Quando foi proferido o acórdão 043730?

O acórdão foi proferido em 27 de novembro de 2003.

Acórdão STA (2003) — Objecto do recurso jurisdicional

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART25.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC45943 DE 2003/10/16.; AC STAPLENO PROC43299 DE 2000/11/23.; AC STAPLENO PROC39371 DE 1998/06/23.; AC STAPLENO PROC27978 DE 1994/05/26.

Sumário

I- O recurso jurisdicional é um pedido de revisão da decisão proferida no recurso contencioso, visando a apreciação da decisão impugnada, ou seja, de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão, pelo que deve improceder o recurso jurisdicional em que o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o acto administrativo contenciosamente recorrido sem que ponha em causa os fundamentos específicos da decisão judicial impugnada, explicitando as razões da sua discordância com o julgado.

II- A decisão recorrida, objecto do recurso jurisdicional, tem características especificas que decorrem da abordagem que fez aos vícios imputados ao acto administrativo, obrigando quem a queira discutir a questionar a forma como essas ilegalidades foram ponderadas, e expressando a sua discordância em relação aos fundamentos e argumentos invocados e à interpretação dos preceitos aplicáveis que foi por ela adoptada, de molde a permitir ao tribunal superior apreciá-las.

III- Tendo a recorrente limitado a sua alegação para o Pleno à reprodução da alegação apresentada no recurso contencioso, decalcando as conclusões ali formuladas, com o pedido de anulação do acto, sem qualquer referência à decisão recorrida e aos seus concretos fundamentos, é evidente que não foi exercido devidamente o ónus de alegação, o que conduz necessariamente ao improvimento do recurso

Texto Integral

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. “A..., LDA”, com sede em Algueirão, Mem Martins, recorre jurisdicionalmente para este Pleno do acórdão da 2ª Subsecção, de 20.02.2001 (fls. 195 e segs.), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, imputável ao MINISTRO DA ECONOMIA, do recurso hierárquico para ele interposto do despacho do Director Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo, de 29.11.96, que aprovou o projecto da rede secundária da Urbanização Casal de S. Marcos, no concelho de Sintra, apresentado pela “GDL – Sociedade de Gás Natural de Lisboa, SA”.

Na sua alegação formula as seguintes

CONCLUSÕES:

1ª Uma vez que o gás propano não pode ser considerado como gás de substituição do gás natural, como é aliás aceite pela recorrida particular (cfr., ainda, os docs. nºs 12 e 13, juntos com a p.r.), é inquestionável a ilegalidade do despacho recorrido, o qual enferma de vício de violação de lei por erro de direito quanto aos pressupostos, o qual consiste no entendimento de que é possível o exercício de uma actividade regulamentada por lei, no caso o Decreto-Lei n.º 512/80, sem obediência do processo de licenciamento previsto em tal lei;

2ª Os condicionalismos impostos pela lei geral, no caso o Decreto nº 29.034 e o Decreto-Lei n.º 512/89, à generalidade dos particulares para o exercício da actividade de distribuição de gás propano, que não é sequer uma actividade reservada ao Estado e por isso passível de ser objecto de concessão, nunca poderiam ser derrogados por um mero contrato administrativo, como pretende a recorrida particular;

3ª O facto de se ter desencadeado um processo de licenciamento "mais exigente" não permite sanar o vício em causa, pois a Administração não tem o poder de escolher qual o processo de licenciamento a percorrer, de entre os vários que sejam previstos por lei, já que está sujeita ao principio da legalidade, previsto no artigo 3° do CPA;

4° A recorrente, para distribuir gás propano canalizado a consumidores particulares na Urbanização de S. Marcos, teve de obter as autorizações e licenças necessárias, obtidas na sequência dos competentes processos de licenciamento (cfr. docs. n° 2 a 7 juntos com a p.r).

