0205/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Procuradoria-Geral da República (PGR) é o órgão máximo do Ministério Público, do qual o Procurador-Geral da República é o seu Presidente, como titular de topo, logo seguido do Conselho Superior do Ministério Público.

II- Se o CSMP detém competência para “exercer a acção disciplinar” (art. 27º, al. a), da Lei nº 47/86, na redacção da Lei nº 60/98, de 27/08) - o que incluiu o poder de converter inquéritos em procedimentos disciplinares -, a verdade é que o PGR detém especificamente a competência para ordenar a instauração de procedimentos disciplinares, nos termos do art. 12º, nº2, al. f), do mesmo diploma.

III- Assim, se o PGR possui essa competência para mandar instaurar o procedimento disciplinar enquanto “dirigente” máximo do serviço do Ministério Público dentro da orgânica da Procuradoria-Geral da República, deve fazê-lo logo que o inquérito já concluído lhe chegue às mãos com o relatório do Instrutor a propor a sua instauração.

IV- Se essa tarefa for deixada para o CSMP, convertendo o inquérito em processo disciplinar já para além do prazo de três meses referidos no art. 4º, nº2, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública (DL nº 24/84, de 16/01) –subsidiariamente aplicável aos Magistrados do M.P.- deve considerar-se prescrito o direito de instaurar o procedimento.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A. .., procurador adjunto, com domicilio profissional no Tribunal Judicial de ..., moveu acção administrativa especial contra o Conselho Superior do Ministério Público e B.., procurador da república, com domicílio profissional no mesmo Tribunal.

O autor impugna o acórdão de 8/11/2005, proferido no âmbito do processo disciplinar nº .../2004, que lhe indeferiu reclamação contra o acórdão da secção disciplinar do mesmo CSMP de 05/01/2005, o qual lhe havia aplicado a pena de multa, especialmente atenuada para a de advertência.

Fundamenta a acção com:

a) A prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar (art. 4º, nº2, do Estatuto Disciplinar): arts. 26º a 28º da p.i.;

b) Vício de forma, por falta de fundamentação de facto: arts. 29º a 31º, da p.i.;

c) Violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto: arts. 32º a 45º, da p.i.;

d) Violação de lei por erro de interpretação ou aplicação de norma: arts. 46º a 78º, da p.i.

Pede a anulação do acto impugnado e a condenação à prática do acto devido, designadamente ao arquivamento do procedimento disciplinar.

Juntou documentos.

Apenas contestou o CSMP, pugnando pela improcedência da acção (fls. 95/106).

Foram as partes notificadas para apresentarem alegações, o que não fizeram.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

1- A..., é Procurador-Adjunto em serviço na comarca de

2- B.., Procurador da República, na ocasião a exercer as funções de coordenador na sede do Círculo de ..., entregou na Distrital do ..., da PGR, em 2/12/2002, uma participação disciplinar contra o requerente (fls. 3 e sgs. do p.a.).

3- Esta participação foi remetida ao Ex.mo Secretário da Procuradoria Geral da República em 6/12/2002 (fls. 2, do p.a.) e em 17/12/2002 foi distribuída ao Ex.mo Sr. Inspector Dr. ... pelo Sr. Vice Procurador Geral da República para realização de inquérito (fls. 2 e 3 do p.a), que em 5/01/2003 o mandou autuar como tal com o nº ... (fls. 1, do p.a.).

4- O Senhor Inspector tomou declarações ao ora autor em 12/06/2003 (fls. 131 a 135, do p.a.).

5- Esse processo de inquérito nº ...terminou com um relatório do Sr. Inspector datado de 21/10/2003, que, considerando haver recolhido indícios de prova no sentido de imputar ao aqui autor a prática de factos que integravam infracção disciplinar com pena de advertência, nos termos dos arts. 166º, nº1, al. a), 167º e 180º da Lei nº 60/98, de 27/08, propôs a instauração de procedimento disciplinar (fls. 195/204).

6- Os autos de inquérito e o respectivo relatório foram remetidos à PGR em 27/10/2003 (fls. 205, do p.a.), recepcionados pelo Secretário em 4/11/2003 (fls. 206 do p.a.), concluídos ao Senhor Procurador-Geral da República em 5/11/2003 (fls. 206, do p.a.), o qual designou como relator o Ex.mo Sr. Dr. ... em 20/11/2003 (loc. cit).

7- Os autos foram remetidos ao Ex.mo Relator em 21/11/2003 (fls. 206 vº), mas de novo recebidos pelo Sr. Secretário, sem qualquer desenvolvimento processual, em 4/05/2004 (fls. 207), que uma vez mais neles abriu conclusão ao Ex.mo Relator no mesmo dia (loc. cit.).

8- Por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP de 04/05/2004, foi o inquérito convertido em procedimento disciplinar (fls. 208 do p.a.).

