. (Este relatório, apesar de ter sido mandado desentranhar do processo instrutor, continuou junto ao mesmo, sendo deslocado do local onde estava inicialmente inserido para o final desse processo.)

Por isso, não havendo qualquer atenuante que justifique uma atenuação especial da pena, tem de se concluir que na determinação da pena não ocorreu violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, invocados pelo Recorrente, sendo correcta a posição assumida pelo Conselho Superior do Ministério Público no acórdão recorrido.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 200 euros (duzentos euros).

Lisboa, 10 de Novembro de 2004. – Jorge de Sousa – (relator) – Angelina Domingues – Madeira dos Santos.