0191/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: - I - A..., SA recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE SEIA , de 14.5.03, que adjudicou a empreitada de concepção/construção da pista sintética de esqui de Seia à Sociedade ..., S.A. Nas suas alegações, a recorrente enuncia as seguintes conclusões: As disposições dos regulamentos do concurso “sub judice” nomeadamente o título do anúncio publicado na III Série do Diário da República de 13 de Março de 2002 o respectivo nº 3 alínea c), bem como o caderno de encargos leva a concluir que o objecto e objectivos fundamentais do concurso consistem na construção e funcionamento de uma pista de esqui, sendo o restante equipamento acessório em relação ao fundamental da obra a concurso. Tais disposições não conferem liberdade de actuação da administração no sentido de atribuir uma maior importância a outros aspectos que não os da pista de esqui e restante equipamento acessório. A decisão recorrida violou o grau de vinculação a que está sujeita, ao basear-se no parecer da Comissão de Análise de propostas que atribui uma maior importâncias às áreas de apoio da pista de esqui em relação a esta. Ainda que se considerasse que estamos perante uma situação de discricionariedade técnica, a distorção que a decisão de adjudicação faz do objecto do concurso no sentido de remeter a pista de esqui para um lugar secundário, consubstancia ela própria um erro manifesto de apreciação dos pressupostos de decisão administrativa. A Comissão introduz um elemento de ponderação da decisão não incluído nos referidos regulamentos concursais que consiste numa substancial alteração das condições de concurso. Não existe no caso “sub judice” impossibilidade de subtracção da sindicância da decisão recorrida à esfera de competência dos Tribunais Administrativos, pelo que o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra deveria ter analisado e concluído pela bondade da invocação do vício de violação de lei que a recorrente fez na petição de recurso apresentada. A remissão da fundamentação do acto de adjudicação para os relatórios antecedentes e a alegada compreensão dessa decisão pela recorrente, o que lhe terá permitido a utilização das garantias dos particulares, não é suficiente para assegurar o cabal cumprimento do dever de fundamentação. A leitura, quer do Relatório Técnico, quer da Acta da Comissão de Análise, força a concluir que não existe exposição alguma de motivos que levem à atribuição da melhor classificação atribuída à proposta adjudicada, nomeadamente no que se refere, ao citado critério da “Qualidade técnica, arquitectónica e artística”. A decisão recorrida tem também um vício de forma, atento o facto de não ter sido enviado o respectivo relatório justificativo com a notificação a que se refere. Não se encontram em qualquer documento do procedimento administrativo as razões e motivações suficientes que levaram a tal desiderato, do que resulta, não a obscuridade, mas a contradição e a insuficiência ou mesmo inexistência de fundamentação do acto recorrido. A violação das disposições legais e regulamentares invocadas torna o acto administrativo final de adjudicação ferido dos vícios de violação de lei e de falta de fundamentação e ainda de vício de forma. Atento o disposto no artigo 135º do Código do Procedimento Administrativo , um acto administrativo praticado nestas circunstâncias é anulável e, como tal susceptível de impugnação perante os Tribunais Administrativos, nos termos do artigo 136º nº 2 do mesmo Código e demais legislação reguladora do contencioso administrativo. Ao não atender a estas razões de facto e de Direito que se invocam, a douta sentença recorrida é também susceptível de impugnação, devendo ser revogada pelo Tribunal superior competente”. A recorrida contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso jurisdicional. O Ministério Público opina no sentido de o recurso não merecer provimento. O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir. - II - Não havendo disputa em torno da matéria de facto, remete-se para o respectivo inventário, efectuado pela sentença recorrida a fls. 132 – ex vi do preceituado no art. 713º , nº 6, do C.P.C .. A recorrente, tendo concorrido ao concurso público aberto pela Câmara Municipal de Seia para adjudicação da empreitada de concepção/construção de pista sintética de esqui, viu a sua proposta preterida em favor da outra candidata, a recorrida particular Sociedade ..., S.A. A sentença recorrida considerou, porém, que