5ª A conduta da recorrida particular, consubstanciada na comercialização de gás propano na Urbanização de S. Marcos sem qualquer licença para o efeito, implica uma flagrante violação do objecto da concessão da recorrida particular e ofende o interesse da recorrente em poder exercer a sua actividade de fornecimento de gás propano, sem ter de suportar a concorrência de uma outra empresa que, sem estar licenciada para o efeito, se dedica a fornecer o mesmo tipo de gás.

6ª Ao estabelecer que numa "fase intermédia, antes da disponibilização do gás natural, o regime apoia a distribuição regional de gases de substituição do gás natural ou equivalentes e a instalação de estações de ar propanado, que alimentarão pequenas redes de distribuição local", o Despacho Normativo nº 683/94 não pode ser interpretado no sentido de dispor em oposição, quer ao Decreto-Lei nº 195/94, em que se fundamenta, quer em oposição à Decisão da Comissão C(94) 381/1, pois uma norma regulamentar de direito interno não pode alargar, através da expressão "gases equivalentes" o âmbito de utilização das redes de gás natural que está restringido, por acto comunitário e por acto legislativo aos gases de substituição do gás natural (o que não é caso do gás propano).

7ª O despacho recorrido implica uma clara violação da Decisão da Comissão Europeia nº C(94) 381/1, de 25 de Fevereiro de 1994, do Decreto-Lei nº 195/94, de 19 de Julho, da Resolução do Conselho de Ministros nº 68/94, de 11 de Agosto, e dos Despachos Normativos nº 682/94, nº 683/94, nº 684/94, de 16 de Setembro de 1994 (publicados no Diário da República, I Série-B, de 26 de Setembro de 1994).

8ª Suscitando-se dúvidas quanto à não conformidade do artigo 2°, nº 2, do Despacho Normativo nº 683/94, interpretado no sentido de fazer abranger o gás propano na expressão "gases de substituição do gás natural e seus equivalentes" com as disposições comunitárias relevantes, deverá fazer-se uso da faculdade prevista no artigo 177° do Tratado CE.

NESTES TERMOS

Deve (...) o presente recurso ser julgado procedente, por provado, anulando-se o despacho do Senhor Ministro da Economia de 19.06.98, com as legais consequências.

Relativamente à questão da interpretação conforme do direito nacional com o direito comunitário relevante, e no caso deste Douto Tribunal ter dúvidas quanto aos princípios de direito comunitário que regem essa matéria e querer fazer uso da faculdade que lhe outorga o artigo 177° do Tratado CE, permitimo-nos, respeitosamente, sugerir que sejam colocadas ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:

a)Pode o artigo 2°, nº 2, do Despacho Normativo nº 683/94, de 16 de Setembro, ser interpretado no sentido de incluir o gás propano na expressão "gases de substituição do gás natural ou equivalentes" sem incorrer em violação da Decisão da Comissão Europeia nº C(94) 381/1, de 25 de Fevereiro de 1994?
b)Pode algum órgão do Estado aplicar o referido Despacho Normativo no sentido de permitir a distribuição de gás propano - que não é um gás de substituição do gás natural - nas redes destinadas à distribuição de gás natural, sem violar as obrigações a que este se vinculou de forma incondicional e irrevogável enquanto Estado membro da Comunidade?
c)Pode algum órgão do Estado permitir a utilização de redes destinadas à distribuição de gás natural - para tal beneficiando de financiamento comunitário - à distribuição de gás propano?

