0767/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por o recurso jurisdicional ser de mera revisão, o tribunal «ad quem» não pode normalmente apreciar a existência de um vício, imputado ao acto contenciosamente recorrido, que o tribunal «a quo» não conheceu e que não seja cognoscível «ex officio».

II- O acto administrativo que revogue outro implicitamente e por substituição não é nulo por falta da vontade específica de revogar, pois ainda contém, como elemento essencial, a vontade de autoritariamente decidir de um certo modo a situação jurídico-administrativa sobre que verse.

III- Não estando demonstrada a ilegalidade dos actos revogados, ela não pode servir de causa à correspondente ilegalidade do acto revogatório.

IV- O indeferimento de um pedido de licenciamento de obras não ofende o conteúdo essencial do direito de propriedade incidente sobre o imóvel onde a construção se erigiria.

V- O acto que revogue o deferimento tácito de um pedido de licenciamento violador do PDM apenas é discricionário quanto à escolha entre revogar ou não revogar, pelo que só nesse limitado espaço de discricionariedade pode tal acto ofender os princípios que internamente limitam o exercício dela.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., interpôs recurso jurisdicional da sentença do 1.º Juízo Liquidatário do TAF de Lisboa que, tendo embora concedido provimento, por ocorrência de um vício formal, ao recurso contencioso que aquela recorrente deduziu da actuação administrativa – imputada à Vereadora do Pelouro do Planeamento e Gestão Urbanística da CM Palmela – que indeferira um seu «pedido de licenciamento de obras particulares», julgou improcedentes os vícios de violação de lei que no mesmo recurso se mostravam arguidos.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as conclusões seguintes:

1- Os pedidos de aprovação dos projectos e de licenciamento da construção apresentados pela recorrente em 7/2/2000 e 6/9/2000 foram tacitamente deferidos, pois a CM Palmela não decidiu sobre as referidas pretensões no prazo legalmente estabelecido (v. arts. 16º, 17º, 17º-A/1, 20º, 39º, 41º/2 e 3, e 31º/1 do DL 445/91, de 20/11, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15/10; cfr. art. 108º do CPA).

2- Dos termos e circunstâncias em que o ato «sub judice» foi praticado não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência de diversos actos constitutivos de direitos anteriores, nem a voluntariedade da sua revogação, faltando, desde logo, um dos elementos essenciais do acto em análise, que é nulo (v. arts. 123º/2/e e 133º/1 do CPA).

3- O despacho «sub judice» sempre teria revogado ilegal e intempestivamente anteriores actos constitutivos de direitos, violando frontalmente os arts. 140º/1/b e 141º do CPA, pois não foi invocada e não se verifica «in casu» qualquer ilegalidade dos actos revogados.

4- O despacho «sub judice» violou frontalmente o disposto no art. 266º da CRP, no art. 3º do CPA e no art. 63º do RLOP, pois os fundamentos invocados não integram a previsão de qualquer das alíneas deste normativo.

5- O acto «sub judice», consubstanciado num simples «indeferido», enferma, assim, de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, está é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente (v. art. 268º/3 da CRP e arts. 103º, 124º e 125º do CPA) pois:

a) Não remete, concreta e especificadamente, para qualquer informação, parecer ou proposta de que constem os respectivos fundamentos de facto e de direito;

b) Não foram minimamente invocados quaisquer factos susceptíveis de fundamentar o indeferimento em análise, nem se invocou ou demonstrou a aplicação «in casu» de qualquer norma jurídica que pudesse fundamentar a decisão de indeferir a pretensão da ora recorrente;

c) Não contém também quaisquer razões de facto e de direito da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos.

6- O despacho «sub judice» ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade dos ora recorrentes, consagrado no art. 62º/1 da CRP, pois indeferiu a sua pretensão sem se basear em algum dos fundamentos taxativamente fixados na lei, criando assim restrições ao referido direito mediante simples acto administrativo.