tal decisão não enfermava de nenhuma das ilegalidades que a recorrente lhe apontava, e negou provimento ao recurso. A recorrente discorda desse julgamento, pois em seu entender o tribunal devia ter reconhecido no acto impugnado a existência dos vários vícios, a saber: A decisão recorrida violou o grau de vinculação a que está sujeita, ao basear-se no parecer da Comissão de Análise de propostas que atribui uma maior importância às áreas de apoio da pista de esqui do que a esta, o que não estava previsto nos regulamentos do concurso e envolve a sua distorção e alteração das respectivas condições – sem que se possa argumentar com o obstáculo da discricionariedade técnica. Não foi cumprido o dever de fundamentação do acto, faltando, designadamente, a exposição dos motivos da atribuição de melhor classificação à concorrente vencedora no critério da qualidade técnica, arquitectónica e artística . Não foi enviado o relatório justificativo com a notificação da adjudicação, o que envolve vício de forma. Comecemos pelo primeiro aspecto. A recorrente esquece que o objecto do concurso não era unicamente a construção da pista de esqui em si mesma. Tal como era desde logo anunciado no respectivo aviso, ele consistia “ na concepção/construção de uma pista sintética de esqui e as intervenções acessórias que a viabilizem, como equipamento de lazer e desportivo de qualidade que permita a amadores e profissionais a prática/aprendizagem do esqui/snowboard, bem como a instalação de outras actividades de animação turística ” – cf. fls. 21, 3, c). Assim, previa-se expressamente, que além da construção da pista propriamente dita, fossem instaladas “ outras actividades de animação turística ”. E, além disso, que seria necessário dotar o conjunto de outras “ intervenções acessórias que a viabilizassem ”. A viabilização de que se quis curar parece a todas as luzes ter sido a viabilização económica, no sentido de que o empreendimento fosse susceptível de captar e manter a clientela suficiente para uma exploração económica estável e rentável. Em nítida articulação com isto, o caderno de encargos estabelecia: “… considera-se que a melhor proposta de pista será aquela que resulta da optimização e melhor combinação das variáveis das instalações/oferta de serviço e viabilidade e interesse económico ” (fls. 38 do instrutor). A seguir, o caderno de encargos enfatizava aquilo que designou de soluções globais de pista , e que podia decompor-se em i) extensão e possibilidades de utilização; ii) outras características de equipamentos e instalações da pista em si; iii) serviços e utilidades a prestar; iiii) tratamento das questões de viabilidade económica e financeira (cf. fls. 39). Depois, a respeito da “ descrição das componentes do projecto ”, o CE vincava bem a distinção entre a “ pista propriamente dita ” e as “infra-estruturas e serviços de apoio”, descritas como os “ edifícios de apoio à pista ” (mesma pág.). Assim definido o interesse da parte pública contratante, manifesto se torna que a comparação e avaliação das propostas não podia quedar-se pela análise dos respectivos projectos de pista de esqui, tendo de estender-se às demais componentes e valências do empreendimento. Ora, a comissão de análise de propostas em nada se afastou destas directrizes. Vejamos então como procedeu. Deixando agora de lado a parte relativa à aplicação dos critérios do preço , garantia de boa e atempada execução e prazo de execução, em que cada proposta recebeu uma notação parcelar ( vide os quadros de fls. 81 a 84 do instrutor), verifica-se que no primeiro critério – qualidade técnica, arquitectónica e artística da proposta e inovações preconizadas no projecto – a comissão se socorreu do relatório elaborado pelos serviços técnicos da câmara, e atribuiu a maior pontuação (5 valores) à proposta vencedora, contra 4 da da recorrente. Desse relatório (fls. 87 e segs.) consta, designadamente, o seguinte: “A... Propõe uma pista sintética de esqui semelhante no desenho e materiais à que existe em Manteigas, embora de maior extensão (560 m), permitindo o uso para diversas modalidades e em vários níveis de dificuldade, completada por um edifício de apoio em que é garantida a instalação das funcionalidades básicas de apoio à pista. Propõe uma pista sintética de esqui que se desenvolve numa área de aproximadamente 2 hectares (50X205), utilizando um pavimento esquiável que cumpre com os requisitos definidos no CE, onde é possível a utilização de diversas modalidades e graus de