II. Contra-alegou a recorrida particular GDL – Sociedade de Gás Natural de Lisboa, SA, concluíndo:

1.O despacho recorrido licenciou a rede secundária na Urbanização Casal de S. Marcos enquanto rede de gás natural e no âmbito da concessão da ora recorrida.
2.A utilização provisória e transitória desta rede para distribuir gás propano – que não decorre directamente do despacho recorrido – é legal e contratualmente permitida.
3.Esta situação está expressamente contemplada nos nºs.1 e 3 da cláusula 3ª do contrato de concessão, disposições que por sua vez se baseiam no nº 4 da Base II anexa ao Dec-Lei nº 333/91.
4.O propano não é considerado gás de substituição do gás natural mas é um gás canalizado equivalente que, como tal, pode ser distribuído provisória e transitoriamente numa rede destinada a gás natural e como tal apoiada e incentivada, como resulta do Despacho Normativo nº 683/94, de 26 de Setembro.
5.A recorrida cumpriu os requisitos impostos por lei às infra-estruturas de gás natural - que absorvem os exigidos pelo Dec-Lei nº 512/80, aplicável aos gases derivados do petróleo - e teve o cuidado de pedir o licenciamento à DRIELVT neste pressuposto, invocando até, expressamente, este diploma.
6.Sendo livre a distribuição de gás propano, e tendo requerido o licenciamento da infra-estrutura, porventura até com excesso de zelo, a reacção reiterada da recorrente não tem o mínimo fundamento.
7.Sobretudo quando, desde 1998, a infra-estrutura em causa tem sido utilizada para distribuir efectivamente gás natural.
8.Deste modo o licenciamento deferido não incorre em nenhum dos vícios de violação de lei - seja por erro de direito quanto aos pressupostos, seja por violação do Dec-Lei nº 512/80.
9.A comercialização de gás propano que a recorrida chegou a efectuar durante alguns meses era autorizada pelo contrato de concessão, pelo que não pode representar violação desse mesmo contrato.
10.A distribuição de gás propano não está sujeita a exclusivo, razão por que a recorrente não pode invocar qualquer interesse legítimo contra o exercício de uma actividade concorrente por parte da recorrida, questão, aliás, que é de todo estranha ao objecto do recurso.
11.Esta utilização, aliás, não viola quaisquer normas comunitárias ou de direito interno referentes aos apoios comunitários previstos para a instalação de infra-estruturas de gás natural e para a reconversão de consumos para gás natural.
12.A decisão da Comissão Europeia invocada pela recorrente limita-se a definir a contribuição do FEDER e a aprovar o programa operacional das infra-estruturas abrangidas, deixando ao Estado membro a respectiva concretização através de "disposições juridicamente vinculativas".
13.O quadro destas disposições passou pelo Dec-Lei nº 195/94 que criou o Programa Energia e definiu o respectivo quadro institucional, bem como pela Resolução do Conselho de Ministros nº 68/94 e por diversos Despachos Normativos do Ministro da Indústria e Energia, designadamente o Despacho nº 683/94.
14.Todas estas disposições são harmónicas e dão execução à referida decisão da Comissão, não a contrariando.
15.O nº 2 do art. 2º do Despacho Normativo nº 683/94 permite expressamente às concessionárias, até à disponibilização de gás natural, a distribuição de "gases equivalentes" ao gás natural como é o caso do gás propano, além da distribuição de gás natural de substituição.
16.Por tudo isto a actividade desenvolvida até 1998 pela recorrida de distribuição de gás propano também não contraria as disposições que permitiram a subsidiação da respectiva infra-estrutura.
17.Não se justifica nem é permitida a suscitação do envio prejudicial previsto no Tratado de Roma, uma vez que a decisão da Comissão invocada pela recorrente nada tem a ver com as questões objecto deste recurso, única e exclusivamente relacionadas com o direito interno.

III. Contra-alegou igualmente a autoridade recorrida, Ministro da Economia, concluíndo:

A- O gás propano pode ser considerado um gás de substituição no quadro legal e regulamentar previsto para a instalação da rede de distribuição de gás natural;

B- O Despacho Normativo nº 683/94, nº 2 do art. 2º, admite explicitamente o recurso transitório à distribuição de gases de substituição, até à implementação da rede como factor da sua optimização;

C- A Administração, não tendo o poder de escolher o processo de licenciamento tem o dever de reconhecer a lei aplicável ao licenciamento do gás natural;

D- Não é verdade que a recorrida particular não tenha sido sujeita a um processo de licenciamento que a recorrente em lado algum nega até ter sido mais exigente conforme vem já afirmado na douta decisão recorrida nem tal circunstância pode ser a causa da concorrência que a recorrente diz ter tido que suportar;

E- A causa centra-se no licenciamento o qual não abrange nem respeita à interpretação de qualquer norma jurídica comunitária que atribui incentivos, esgotando-se a discussão no campo da aplicação do direito interno.