7- O despacho «sub judice», ao indeferir as pretensões da ora recorrente, violou os princípios da legalidade, justiça, boa fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente, pois traduziu-se numa revogação implícita e ilegal de anteriores actos constitutivos de direitos.

8- A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 62º, 266º e 268º da CRP, 3º e ss., 108º, 123º a 125º, 133º e 138º e ss. do CPA, bem como nos arts. 16º e ss., 39º, 41º e 61º do DL n.º 445/91, de 20/11, na redacção introduzida pelo DL 250/94, de 15/10.

A autoridade recorrida contra-alegou, oferecendo as conclusões seguintes:

a) É inequívoco que, sob um ponto de vista substancial, a pretensão da recorrente, manifestada no pedido de licenciamento indeferido pelo despacho recorrido, era manifestamente ilegal por violar o disposto no PDM de Palmela.

b) Ilegalidade que a recorrente já conhecia, pois o anteproprietário havia previamente solicitado parecer sobre a viabilidade da construção, tendo a solução urbanística que então foi proposta sido objecto de parecer desfavorável, por implicar uma ocupação do «miolo do quarteirão», insistindo, não obstante, em idêntica solução urbanística no pedido de licenciamento.

c) A recorrente manteve com os serviços da câmara, ao longo de todo o procedimento, longos e informais contactos, estando a par de todas as questões urbanísticas que se suscitavam e tendo tido oportunidade de expressar as suas pretensões e argumentos.

d) Desse modo, embora numa perspectiva estritamente formal se possa considerar que a forma como a recorrida preencheu as exigências formais da fundamentação do acto e audição prévia não tenha sido a mais perfeita, ter-se-á de sublinhar que a razão de ser de tais formalidades foi atingida, pois a recorrente, ao longo de todo o procedimento, teve amplas possibilidades e abertura para conhecer e contrariar as motivações e razões da câmara e para expor os seus argumentos e posições e teve pleno conhecimento dos motivos pelos quais a sua pretensão não pôde ser deferida.

e) Aliás, a própria recorrente havia solicitado à câmara o estudo de uma solução urbanística alternativa, transmitindo, pela sua posição colaborante, uma justificada convicção da sua disponibilidade para aguardar a evolução daquele estudo e do eventual plano de pormenor.

f) Ao vir desencadear, em contradição com esse seu comportamento, um pedido de licenciamento e ao vir invocar o deferimento tácito e vícios formais do procedimento, ao invés de aguardar, como seria de esperar pelo seu comportamento anterior, o resultado do estudo de soluções alternativas que havia solicitado à câmara, a recorrente agiu com manifesta má fé, sendo, assim, ilegítima a invocação de tais vícios, pelo que os mesmos não poderiam, ainda que se verificassem, ser atendidos.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A decisão «a quo» começou por tornar claras duas essenciais coisas: que o recurso contencioso dos autos tinha por objecto um, e apenas um, acto administrativo, o qual consistia num despacho de indeferimento, prolatado em 22/2/01; e que só a autora desse despacho – uma Vereadora da CM Palmela – tinha legitimidade para intervir no lado passivo do pleito. Passando ao conhecimento «de meritis», a sentença enfrentou primariamente a arguição de que o acto enfermava de vícios vários de violação de lei; e concluiu que nenhum deles se verificava, ainda que admitisse que o acto revogara deferimentos tácitos entretanto formados no procedimento administrativo referido no autos – que tendia ao licenciamento de uma certa construção. Depois, a sentença passou a apreciar a denunciada preterição da audiência prévia da aqui recorrente; e, por entender que esse vício formal existia, a sentença concedeu provimento ao recurso e anulou o acto impugnado. Por fim, resta assinalar que a sentença explicitou que ficava «prejudicada a apreciação do vício de forma por insuficiente fundamentação», vício esse que também vinha arguido no recurso contencioso.

Do anteriormente exposto, logo decorre a impotência das conclusões 1.ª e 5.ª da alegação de recurso para operarem a revogação da decisão «sub censura». Na verdade, e por um lado, a 1.ª conclusão limita-se a reiterar algo que a sentença claramente concedeu – que haviam sido tacitamente deferidos os requerimentos em que a aqui recorrente pedira o licenciamento camarário do projecto de arquitectura e dos projectos de especialidades. Por outro lado, a conclusão 5.ª não é comensurável com a decisão «a quo», pois clama pela existência de um vício (de forma, por falta de fundamentação) cujo conhecimento a sentença «expressis verbis» recusou. Ora, e a propósito desse vício, a sentença só poderia ser censurada pelo facto de o não ter conhecido, e nunca pela circunstância de o vício porventura existir; ademais, como o presente recurso jurisdicional é de mera revisão e o mencionado vício de forma não é cognoscível «ex officio», não pode este STA substituir-se à 1.ª instância e julgar agora se o acto está, ou não, devidamente fundamentado.

Assim sendo, só o conteúdo das outras conclusões da alegação do presente recurso jurisdicional configura uma ameaça à subsistência da decisão recorrida. E, dentre os vários ataques aí esgrimidos, é de apreciação prioritária a denúncia de que o acto contenciosamente impugnado é nulo nos termos do art. 133º, n.º 1, do CPA. Note-se que esta arguição é inovadora, pois fora omitida no TAF; mas ela é, ainda assim, atendível, pois as nulidades dos actos administrativos podem ser suscitadas «ex novo» e eficazmente mesmo em 2.ª instância (cfr. o art. 134º, n.º 2, do CPA).

A sentença afirmou que o acto recorrido tinha natureza revogatória, pois suprimira da ordem jurídica os deferimentos tácitos a que «supra» aludimos. Contudo, a recorrente sustenta na sua conclusão 2.ª que a autora do acto não reconheceu nele a existência desses deferimentos silentes, razão por que não denotou também a vontade de os revogar; ora, faltando a manifestação dessa vontade e sendo a vontade decisória um dos elementos essenciais dos actos administrativos, a recorrente conclui que o acto é nulo.

Podemos avaliar da bondade desta arguição independentemente de nos debruçarmos sobre o efectivo conteúdo do acto. Com efeito, mesmo que o despacho contenciosamente impugnado tivesse consistido num indeferimento singelo, destituído de fundamentação alguma – como a recorrente defende em certo ponto da alegação deste recurso jurisdicional – ainda nele constataríamos a inequívoca vontade da autora do acto de, ao menos, indeferir a pretensão construtiva da aqui recorrente. Mas é esta vontade de proferir uma decisão autoritária definidora de uma situação jurídico-administrativa – seja qual for a natureza e o alcance da definição ou, até, a sua legalidade – que propriamente constitui o elemento essencial dos actos administrativos que ora está em causa; e daí se segue que o acto recorrido, na medida em que evidencia tal vontade decisória, não pode ser nulo por falta dela.

Questão diferente seria a de apurar se a vontade enunciada pela autora do acto devia abranger e abrangeu realmente a revogação dos deferimentos tácitos. É que este outro problema já concerne à determinação da natureza – revogatória ou não – do despacho contenciosamente impugnado, nada tendo a ver com a nulidade dele por falta de um dos seus elementos constitutivos essenciais (cfr. o art. 120º do CPA).

Deste modo, e porque a denúncia inserta na conclusão 2.ª confunde a vontade geral de praticar um acto administrativo com a vontade específica de atingir, através do acto, efeitos jurídicos determinados, sejam eles próximos ou longínquos, temos que o despacho contenciosamente recorrido não é nulo e que, por isso, improcede a conclusão referida.

Todavia, temos de voltar à natureza do acto, pois com ela se articulam os vários vícios que a recorrente imputa ao despacho nas conclusões que ainda não apreciámos. Ora, e independentemente de quaisquer considerações que nos mereça a fundamentação do acto, é seguro que ele, ao indeferir requerimentos que já estavam tacitamente deferidos, se apresenta como revogatório desses pretéritos deferimentos silentes – sendo essa revogação, pelo menos, implícita e por substituição. Repare-se que um entendimento diferente geraria a perplexidade de subsistirem conjuntamente na ordem jurídica o deferimento e o indeferimento da mesma pretensão; e é para evitar esse absurdo que, nos casos do género, correntemente se assinala ao «contrarius actus» posterior a índole revogatória atrás assinalada. Foi, aliás, assim que a sentença «a quo» caracterizou o acto contenciosamente recorrido; e foi também assim que a recorrente, na sua petição de recurso, qualificou o despacho impugnado, fazendo assentar nessa mesma qualificação o modo como livremente escolheu atacar o acto «ab initio litis».

Assente a natureza revogatória do acto, convém que agora vejamos se, tal como a recorrente afirma na sua conclusão 3.ª, a revogação é ilegal por a ilegalidade dos actos silentes revogados não ter sido invocada no despacho impugnado nem se verificar.

Quanto ao primeiro desses dois pontos, deparamo-nos «ex abrupto» com a dificuldade resultante de a sentença não se ter debruçado sobre o vício de falta de fundamentação, que vinha arguido. Realmente, cremos que a melhor metodologia aconselhava a que o Mm.º Juiz «a quo» começasse por conhecer da arguição desse vício de forma, a fim de logo ficar ciente da inteira fundamentação do acto; e só depois de completamente apurar o conteúdo do despacho recorrido é que ele, se fosse caso disso, enfrentaria o problema da alegada não invocação da ilegalidade dos actos tácitos revogados. Não obstante, o «iter» seguido na sentença traduz implicitamente a ideia, ainda aceitável, de que era possível emitir desde logo um juízo de realidade acerca de pormenores contidos no acto, juízo esse distinto do juízo de valor em que subsequentemente se decidiria se tal conteúdo representava a fundamentação que era devida «ex vi legis». Perante tudo isto, e devido até ao facto de ser mais cómodo rever a sentença acompanhando-a «pari passu», é imperioso que agora sigamos essa mesma linha de raciocínio.

Para tanto, principiaremos por frisar que a recorrente, na sua petição de recurso, não afirmou – como fez na presente alegação – que o acto se cingia a um simples «indeferido»; e que, ao invés, ela admitiu aí que o despacho recorrido se suportara numa certa informação – precisamente aquela que a sentença transcreveu na al. o) da factualidade que deu por assente e da qual a mesma petição já extraíra diversos trechos para persuadir das suas obscuridade e insuficiência. Ora, se a recorrente não atacou o acto – fosse inicialmente, fosse na alegação do recurso contencioso – por ele se limitar a um indeferimento puro e simples, e antes concedeu que o despacho remetera para os fundamentos insertos numa dada informação, será a esta luz que, à semelhança do que fez a sentença, devemos apurar se a revogação se fundou numa suposta ilegalidade dos actos tácitos revogados. Proceder doutra forma equivaleria a alargar, em pleno recurso jurisdicional, o âmbito do ataque ao acto que a recorrente delineou no momento próprio, ou seja, durante as suas intervenções na 1.ª instância.

Assente o ponto anterior, que não cinde o despacho de indeferimento da informação sobre que ele foi aposto, tem forçosamente de se concluir que, tal e qual a sentença afirmou, a causa assumida da prolação do acto foi a ilegalidade da obra projectada. Com efeito, a aludida informação disse que o pretendido licenciamento violava o PDM local por não respeitar os alinhamentos devidos e por alterar a escala tradicional do núcleo onde se inseriria o edifício a implantar – o que impunha que a pretensão da recorrente fosse indeferida, «ex vi» do art. 63º, n.º 1, al. a), do DL n.º 445/91, de 20/11. É certo que a mesma informação não reconheceu «expressis verbis» que a ora recorrente beneficiara entretanto dos deferimentos tácitos atrás referidos. Mas, como também já dissemos, isso não descaracteriza o acto como revogatório, ainda que a sua indispensável vertente destrutiva apenas nos surja implicitamente e por substituição; e, sobretudo, ressalta agora com clareza que essa revogação objectivamente se fundou na ilegalidade dos actos tácitos revogados, e não numa outra causa qualquer.

Contudo, a revogação operada poderia ainda ser ilegal por qualquer dos dois motivos assinalados na conclusão 3.ª e já invocados «in initio litis» – por ser extemporânea e por não existir a ilegalidade dos actos revogados. Quanto à extemporaneidade, é claríssimo que ela não ocorreu, pois o acto revogatório foi praticado vários meses antes de decorrer o prazo de um ano, contado dos deferimentos tácitos, de que a vereadora dispunha para os revogar (cfr. os arts. 141º do CPA e 28º, n.º 1, al. c), da LPTA). No que toca à legalidade dos actos revogados, que se prende com o já citado art. 63º, n.º 1, al. a), do DL n.º 445/91, o problema merece uma indagação mais larga.

Nos termos gerais do art. 342º do Código Civil, era à recorrente que incumbia o ónus de alegação e prova de que, contrariamente ao dito na informação sobre que o acto foi aposto, a obra projectada não ofendia o PDM quanto aos mencionados alinhamentos e alteração da escala. Todavia, a petição de recurso limitou-se a singelamente asseverar que o pedido de licenciamento não violava o PDM, não fornecendo as razões de facto e de direito que funcionariam como premissas dessa conclusão; tais razões também não foram invocadas na alegação do recurso contencioso; e nem sequer o foram – e, se acaso o fossem, sê-lo-iam tardiamente – na alegação deste recurso jurisdicional. Deste modo, temos que o recurso contencioso não acometeu minimamente o acto na parte em que este, «per relationem», afirmou que era ilegal deferir a pretensão construtiva em virtude de ela ofender o PDM quanto aos pontos acima referidos. E, mantendo-se o acto indemne nessa parte, necessário é concluir que a revogação por ele veiculada também não sofre da ilegalidade que adviria de ter incidido sobre deferimentos tácitos reconhecidos como conformes à lei.

Ante o exposto, estamos agora em condições de julgar totalmente improcedente a decisiva conclusão 3.ª da alegação de recurso, que atrás esteve em apreço.

Atentemos agora na conclusão 6.ª, em que a recorrente sustenta que o acto recorrido, ao restringir o seu direito de propriedade sem para tal se basear num dos fundamentos taxativamente fixados na lei, violou o conteúdo essencial desse direito. Este vício não foi arguido nem apreciado na 1.ª instância; mas, como é potencialmente causal da nulidade do acto, pode ser por nós conhecido – pelos motivos que atrás nos levaram a enfrentar a denúncia de que o acto pecava por falta de vontade da sua autora. Consignamos ainda que foram razões metodológicas que nos fizeram dar prioridade à conclusão 3.ª relativamente à 6.ª, pois o que dissemos a propósito daquela revelar-se-á útil para enfrentarmos o problema que nesta última se põe.

Constatámos atrás que o acto contenciosamente impugnado indeferiu a pretensão construtiva da recorrente socorrendo-se de um fundamento legal – o estatuído no art. 63º, n.º 1, al. a), do DL n.º 445/91. Sendo assim, a recorrente não tem razão quando sustenta que o seu direito de propriedade foi restringido sem que, para tanto, existisse um qualquer motivo legalmente previsto – pormenor que imediatamente vicia o raciocínio de que ela parte para concluir pela nulidade do acto.

