046799 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O titular de cargo dirigente, após a cessação automática da comissão de serviço por reorganização dos serviços [prevista no art. 7.º, n.º 1. alínea b), do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Fevereiro] fica numa situação de exercício de funções de gestão corrente.

II- A atribuição da indemnização por cessação automática da comissão de serviço, derivada de reorganização dos serviços, prevista no n.º 10 do art. 18.º daquele diploma, na redacção do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, visa compensar o titular de cargo dirigente pela frustração das suas expectativas remuneratórias, nos casos em que a remuneração do cargo exercido em comissão é superior à que aufere no lugar da sua categoria.

III- A partir do momento em que sabe que ocorreu a cessação da comissão de serviço, o dirigente já não tem fundamento para manter expectativas de que ela se prolongue até ao seu termo normal, mesmo que continue a exercer as funções de gestão corrente e, por isso, o tempo de exercício destas funções não releva para efeitos de contagem do período de «12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo», exigido pelo n.º 10 do art. 18.º daquele diploma, na redacção do Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro, para atribuição de indemnização.

IV- Esta interpretação não é incompatível com os princípios constitucionais da igualdade e da protecção da confiança nem colide com a proibição do enriquecimento sem causa.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal agregado de Ponta Delgada acção com processo ordinário contra a Região Autónoma dos Açores pedindo que esta fosse condenada a pagar-lhe uma indemnização que corresponde a diferença anual da remuneração do cargo de Director do Gabinete Técnico e Jurídico da Secretaria Regional da Economia e a remuneração da categoria de Técnico Superior Principal, incluindo subsídios de férias e de Natal, no montante de 2.867.200$00, acrescido de juros de mora desde o dia I de Novembro de 1998, e vincendos até a data do seu pagamento efectivo.

O Tribunal Administrativo e Fiscal agregado de Ponta Delgada julgou a acção improcedente, absolvendo a Ré do pedido.

Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª A decisão recorrida reveste-se de um carácter injustificadamente formal porque determina que não haja direito à indemnização de diferencial de vencimentos nos casos de exercício efectivo de mais de doze meses de comissão de serviço está a aceitar-se uma conclusão que colide directamente com o princípio da igualdade: exercer a comissão de serviço por dezasseis meses continuadamente sem cessação da comissão e exercê-la por onze meses ao abrigo da nomeação com mais cinco em exercício efectivo é exactamente a mesma coisa, no que diz respeito ao critério de avaliação de igualdade aqui pertinente, que é o da prestação de trabalho à luz do que dessa prestação é devido, pelo que a interpretação feita pela decisão recorrida dos artigos 7º, nº 1, alínea b) e 18º, nº 10, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro viola o artigo 13º da Constituição da República Portuguesa

2ª O carácter injustificadamente formal da tese de que se socorre a Sentença recorrida pode também ver-se na porta que abre para a verificação de fraudes ao dever de indemnização. É que a partir daqui legitima-se que qualquer titular de órgão administrativo possa promover uma alteração das atribuições de um serviço ao décimo primeiro mês de duração da comissão de um dirigente, que o mantenha em exercício por mais um ano, ficando ainda isento do pagamento da indemnização. O hipotético titular deste órgão administrativo consegue não só extinguir a comissão de serviço sem necessitar de se socorrer do expediente da anterior alínea a) do n 2 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, manter o órgão em actividade por mais algum tempo, como ainda ficar isento de fazer pagar o diferencial de vencimentos.

3ª A premissa da decisão recorrida que assenta no pressuposto de que o exercício de funções correspondentes a um cargo dirigente posteriores à cessação da comissão consubstancia um exercício ilegítimo é errada. O que efectivamente se verificou foi um exercício de funções em regime de gestão corrente, pois a gestão corrente é o “título” que habilita o exercício de funções nos casos em que, após a exoneração de um cargo, o titular se mantém a exercer as mesmas funções até à sua cessação efectiva, quer por nomeação do novo titular, quer em virtude de qualquer outro facto.

4ª Outra das premissas da Sentença de 25 de Maio de 2000 é a de que o prazo de doze meses é avaliado até ao termo da cessação da comissão de serviço, independentemente de continuar ou não o dirigente a exercer funções após a data da reorganização do serviço. Não é correcta, também, esta premissa. O nº 10 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, apesar de fazer referência à cessação da comissão – não podia deixar de o fazer, pois é essa a causa primeira da indemnização –, refere que os dirigentes têm direito a uma indemnização “desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo”. Assim, não há qualquer referência à duração jurídica da comissão, mas antes, explicitamente, ao tempo de exercício do respectivo cargo. A sentença recorrida ao proceder ao decidir doutro modo viola as referidas disposições legais.

5ª É também inaceitável, na Sentença de 25 de Maio de 2000, agora posta em causa, a fundamentação, que se considera incoerente, de a ora recorrida – em exercício ilegítimo, com aí se diz – ter direito aos vencimentos e não o ter relativamente a quaisquer outras prestações. Na verdade, o exercício de funções no cargo dirigente em causa tem vários efeitos que não apenas remuneratórios: (i) releva para efeitos de suplementos, nomeadamente o suplemento de despesas de representação, (ii) releva para efeitos de aposentação e respectivos cálculos de pensões e (iii) em geral, releva para todos os efeitos que derivam da prestação efectiva de trabalho.

6ª É incoerente, portanto e como se dizia, dizer que se tutela o direito aos vencimentos sem tutelar as restantes prestações que estão envolvidas no exercício do cargo, porque os princípios que realizam essa tutela também abrangem no seu domínio normativo as restantes prestações: o princípio da proibição do enriquecimento sem causa e o princípio da boa-fé, na vertente da protecção da confiança impõem, respectivamente, que não possa a administração enriquecer à custa da outra parte, tendo recebido a prestação de trabalho e não a remunerando na totalidade, e que tendo sido criada a expectativa legítima da percepção do vencimento através da não colocação de obstáculos à sua prestação (ou até através de incentivos, como aconteceu no caso presente) deva a administração cumprir nas expectativas que criou. Não faz sentido, assim, que se apliquem os princípios da proibição do enriquecimento sem causa e da protecção da confiança para tutelar aspectos (vencimentos) excluindo outros (diferencial de vencimentos), cobertos pelos mesmos princípios, que são afastados sem qualquer razão material justificativa.

7ª Contrariamente ao decidido no despacho saneador sentença recorrido a ora recorrente tem efectivamente direito à indemnização de diferencial de vencimentos, tal como estabelecido no artigo 18º, nº 10, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, porque o prazo de doze meses de exercício de funções de que depende o direito à indemnização deve considerar-se transcorrido se, mesmo que já se tenha verificado a reorganização do serviço, e cessada a comissão, o dirigente continuar a exercer funções e o tempo entretanto decorrido for suficiente.

8ª A solução interpretativa do artigo 18º, nº 10 do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro que aponta no sentido de a fronteira dos doze meses ser a que se reporta ao exercício efectivo do cargo, incluindo, deste modo, o tempo de exercício realizado em regime de gestão corrente, é a solução constitucionalmente mais adequada.

9ª É aqui que se entende que o entendimento sufragado na Sentença de 25 de Maio de 2000 não pode prevalecer. Se o texto normativo em causa compreende ambas as interpretações, optar pela norma que realiza uma discriminação sem razão material justificativa, nem apoio constitucional – pois nada habilita nem fundamenta a que se afaste do direito à indemnização os meses exercícios em regime de gestão corrente, que significam trabalho igual –, é, sem dúvida, seguir pelo caminho que constitucionalmente mais problemas traz. E, interpretar os artigos 7º, nº 1, alínea b) e 18º, nº 10, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, como se efectuou na Sentença recorrida, é constitucionalmente ilegítimo, obrigando o princípio da interpretação conforme ao texto constitucional que os preceitos citados sejam lidos como envolvendo na contabilidade dos doze meses o exercício do cargo em regime de gestão corrente.

10ª Nestes termos, entende-se que o direito à indemnização de diferencial de vencimentos, por parte da ora recorrida, verifica-se com base nos próprios preceitos com que a Sentença recorrida sustentou a conclusão contrária: a comissão foi extinta por reorganização do serviço, houve dezasseis meses de exercício do cargo – a lei exige doze – e, portanto, como não houve, no prazo de três anos a contar de 4 de Junho de 1997, exercício de funções dirigentes por parte da ora recorrente, é-lhe devida a indemnização por diferencial de vencimentos.

Ao decidir de outro modo a Douta Sentença recorrida violou o disposto no nº 10 artigo 18º, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro.

NESTES TERMOS,

Deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência, deve ser revogada a decisão recorrida reconhecendo-se à recorrente o direito à indemnização por cessação de funções antes de terminado o prazo de três anos ao abrigo do no nº 10 artigo 18º, do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro.

A Ré contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1ª A jurisprudência tem considerado, com uniformidade, que a lei faz depender o direito à indemnização prevista no nº 10 do artigo 18º da verificação conjunta dos seguintes pressupostos:

- Nomeação, em comissão de serviço, para cargo dirigente;

- Exercício desse cargo durante, pelo menos, 12 meses seguidos;

- Cessação da comissão de serviço antes do seu termo, por vontade unilateral da Administração, motivada "por extinção ou reorganização da respectiva unidade orgânica do serviço respectivo".

2ª No caso sub judice não se verifica o segundo dos pressupostos de que a lei faz depender o direito à indemnização.

3ª Tudo reside na interpretação do nº 10 do artigo 18º: no entendimento do Tribunal a quo e da ora recorrida, este preceito, quando fala do exercício do respectivo cargo, reporta-se apenas à situação do exercício do cargo em comissão de serviço.

4ª A manutenção em regime de gestão corrente, situação reivindicada pela recorrente, é incompatível com a cessação da comissão operada por extinção ou reorganização do serviço respectivo.

5ª A partir do momento da cessação automática da comissão de serviço, a recorrente manteve-se no exercício de funções, sem qualquer título habilitante, como agente ou funcionária de facto.

6ª Este período de tempo é insusceptível de acrescer ao período do desempenho de funções em comissão de serviço, dado o fundamento da atribuição da indemnização prevista no nº 10 do artigo 18º.

7ª Qualquer dirigente, a partir do momento do seu provimento em comissão de serviço por três anos, tem uma expectativa relativamente ao desempenho das suas funções durante aquele período.

8ª Cessada a comissão de serviço antes do seu termo, por causa alheia ao desempenho do dirigente nela provido, in casu pela extinção ou reorganização do serviço respectivo, a lei entendeu ponderar e tutelar a sua expectativa, mas apenas a partir de um determinado momento. E esse momento ocorre decorridos que sejam pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo.

9ª Ou seja, a lei considera objectivamente este período como um período experimental, durante o qual a Administração apura do desempenho do dirigente em causa. Daí que a sua expectativa ao desempenho das funções até ao termo da comissão só dê lugar a uma protecção jurídica decorridos que sejam pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo, momento a partir do qual o dirigente em comissão de serviço passa a ter um verdadeiro direito subjectivo a uma indemnização, nos termos do nº 10 do artigo 18º.

10ª No caso sub iudice, a comissão de serviço cessou antes de decorridos os 12 meses, pelo que a recorrente viu frustrada a sua expectativa, num momento em que ainda não beneficia de qualquer tutela da ordem jurídica: o facto de se manter em exercício de funções não pode criar-lhe qualquer expectativa, uma vez que a comissão de serviço pura e simplesmente cessou.

11ª A recorrente apenas teve, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 59º da Constituição, um direito subjectivo a perceber a retribuição pelo exercício de facto das funções em que se manteve a partir da cessação da comissão: daí que lhe tenha sido integralmente satisfeito o seu vencimento naquelas condições durante os restantes 4 meses em que se manteve em funções.