9- Foi deduzida acusação em 23/06/2004 (fls. 223/227), que o autor impugnou em 13/07/2004 (fls. 232/283).

10- Produzida prova testemunhal, o Sr. Instrutor elaborou um relatório, em que concluiu pela violação do dever profissional de correcção para com o participante B..., e, pela correspondente infracção disciplinar, radicada no art. 3º, nº4, al.f) e 163º da Lei nº 60/98, que considerou leve, propôs a pena de advertência, de acordo com os critérios do art. 185º da referida Lei (fls. 306/316).

11- A secção disciplinar do CSMP, na sequência desse relatório, reuniu em 5/01/2005, deliberando aplicar ao auto a pena disciplinar de “advertência” (fls. 320/331 do p. a.).

12- Deste acórdão, o requerente reclamou para o “Pleno” do CSMP (fls. 337/357 do p.a.).

13- Por acórdão de 8/11/2005 o Plenário do CSMP decidiu indeferir totalmente a reclamação (fls. 359 e sgs. do p.a.).

14- O contra-interessado havia sido pronunciado pelo Tribunal da Relação de ... por crimes de difamação em que era assistente o ora autor, mas em recurso jurisdicional, o STJ, por acórdão de 29/03/2006, concedendo-lhe provimento, revogou o despacho de pronúncia e determinou o arquivamento dos autos (fls. 153/172).

III- O Direito

Da prescrição

Com assento no art. 4º, nº 2, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública (DL nº 24/84, de 16/01), o autor começou por invocar a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar. E isto por, entre a conclusão do inquérito e a abertura do procedimento disciplinar ter decorrido um prazo superior a três meses. Em abono desta posição, aduziu a doutrina emanada do acórdão do STA de 03/12/2003, Proc. nº 0633/02.

Na sua contestação, o CSMP entende, porém, que o início daquele prazo não começa com a conclusão do inquérito, mas sim com o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço, que neste caso seria o próprio Conselho, enquanto órgão colegial. Para o fazer, socorre-se da posição do acórdão também deste STA, de 10/11/2004, Processo nº 957/02.

Apreciando.

A disposição em apreço (art. 4º, nº2, do ED), subsidiariamente aplicável aos Magistrados do Ministério Público, prescreve o seguinte:

«2- Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de três meses».

A respeito deste inciso legal, teve este Tribunal a oportunidade de dizer já o seguinte:

«…importa precisar o sentido da expressão «conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço», contida no citado nº 2 do art. 4 do ED.

Com efeito, tal como refere o sumário do acórdão do Pleno, de 28.5.99 -Rº 32164, em conformidade aliás, com o entendimento reiteradamente afirmado da jurisprudência deste Supremo Tribunal (vd., v. g., ac. de 12.2.86-Rº 22473, de 30.4.91-Rº 26377, de 7/7/92-Rº 29887, de 9.3.00-Rº 37941.), «o preceito alude a falta e não a factos, querendo significar que só o conhecimento dos factos e das circunstâncias de que se rodeiam, susceptíveis de lhes conferir relevância jurídico-disciplinar, releva para efeito da prescrição referida».

(…)

Sucede, na verdade, muitas vezes que à entidade detentora do poder disciplinar chegam meras imputações vagas ou abstractas, simples suspeitas da prática de comportamentos disciplinarmente censuráveis, através de participações ou denúncias verbais ou escritas. E, em tais casos, há que proceder à definição dos contornos fáctico-jurídicos dessas imputações e, bem assim, à individualização e identificação dos funcionários presumivelmente infractores. Tarefa que, normalmente, será levada a cabo através do processo de sindicância, de averiguações ou de simples inquérito. Para o início do processamento de tais diligências não comina a lei qualquer prazo específico – ponto sendo que o termo inicial se confine dentro do prazo prescricional geral contemplado no nº 1 do preceito que vimos analisando. O que a lei determina é que uma vez conhecida a falta, quiçá com identificação do presuntivo infractor, o responsável máximo do serviço terá de desencadear o respectivo procedimento disciplinar no prazo de três meses, entendendo a lei que a sua eventual inércia significará uma renúncia da sua parte, ao exercício do poder disciplinar, com relegação para o esquecimento da conduta anómala do suspeito: a lei confere-lhe esse prazo curto para que formule o seu juízo de oportunidade e/ou conveniência acerca do exercício ou a abstenção de actuar disciplinarmente» (Ac. do STA de 29/03/2006, Proc. nº 0144/05; no mesmo sentido, o Ac. do STA de 23/09/2004, Proc. nº 01947/03)

O trecho transcrito mostra-se útil à compreensão do “dies a quo” na contagem do prazo de três meses dentro do qual deve ser instaurado o procedimento disciplinar. Ele esclarece que, havendo lugar a inquérito – quando necessário para a aquisição dos elementos indispensáveis para a definição da falta e do seu autor - só após o seu termo estará reunida a possibilidade de se dar início ao verdadeiro procedimento disciplinar.