Mas a improcedência da conclusão 6.ª pode ser demonstrada mais decisivamente. A alegação de que o acto «ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade» quer decerto dizer menos do que o seu sentido normal – que é o de que toda a afecção da essência de uma coisa causa, «ipso facto», a imediata supressão dela, «qua tale»; pois, e nesta linha de pensamento, é óbvio que a eventual ilegalidade do despacho de indeferimento nunca violentaria o núcleo essencial do direito de propriedade da autora – presume-se que sobre o imóvel onde se implantaria o edifício a licenciar – pois esse direito subsiste indiscutivelmente. O que o acto verdadeiramente afectou foi o chamado «jus aedificandi», que não integra a essência do direito de propriedade e que é uma das modalidades possíveis – mas não necessárias – dos prolongamentos de que tal direito é susceptível. Todavia, o «jus aedificandi» não integra o acervo primário das prerrogativas do «dominus», como desde logo se vê pelo facto de o seu exercício estar sujeito a licenciamento administrativo. Ademais, o art. 62º da CRP protege o direito «à» propriedade privada, que se traduz no direito fundamental reconhecido aos cidadãos de acederem à propriedade e de nela se manterem sem interferências injustificadas; e, como é jurisprudência corrente deste STA, isso tem mais a ver com a categoria do direito em questão do que com os direitos «de» propriedade incidentes sobre bens individualizados, que estão sujeitos às vicissitudes que decorrem do ordenamento e do comércio jurídicos.

Nesta conformidade, o acto não é nulo por ofensa do direito de propriedade da recorrente, razão por que improcede a conclusão 6.ª da alegação de recurso.

As considerações que acima tecemos a propósito da conclusão 3.ª também irão servir de base à improcedência das conclusões 4.ª e 7.ª, nas quais a recorrente sustenta que o acto violou princípios vários a que está sujeita a actividade administrativa. É que a ofensa desses princípios vem apresentada como uma consequência a extrair de um antecedente que se não verifica – antecedente esse que consistiria no facto de o prolatado indeferimento não se fundar em qualquer das alíneas do art. 63º, n.º 1, do DL n.º 445/91. Na óptica da recorrente, a circunstância de não haver um fundamento legal que directa e imediatamente justificasse o indeferimento denotaria que este se produzira através de uma conduta que se desviara dos princípios a que se deveria ater. Contudo, nós vimos «supra» que – por desenvolvimento dos próprios termos em que a recorrente configurou o recurso – o indeferimento se baseou no pressuposto, aliás não atacado, de que a pretensão edificativa ofendia o PDM; e, da subsistência deste pressuposto, segue-se que não existe o antecedente donde o recurso jurisdicional pretende extrair a consequência de que tais princípios foram postergados. Ora, isto basta para aproximar as conclusões em apreço de uma fatal improcedência.

Mas importa acrescentar algo mais. Se a recorrente não tivesse beneficiado dos deferimentos tácitos a que já nos referimos, a autoridade recorrida estaria vinculada a indeferir a pretensão construtiva, por tal lhe ser imposto, sem quaisquer tergiversações, pelo estatuído no art. 63º, n.º 1, al. a), do DL n.º 445/91. Portanto, o espaço de discricionariedade de que a autora do acto dispôs limitou-se à escolha entre revogar ou não revogar aqueles actos silentes; e, como os princípios alegadamente violados constituem limites internos ao exercício de poderes discricionários, não operando no tocante ao uso de poderes vinculados, a arguição só poderia valer dentro da referida margem de liberdade relativa, isto é, a propósito da tomada opção de revogar. Porém, a recorrente nunca reportou a ofensa dos ditos princípios à deficiência dessa escolha – cuja existência, aliás, negou; e também não se vê em que medida a opção de revogar envolveria um desrespeito pelos mesmos princípios. Sendo assim, soçobra claramente a denúncia da violação dos tais princípios, até porque a falta de uma qualquer indicação, por parte da recorrente, acerca do espaço de discricionariedade em que eles deveriam operar impede que se confira algum sentido preciso e útil à denúncia vaga e abstracta de que os princípios ora em causa não foram observados.

Assente a improcedência das conclusões 4.ª e 7.ª, resta atentar na conclusão 8.ª e última. Ora, a recorrente limitou-se aqui a recapitular e a condensar as críticas várias que esgrimira nas conclusões anteriores; por isso, tudo o que dissemos a propósito das sete primeiras conclusões vale para a conclusão derradeira, que assim soçobra também, por arrastamento.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros.

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 19 de Outubro de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.