dificuldade. A área de esqui/snowboard tem associado um edifício polivalente de apoio, em que a amplitude dos espaços sugere as possibilidades de utilização que extravasam os praticantes de esqui e snowboard”. Consideram depois os técnicos que as possibilidades de utilização desportiva são semelhantes, como é semelhante a capacidade dos tele-esquis, mas logo apontam a seguinte diferença em favor da proposta vencedora: “Considerando ainda as valência da pista a instalar no edifício de apoio (apoio logístico aos esquiadores, comércio, lazer), sublinhamos que a proposta da ...oferece um forte argumento pela importância que dá ao edifício de apoio. Num contexto de alguma incerteza quanto aos factores de viabilização financeira e de utilização da pista a médio prazo, o edifício terá importância reforçada, se permitir a dinamização de actividades que abarquem um universo mais vasto de actividades e pessoas que os exclusivamente praticantes de esqui e snowboard”. É, assim, perfeitamente claro que a comissão em nada extravasou da regulamentação do concurso, nem ao de leve o desvirtuou, ao encarecer o mérito da solução da proposta que em seu entender melhor vinha contribuir para resolver a preocupação que essa regulamentação espelhava – a de construir uma pista economicamente viável e relativamente perene. Isto, considerando o conjunto das suas actividades, principais e acessórias, de esqui, snowboard e outras de índole turística que a mesma poderia proporcionar. Tal como fora previsto nos documentos do concurso. Não houve, deste modo, qualquer desvirtuamento das finalidades do concurso, nem alteração dos seus critérios e condições, mas unicamente o encarecimento pelo dono da obra da mais-valia oferecida por um dos projectos, permitindo-lhe realizar o interesse público prosseguido, tal como ficara desenhado na regulamentação do concurso. Saber se essa foi uma boa ou uma má opção é problemática já estranha ao contencioso administrativo, que somente se ocupa da legalidade dos actos da Administração, isto é, da sua conformidade com o quadro de normas e princípios aplicáveis. O que importa é que do exame dos autos não resulta que a escolha feita tenha ficado a dever-se a algum erro ou ilegalidade – tanto quanto a recorrente foi capaz de demonstrar e o tribunal de detectar. As considerações que antecedem facilitam a apreciação do seguinte vício que a recorrente denuncia – a insuficiência de fundamentação do acto. Efectivamente, ficaram bastante claros os motivos da preferência da recorrida pela proposta escolhida, ou seja, as potencialidades do projecto de edifício de apoio para atrair outras actividades complementares e assim assegurar maior dinamização do conjunto e conseguir a sua viabilidade económica. A justificação dessa escolha ficará completada à luz dos tais quadros com a grelha de pontuações obtidas pelas propostas em confronto nos restantes factores. Por aí se vê que houve empate no factor garantia de boa e atempada execução, e vantagem da recorrente apenas no factor preço. Na restante vertente – o prazo – a proposta vencedora levou vantagem, pelo que, entrando em linha de conta com as diferentes ponderações percentuais que haviam ficado pré-estabelecidas no programa do concurso, resultou uma melhor pontuação final da recorrida particular. Não há, assim, que falar de insuficiência de fundamentação. Resta conhecer do derradeiro vício arguido pela recorrente, que consistiria em não lhe ter sido enviado, com a notificação da adjudicação, o relatório justificativo. Também neste aspecto falece razão à recorrente. O não cumprimento de uma formalidade posterior à prática do acto, e atinente à sua notificação, em caso algum pode contaminá-lo por qualquer vício. Uma coisa é a decisão do órgão administrativo, outra a respectiva comunicação aos interessados. Esta última, se irregular ou deficiente, pode realmente ter implicações no tempo e no modo de interposição do recurso, sendo inclusivamente susceptível de motivar a reacção do particular, e de bloquear a contagem do prazo de recurso (cf. o art. 31º da LPTA). Mas não pode ser fonte de invalidade do acto praticado, pois se prende apenas com a respectiva eficácia (cf., neste sentido, Acs. deste S.T.A. de 26.10.00, proc. nº 46.000, e 8.7.03, proc.º nº 1617/02). Improcede, consequentemente, a totalidade das alegações da recorrente. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 400,00€ Procuradoria: 200,00€ Lisboa, 29 de Abril de 2004 J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio