048010 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A identificação do autor do acto é um dos elementos essenciais da notificação. II - O erro sobre a identidade do autor do acto tem efeitos equivalentes aos de falta da identificação da autoria do acto. III - Uma notificação que indique, erradamente a autoria do acto não dá lugar a que comece a correr o prazo para a impugnação administrativa do acto do verdadeiro autor.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A... interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE, de 17/7/01 que rejeitou o recurso hierárquico interposto da decisão n.º 372 do Gestor do Programa Pessoa. A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes: I – O que está em causa no presente recurso contencioso é a questão de saber se o recurso hierárquico – interposto em 21 de Novembro de 2000 – é, ou não, tempestivo, tendo em conta que só em 18 de Outubro de 2000 ficou esclarecido que, afinal, o autor do acto recorrido era o Gestor do Programa Pessoa e não a Comissão Executiva do IEFP. 2 – Não foi previamente interposto recurso gracioso para o Ministro do Trabalho e Solidariedade porque, como o IEFP (entidade que a ora recorrente julgava ser a autoridade autora do acto!) é uma entidade submetida à tutela desse membro do Governo, a norma do n.º 1 do art. 30º do DR n.º 15/94, de 6. 7. não podia ser aplicada. 3 Com efeito, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 177º do CPA , «o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei». 4 – O DR n.º 15/94, de 6-7, é um mero regulamento administrativo e não um diploma com força de lei; daí que, ao estabelecer a exigência de um recurso tutelar o seu art.30º viola claramente o disposto no n.º 2 do art. 177º do CPA .. 5 – Doutrina que foi confirmada pelo STA em vários e recentes acórdãos, nomeadamente o de 23/9/99 (proc. n.º 43.534), no seguimento da decisão do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 161/99, de 10/3/99 (proferido no rec. n.º 813/98). 6 – Tendo porém ficado decidido (por despacho do Senhor Juiz Relator do TAC/L de 6-6-00, proferido no processo 767/97 e notificado, apenas em 12-10-00 que o verdadeiro autor do acto recorrido não a Comissão Executiva do IEFP, mas afinal o Gestor do Programa Pessoa, ficou a ora recorrente a saber que tendo em conta o verdadeiro autor do acto era necessária a interposição de um recurso hierárquico. 7 – De facto, como o Gestor do Programa Pessoa – ao contrário do que sucede com o IEFP – não pode provavelmente ser considerado uma entidade submetida ao poder tutelar do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, mas antes a um poder de superintendência, o art. 30º do DR n.º 15/94, de 6/7, pode ser efectivamente aplicável aos actos administrativos que ele (Gestor) pratique. 8 – Assim sendo, impunha-se a recorrente a interposição de recurso hierárquico o que aconteceu em 21/11/00. 9 – Recurso hierárquico esse que, atenta a factualidade descrita, nomeadamente a forma como foi feita a notificação – contendo um decisivo erro na identificação do autor do acto recorrido – não podia ser considerado intempestivo. 10 – Com efeito, a recorrente foi, como resulta provado dos autos, claramente induzida em erro quanto a autoria do acto. 11 – Assim, pensando que o autor do acto era um (a Comissão Executiva do IEFP) não se aplicaria – em seu entender – o art. 30º do DR n.º 15/94, já que nesse caso, estar-se-ia perante um recurso tutelar, pelo que havia recurso contencioso directo; sendo, afinal, outro o órgão autor do acto (o Gestor do Programa Pessoa), já se aplica o referido art. 30º, na medida em que se trata de um recurso hierárquico necessário. 12– Não pode, pois, considerar-se extemporâneo um recurso hierárquico interposto em 21/11/00, quando só em 12/10/00 é que a recorrente ficou a saber que, afinal, era um órgão sujeito a hierarquia (e não a tutela) o autor do acto. 13 – Nos termos do disposto na al. b) do art. 162º do CPA (aplicável, por analogia aos recursos hierárquicos), o prazo para a interposição do recurso hierárquico conta-se da «notificação do acto». 14 – Ora, o que aconteceu foi que o acto que foi notificado era um acto inexistente, já que a Comissão Executiva do IEFP não praticou o acto recorrido. 15 – Assim, não tendo havido, em bom rigor, «notificação do acto» do Gestor do Programa Pessoa. deve aplicar-se a al. c) do mesmo art. 162º, porque se trata de um dos «restantes casos»: o prazo do recurso conta-se a partir «da data em que o interessado tiver conhecimento do acto». 16 – Foi, pois, tempestivo o recurso hierárquico interposto, em 21/11/00, da decisão n.º 372 do Gestor do Programa Pessoa, de 1/7/97, porque a ora recorrente só teve conhecimento dessa autoria em 12/10/00. 17 - Como aliás, já se decidiu, o STA, no acórdão de 9-11-00- rec.- 45.390 e no acórdão de 1-6-01 - rec. 46.556, em dois casos exactamente iguais ao dos presentes autos. 18 – Assim, ao rejeitar aquele recurso hierárquico, com fundamento na sua extemporaneidade, o ora recorrido despacho do Sr. Secretário de Estado do Emprego e Formação é ilegal por violação das normas da al. d) do art. 173º e al. c) do art. 162 º , ambos do CPA , pelo que o mesmo deve ser anulado. 