IV. O Exmo magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, referindo manter a posição já assumida na Subsecção (fls. 191/193), e considerando injustificado o pretendido recurso ao mecanismo do reenvio.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão sob recurso considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a)Em 19 de Dezembro de 1994, a GDP - Gás de Portugal, SA (actualmente a GDL - Sociedade de Distribuição de Gás Natural de Lisboa, SA), apresentou para licenciamento na Delegação Regional da Indústria e Energia de Lisboa e Vale do Tejo (DRIELVT) o projecto da rede de distribuição de gás combustível canalizado (Propano/Gás Natural) da Urbanização "Casal de S. Marcos", Casal de São Marcos, Sintra, referindo no próprio texto da carta que acompanhou o pedido, que a rede estava dimensionada para gás natural, que a mesma seria integrada no sistema de concessão de Lisboa e que faria o abastecimento com gás propano até à chegada do gás natural (v. processo instrutor).
b)O Director Regional da DRIELVT aprovou tal rede através do seu despacho de 29.11.96 aposto sobre a informação SEM/DC n° 171/96, de 28.11.96 (fls. 125 a 127 do p.i.).
c)Do mesmo interpôs a ora recorrente A... recurso hierárquico para o Ministro da Economia em 28.02.96, o qual só em 19.06.98 foi objecto de despacho e no sentido do indeferimento (fls. 68 a 73 dos autos).
d)Dão-se por reproduzidos os docs. de fls. 52 a 54 dos autos.
e)A recorrida GDL é desde 15.09.95 concessionária da distribuição do gás natural no concelho de Sintra, constando do originário contrato, celebrado ainda pela antecessora GDP, o seguinte:

“ Cláusula 3ª

1. Precedendo autorização do Ministro dado caso a caso, e desde que não façam perigar a regularidade e continuidade da prestação de serviço, objecto do presente contrato, a concessionária pode exercer outras actividades ligadas às compreendidas na cláusula 2ª, designadamente a distribuição de outros gases combustíveis canalizados com fundamento no proveito daí resultante para o interesse da concessão ou dos consumidores, ou ainda na possibilidade de um melhor aproveitamento dos meios e produtos da concessão.

(...)

3. Considera-se verificado o proveito para a concessão relativamente à distribuição de gases combustíveis canalizados referidos no nº 1 se as respectivas infra-estruturas obedecerem aos requisitos técnicos exigíveis para as de gás natural, sendo nesse caso dispensada a autorização prévia.”

O DIREITO

Como é sabido, o recurso jurisdicional é um pedido de revisão da decisão proferida no recurso contencioso, visando a apreciação da decisão impugnada, ou seja, de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão, constituíndo orientação firme e reiterada deste Pleno a de que deve improceder o recurso jurisdicional em que o recorrente, na sua alegação e respectivas conclusões, se limita a atacar o acto administrativo contenciosamente recorrido sem que ponha em causa os fundamentos específicos da decisão judicial impugnada, explicitando as razões da sua discordância com o julgado.

Crf., neste sentido, os Acs. do Pleno de 16.10.2003 – Rec. 45.943, de 01.10.2003 – Rec. 48.439/02, de 08.07.2003 – Rec. 272/02, de 30.04.2003 – Rec. 47.791, de 23.11.2000 – Rec. 43.299, de 27.04.99 – Rec. 31.400, de 23.06.98 – Rec. 39.731, de 26.11.97 – Rec. 29.425, de 04.06.97 – Rec. 31.245, e de 26.05.94 – Rec. 27.978).

Transcreve-se, a propósito, o seguinte trecho do primeiro dos arestos citados:

“ Esta constatação assenta na diversidade de realidades que constituem o objecto da apreciação, no recurso contencioso e no recurso jurisdicional, o acto administrativo (art. 25º da LPTA), por um lado, a decisão proferida, por outro. Isto é assim justamente porque entre o recurso contencioso e o recurso jurisdicional intervém uma nova realidade, a decisão que apreciou o acto, e que, mal ou bem, conheceu (ou não) das ilegalidades que lhe eram apontadas, e que se consolidaria na ordem jurídica se os seus destinatários, em devido tempo, não agissem contra ela. É com esta nova realidade que os intervenientes no processo se vêem confrontados, é contra ela, e só contra ela, que podem reagir se entenderem que não salvaguardou devidamente a legalidade das suas posições jurídicas perante o acto administrativo em causa e perante o próprio processo.

A decisão recorrida, alvo do recurso jurisdicional, tem, pois, características especificas que decorrem da abordagem que fez aos vícios imputados ao acto administrativo, obrigando quem a queira discutir a questionar a forma como essas ilegalidades foram ponderadas e expressando a sua discordância em relação aos fundamentos e argumentos invocados e à interpretação dos preceitos aplicáveis que foi por ela adoptada, de molde a permitir ao tribunal superior apreciá-las.”

O que significa que, no recurso jurisdicional, não pode o recorrente limitar-se a atacar de novo o acto recorrido, repetindo os argumentos anteriormente aduzidos e com que visara demonstrar a ilegalidade daquele acto, tendo antes o encargo de – sob pena de comprometer o êxito do recurso – expor as suas razões de discordância relativamente à solução encontrada no acórdão impugnado, atacando os fundamentos em que o mesmo se sustenta.

Na situação sub judice, constata-se linearmente que a recorrente se limita a reproduzir, quase mecanicamente, a alegação apresentada no recurso contencioso, decalcando as conclusões ali formuladas (as conclusões deste recurso jurisdicional são a transcrição ipsis verbis das conclusões 7ª a 12ª do recurso contencioso), e, sem fazer a mínima referência à decisão recorrida e aos seus fundamentos, antes se reportando exclusivamente ao acto, reproduz igualmente o trecho final conclusivo, pedindo que “Deve (...) o presente recurso ser julgado procedente, por provado, anulando-se o despacho do Senhor Ministro da Economia de 19.06.98, com as legais consequências”.

Ora, a decisão jurisdicionalmente impugnada negou provimento ao recurso contencioso após julgar improcedentes os vícios invocados pela recorrente, com a adopção de fundamentos específicos que não foram referidos, e muito menos afrontados, na alegação para este Pleno, a qual, como se disse, se mostra dirigida exclusivamente contra o acto recorrido, por reposição mecânica da alegação e conclusões do recurso contencioso, nenhuma menção se fazendo à decisão impugnada.

Esses fundamentos da decisão, em que o tribunal a quo contrariou a posição da recorrente, concluíndo no sentido da sua inconsistência, foram ignorados ou silenciados pela recorrente, que se limitou a reeditar mecanicamente a peça alegatória anterior.

Ora, tendo a recorrente, como se disse, limitado a sua alegação para este Pleno à reprodução da alegação apresentada no recurso contencioso, decalcando as conclusões ali formuladas, com o pedido de anulação do acto, e repetindo o pedido de reenvio prejudicial, sem qualquer referência à decisão recorrida e aos seus concretos fundamentos, é evidente que não foi exercido devidamente o ónus de alegação, o que conduz necessariamente ao improvimento do recurso.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 Euros e 200 Euros .

Lisboa, 27 de Novembro de 2003.

Pais Borges – Relator – João Cordeiro – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – Vítor Gomes – Santos Botelho