Pois bem. Como no caso vertente teve lugar um inquérito, torna-se patente que só partir de então estavam os autos aptos a ser levados ao conhecimento do dirigente máximo do serviço com o acervo de dados importantes à convicção sobre a existência da eventual infracção.

A dificuldade está no segmento da norma referente ao conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço.

Acórdão do Pleno, em tempos idos, disse:

«O conhecimento da falta disciplinar, que é relevante para efeitos da prescrição do procedimento disciplinar prevista no n. 2 do artigo 4 do Estatuto Disciplinar de 1979, é o que leva à percepção do cariz disciplinar dos factos praticados pelo agente, e não o da sua simples materialidade, sendo, além disso, aquele que determina uma deliberação daquele órgão colegial, e não o que cada um dos seus membros teve de modo pessoal, individualmente» (Ac. do STA/Pleno de 13/03/90, Proc. nº 023334).

E a respeito de situação que tangia com magistrados ou funcionários do Ministério Público, este tribunal por duas vezes se pronunciou já.

Uma vez afirmou:

«O Conselho Superior do Ministério Público é o órgão máximo dos serviços do Ministério Público e, por isso, o conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço, referido no n.º 2 do transcrito art. 4.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, tem de reportar-se ao conhecimento por este Conselho. Sendo este Conselho um órgão colegial, só quando os factos chegaram ao seu conhecimento, enquanto tal, se poderá afirmar existir um conhecimento pelo dirigente máximo do serviço» (Ac. do STA, de 10/11/2004, Proc. nº 0957/02).

E outra concluiu que, se em causa estiver, por exemplo, um procedimento motivado por “inaptidão” em função da apreciação do serviço prestado pelo funcionário através da respectiva classificação (v.g. medíocre) entendeu este Tribunal que só a homologação pelo Conselho dessa classificação marcaria o limite inferior da contagem do prazo. Pronunciou-se do seguinte modo:

«..a classificação de Medíocre é elemento constitutivo da infracção e, do mesmo passo, essencial à apreensão da censurabilidade da conduta. Portanto, no caso em apreço, só há conhecimento relevante da falta, para efeitos de início da contagem do prazo de prescrição previsto no nº 2 do art. 4º do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL nº 24/84, com a deliberação do Conselho Superior de 24 de Março de 1999 que atribuiu ao Recorrente a classificação de Medíocre e determinou a instauração do inquérito (cf., neste sentido o acórdão STA de 1992-12-02 – recº nº 30 087)» (Ac. do STA/Pleno, de 23/05/2006, Proc. nº 957/02).

Simplesmente, desligada do contexto, a parte transcrita é falaciosa, por não revelar o todo que por detrás dela se encontra. É por isso que ela não serve para generalizar, isto é, para aplicação a todos os casos em que participe o CSMP numa situação de infracção disciplinar, face à especificidade do caso concreto para que foi particularmente pensada.

A verdade é que nestes dois últimos arestos o que estava subjacente era a apreciação sobre o mérito e eficiência do trabalho desenvolvido pelo magistrado. Pois para nós é obvio que qualquer infracção disciplinar que dele decorra terá que assentar numa apreciação colegial sobre o serviço desenvolvido pelo interessado, após o resultado da Inspecção que propunha a classificação de Medíocre. Afigura-se-nos, pois, cristalino que só após a homologação da proposta do Senhor Inspector pelo Conselho Superior do Ministério Público é que ficaria definido o (des)valor profissional do magistrado e que podia começar a correr o prazo para a instauração do processo disciplinar. Assim sendo, pode dizer-se que essa foi a altura – momento em apreciou o relatório do Inspector e, consequentemente, o trabalho do inspeccionado e eventual infracção a deveres funcionais – em que o órgão colegial tomou verdadeiro conhecimento da falta disciplinar.

Foi o que sucedeu principalmente no primeiro, mas o segundo caso não se afasta grandemente dessa certeza. Efectivamente, só após a homologação da classificação de medíocre é que o CSMP determinou, ele mesmo, um inquérito com esse específico propósito de avaliar da aptidão do magistrado para o exercício do cargo. E nessa situação, entre o relatório do instrutor do inquérito e a decisão do mesmo CSMP de converter esse inquérito em procedimento disciplinar, não decorreram mais de três meses. Por razões manifestas, tinha que ser o CSMP a analisar o resultado do inquérito, até por ter sido ele quem o havia ordenado, após o que se começaria a contar o prazo normativo para instauração do procedimento disciplinar ou para a conversão do inquérito em procedimento.

Tais arestos não são, portanto, significativos, nem decisivos, em nossa opinião, para sedimentar doutrina no sentido da afirmação do CSMP como entidade que deva ser considerada “dirigente máximo do serviço” em todos os casos.