19 – A não se entender assim – isto é, a considerar-se que o acto do Gestor do Programa Pessoa se deve considerar notificado à ora recorrente em 26/9/97, – a al. b) do art. 162º do CPA (aplicável por analogia aos recursos hierárquicos necessários) será inconstitucional por ofensa do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no n.º 4 do art. 268º da CRP, na medida em que tal norma está a ser interpretada no sentido de permitir considerar-se correctamente feita uma notificação que contém um erro decisivo (quanto à questão da recorribilidade contenciosa) sobre a autoria do acto notificado. A autoridade recorrida respondeu e contra-alegou, tendo, nesta última peça, formulado as conclusões seguintes: A notificação do autor do acto recorrido ainda que se constitua um erro material censurável por parte da Administração não tem reflexos jurídicos na escolha da via impugnatória a prosseguir. A recorrente, não negando o conhecimento da Decisão 372/97, à data em que foi exarada - 1 de Julho de 1997 e, assumindo o Gestor como verdadeiro interlocutor no procedimento, devia, atempadamente, ter requerido a sua rectificação na parte em que continha um erro relativo ao seu autor, uma vez que dispunha dos elementos necessários para o efeito e apresentado recurso hierárquico tempestivamente, o que não sucedeu, razão pela qual o mesmo foi correctamente rejeitado. O EMMP emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso. Estão assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão: 1 – A ora recorrente candidatou-se ao apoio do FSE, no âmbito do Programa Pessoa, tendo sido aprovado o seu pedido de financiamento. 2 – Realizadas as acções de formação, a ora recorrente formulou o pedido de pagamento do saldo final. 3 – Por ofício de 18/4/97, emanado do Instituto do Emprego e Formação Profissional, e subscrito pelo Gestor do Programa, a recorrente foi notificada para se pronunciar sobre a intenção da Administração de lhe pagar um montante inferior ao inicialmente aprovado. 4 – Em 3/6/97, a aqui recorrente enviou uma exposição, questionando o montante apurado. 5 – Na sequência de tal exposição, o Gestor do Programa Pessoa, pelo ofício de 16-7-97, veio prestar à recorrente alguns esclarecimentos, concluindo, porém, pela manutenção da projectada redução do financiamento. 6 - Pelo ofício n.º 2484 de 9/7/97, a recorrente foi notificada de que fora proferida decisão final que, nessa informação, foi imputada à Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional - IEFP ( fls. 25). 7 – A ora recorrente interpôs, em 1-10-97, no TAC de Lisboa. recurso contencioso do acto da Comissão Executiva do IEFP comunicado pelo ofício que antecede, ali seguindo os e seus regulares termos sob o n.º 767/97. 8– Por despacho de 6-6-00, notificado em 12-10-00 foi decidido que o verdadeiro autor do acto recorrido não era a Comissão Executiva do IEFP, mas, afinal, o Gestor do Programa Pessoa. 9 – Em 21/11/00, a aqui recorrente impugnou junto do Ministro da Trabalho e da Solidariedade a decisão n.º 372 de 1/7/97, do Gestor do Programa Pessoa. 10 – Por despacho de 17-7-01, o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, rejeitou o recurso com fundamento na sua extemporaneidade. O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora conhecer: Desde já se dirá que, sobre a questão, nos merece total adesão a doutrina dos acórdãos deste STA de 9-11-00 - rec. 45.390 e de 20-6-01 - rec. 46.556 amplamente citados pela ora recorrente, com pertinência, pelo que, na elaboração deste acórdão se seguirá, de muito perto este último citado aresto. “O despacho contenciosamente impugnado rejeitou, por extemporaneidade, o recurso hierárquico que a ora recorrente, em 21-11-00, deduzira do acto de 1/7/97, da autoria do Gestor do Programa Pessoa, fundando-se tal rejeição no facto do acto ter sido notificado à recorrente por ofício de 9/7/97, ou seja, mais de dois anos antes do momento em que foi accionada a impugnação administrativa. Dado que os recursos hierárquicos tem de ser interpostos no prazo de trinta dias, contado da notificação do acto que constitua o seu objecto (cfr. os artigos 162º e 168º do CPA ), pareceria «primo conspectu», que o despacho impugnado é irrepreensível. Mas também é claro que este despacho será ilegal se porventura se tiver de concluir que a notificação do acto hierarquicamente acometido, cuja necessidade ninguém discute (cfr. o art. 268º. n.º 3, da Constituição), não fora eficazmente realizada através da referida comunicação de 9/7/97. O acto de 1/7/97 foi notificado à aqui recorrente através de um ofício emanado do Gestor do Programa Pessoa, datado de 9/7/97. Essa comunicação informou que, em "1-7-97, a Comissão Executiva – ou seja, um órgão diferente do subscritor do ofício - praticara um acto administrativo com um determinado teor. Inconformada com o sentido desse acto, e convencida de que o ofício identificara correctamente o seu autor, a aqui recorrente impugnou-o contenciosamente; mas este recurso veio a ser rejeitado por, no seu decurso, se ter apurado que o autor do acto fora, afinal, o Gestor que subscrevera o mencionado ofício. Resulta do preceituado no art. 68º , do CPA , que a identificação do autor do acto é um dos elementos essenciais da notificação que o comunique. Compreende-se que assim seja, pois o conhecimento da autoria dos actos administrativos é fundamental para se determinar o modo, gracioso ou contencioso de reacção contra o acto, para se definir qual o tribunal onde o possível recurso deverá ser interposto e, ainda, para se aferir se o acto enferma do vício de incompetência do seu autor. Os elementos essenciais são os imprescindíveis à realização da essência a que correspondam, de modo que a falta de algum desses elementos numa coisa qualquer imediatamente determina a descaracterização dela em relação ao tipo genérico em que supostamente se deveria incluir. Sendo assim e atenta a referida essencialidade que reportamos, a informação acerca da autoria do acto administrativo tem de se concluir que não pode valer como notificação a conduta que, ao comunicar a prática de um certo acto, não informe sobre quem o praticou. Portanto, a notificação de um qualquer acto administrativo tem de indicar o respectivo autor, sem o que padecera de uma irregularidade tal, que se tornará impotente para produzir os efeitos que são típicos desses actos de comunicação. Ora, essa indicação tem de ser verdadeira, pois, atentas as finalidades que ela visa e que atrás mencionámos, logo se vê que a sua falsidade não pode deixar de trazer, para o interessado. consequências equiparáveis às do completo silêncio quanto à autoria do acto. Pode, aliás, acrescentar-se que a falta de verdade nessa indicação é ainda mais perigosa para o administrado do que a simples omissão dela, já que é apta para o induzir em erro, instando-o ao uso de meios de defesa que se poderão revelar impróprios e inúteis. Perante o que vimos dizendo, facilmente se alcança que a comunicação de um acto administrativo, se desacompanhada da menção da correspondente autoria, não cumpre devidamente a função notificadora a que se ordenava, pelo que não produzira o efeito de fundar o «dies a quo» do prazo para a respectiva impugnação – seja na ordem administrativa, seja na ordem contenciosa. Ora, algo de semelhante ocorrerá se a referência à autoria do acto estiver errada. Neste caso, e ressalvada a possibilidade de regularização, prevista no art. 40º da LPTA para os erros que se detectem no decurso dos recursos contenciosos, haverá de se considerar, quando muito, que a notificação do acto só se perfez quando se tornou certa a verdadeira identidade do autor do acto, já que a notificação que anteriormente errara quanto a esse elemento essencial não pode ser oponível ao notificado e dar, assim, início ao prazo para a respectiva impugnação. «In casu», a recorrente fiou-se na notificação que inicialmente recebera e impugnou o acto em juízo, em conformidade com a autoria que nela se indicara. Só com o decurso do processo e, mais precisamente, com a rejeição do recurso contencioso que interpusera, se tornou certo à aqui recorrente que aquela notificação fora errónea e que o acto havia sido praticado por um outro órgão, dele cabendo uma impugnação na ordem administrativa. Sendo assim, tem de se reconhecer que aquela primeira notificação não valera como tal, e que, alcançada a verdade quanto a dita autoria, a interessada devia ser admitida a defender-se plenamente. Portanto, não era aceitável que se insistisse em contar o prazo para a interposição do recurso hierárquico da data em aquela notificação errónea se realizara, como fez o acto ora impugnado. E, não sendo evidente que, por qualquer outra razão, o «dies a quo» daquele prazo se devesse contar a partir de uma ocasião acontecida mais de trinta dias antes do momento em que o recurso hierárquico foi interposto, torna-se certo que o despacho «sub censura» enferma da violação de lei que lhe vem assacada pela recorrente, não podendo subsistir na ordem jurídica”. Este entendimento que acolhemos sem quaisquer reservas é o que decorre da necessária interpretação das normas processuais da forma mais favorável ao exercício do direito fundamental à tutela judicial efectiva (Cf. ac. STA de 7-11-02 - rec. 132/11-02) , pois e como também se concluiu no acórdão de 9-11-00, citado, assumindo-se a notificação do acto administrativo, como garantia procedimental do direito à defesa, não é de aceitar que um erro imputável à administração se pudesse voltar contra o interessado que nela confiou, impossibilitando-o de aceder adequada e atempadamente à via administrativa ou contenciosa e, muito menos, a que a própria Administração se servisse desse erro, para, com base nele rejeitar um recurso hierárquico interposto pelo interessado, apenas, depois de vir a saber qual tinha sido o verdadeiro autor, anteriormente erradamente identificado no ofício de notificação. Finalmente diremos que nos merece, também total adesão a conclusão de que tal entendimento é imposto pelos princípios da boa fé e da tutela jurisdicional efectiva que impedem que o interessado sofra as consequências do erro imputável à Administração, sobretudo quando, como aconteceu nas circunstâncias dos presentes autos, não era exigível que o interessado adoptasse conduta processual diferente da prosseguida. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso e em anular o despacho impugnado. Sem custas. Lisboa, 20 de Novembro de 2002. João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido Pinho