Na verdade, se ao Conselho Superior do Ministério Público compete, entre o mais «Nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional, exercer a acção disciplinar e, em geral, praticar todos os actos de idêntica natureza respeitantes aos magistrados do Ministério Público, com excepção do Procurador-Geral da República» (destaque nosso; cfr art. 27º, nº1, al.a), da Lei nº 47/86, de 15/10, na redacção da Lei nº 60/98, de 27/08: Estatuto do Ministério Público), daí não podemos extrair qualquer extravagante factor que impressione mais do que aquele que resulta do art. 10º, nº1, al. b), do mesmo diploma, que precisamente confere à Procuradoria-Geral da República a mesma competência.

É que a Procuradoria-Geral da República, sendo o órgão superior do Ministério Público (arts. 7º, al.a), e 9º, nº 1, do cit. dip.) compreende não só o Procurador-Geral da República, em 1º lugar, mas também o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Consultivo, os auditores jurídicos e os serviços de apoio técnico e administrativo (cfr. art. 9º, nº2, cit. dip.). O Procurador-Geral é, aliás, o Presidente da Procuradoria-Geral da República, di-lo, claramente, o art. 11º, do cit. dip.).

Quer isto dizer, que dentro da Procuradoria-Geral da República o Procurador-Geral da República se situa no topo da lista de titulares do órgão superior do Ministério Público, logo seguido do Conselho Superior do Ministério Público, cada um com o seu particular elenco de poderes originários.

E se ninguém nega que o Conselho Consultivo detém competência para «exercer a acção disciplinar», como vimos, também se não duvida que ao Procurador-Geral da República compete especialmente «ordenar a instauração de inquérito, sindicâncias e processos criminais ou disciplinares aos seus magistrados», porque assim o estabelece o artigo 12º, nº2, al. f), do mesmo diploma. Assim é que, se, genericamente, no âmbito do poder de exercício da acção disciplinar do CSMP se inclui o de converter inquéritos em processos disciplinares (art. 214º do cit. dip.), a verdade é que ao PGR cabe, expressa e especificamente, o poder legal de ordenar instaurá-los.

Logo, pode dizer-se que o Procurador-Geral da República, para além de Presidente da Procuradoria-Geral da República, também se acha o seu dirigente máximo para efeito de ordenar a instauração de procedimento disciplinar, sem prejuízo da competência específica que ao CSMP é reconhecida, evidentemente, para a aplicação da sanção disciplinar concreta.

Posto isto, se o PGR tem essa competência para mandar instaurar o procedimento disciplinar enquanto “dirigente” máximo do serviço do Ministério Público dentro da orgânica da Procuradoria-Geral da República, deve fazê-lo logo que tenha acesso aos autos de inquérito já concluído com o relatório do instrutor, o qual, face aos elementos recolhidos, propõe a sua instauração.

Assim, logo que os autos foram à mão do Senhor Procurador-Geral da República em 5/11/2003 (fls. 206 do p.a.), iniciava aí o prazo de três meses para se dar início ao procedimento disciplinar. No entanto, essa tarefa foi deixada para o CSMP, que só em 4 de Maio de 2004 deliberou a conversão do inquérito em processo disciplinar (apenas seis meses depois).

Verificada está, pois, a prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, tal como o prevê o art. 4º, nº2, do ED (no mesmo sentido de que não pode decorrer o prazo superior a três meses entre a conclusão do inquérito e a decisão que manda instaurar o processo disciplinar: ver Acórdãos do S.T.A. de 28/01/82, Proc. nº 15.641, in A. D. 252, pág. 1476 e segs; de 26/01/84, Proc. nº 15.940, in Apêndices ao D.R. de 5.12.86, pág. 400 e segs; de 27/10/92, Proc. nº 29.758. E mais recentemente, Ac. do STA de 3/12/2003, Proc. nº 633/02).

E se prescrito o direito de instaurar o procedimento – por violação do art. 4º, nº2, do E. D. – inquinada está por essa mesma razão a deliberação de 8/11/2005 do Plenário do CSMP aqui sindicada, ao manter a pena disciplinar de advertência aplicada pela Secção Disciplinar do CSMP em 05/01/2005.

IV- Decidindo

Face ao exposto, e em prejuízo do conhecimento da restante matéria da petição, julga-se procedente a acção, anulando-se a deliberação do CSMP de 8/11/2005 e condenando-se o réu no arquivamento do procedimento disciplinar.

Custas pelo CSMP.

Taxa de Justiça (art. 73º-D), do CCJ e 34º, nº1, do CPTA): 8 unidades de conta.

Procuradoria (art. 41º do CCJ): 15%.

Lisboa, 01 de Março de 2007. Cândido de Pinho (relator) – Santos Botelho – Costa Reis.