12ª Está à vista a diferença material relativamente à posição de um dirigente que veja cessar a sua comissão de serviço após o exercício do respectivo cargo durante 16 meses seguidos: este tem uma expectativa jurídica, à qual a lei atribui a protecção jurídica precisamente prevista no nº 10 do artigo 18º.

13ª São, pois, duas situações materialmente diferentes que, por isso mesmo, são diferentemente tratadas, e neste diferente tratamento, não só não reside qualquer violação do princípio da igualdade, como constitui ele mesmo um seu corolário.

14ª Este é o único entendimento que, para além de respeitar o princípio da igualdade, evita também inadmissíveis situações de fraude à lei.

15ª Os despachos e declarações do Secretário Regional da Economia ou da sua Chefe de Gabinete apenas podem garantir a legalidade das remunerações pagas e dos actos praticados pela recorrente após a cessação da comissão de serviço.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado improcedente, devendo, em consequência, manter-se a sentença recorrida, porque só assim será feita a Justiça!

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. No meu modo de ver, a douta sentença recorrida, ainda que por razões em parte não coincidentes, deve manter-se.

Passo a expor, em síntese, os motivos do meu entendimento:

(i) é incontroverso que (1) a comissão de serviço da A. teve início em 4.6.1997, (2) cessou, ope legis, automaticamente, no dia 16.5.199S, nos termos do disposto na al. b) do nº 1 do art. 7º do DL nº 323/89 de 26.9, por causa da reorganização da unidade orgânica do serviço respectivo e que (3) a ora recorrente se manteve em exercício de funções até ao dia 31.10.1998;

(ii) embora não esteja especialmente previsto para o caso de reorganização dos serviços, deve considerar-se que o exercício de funções no período de 1.5.1998 a 31.10.1998, por identidade de razões e analogia da situação, teve como título habilitante a norma do nº 3 do art. 5º do DL nº 323/89 e foi de mera gestão corrente.

Na verdade, são válidas aqui as considerações feitas no acórdão do S.T.A. (Pleno) de 1997.11.26 – Recº nº 34 133 e que, com a devida vénia passo a transcrever:

“(..) O citado art. 5º nº 3 estabelece que o dirigente se manterá no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular do cargo.

Pelos seus termos, é evidente que o preceito se aplica directamente aos casos em que o cargo dirigente se não extingue, prevendo-se o seu preenchimento a mais ou menos curto prazo.

Trata-se, assim de assegurar a continuidade do serviço público até ao provimento no cargo de novo dirigente.

Se para o caso da extinção do serviço a lei não prevê directamente a mesma solução, certo é que as razões que ditaram para a primeira situação a permanência do dirigente em gestão corrente têm inteiro cabimento na Segunda. Também aqui há que assegurar a continuidade do serviço público, transitoriamente, em termos que, porém (...) não são susceptíveis de só por si, fundar uma relação jurídica de comissão de serviço (...) ;”

(iii) sem curar saber da caracterização material do conceito de gestão corrente, sempre se poderá afirmar, sem receio de errar, que o conjunto das competências a exercer em gestão corrente é, seguramente, menos extenso do que aquele que ao A. esteve atribuído na vigência da relação jurídica de comissão de serviço;

(iv) assim, sendo o cargo o estatuto funcional ( ( ) João Alfaia, “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, I. p. 44 ), temos que depois da cessação da comissão de serviço, aquele passou a ser diferente do que era antes;

(v) ora, a norma do nº 10 do art. 18º do DL nº 323/89 de 26.9, na redacção do DL nº 34/93 de 13.2, faz depender o direito à indemnização de pelo menos 12 meses de exercício do respectivo cargo. E no seu contexto significativo o cargo a que alude só pode ser o que corresponde à relação jurídica de comissão de serviço. A ela se alude expressamente na mesma norma e em nenhum preceito perpassa a intenção legal de relevar o tempo de serviço prestado depois de extinta a comissão de serviço. Se tivesse querido que assim fosse o legislador tê-lo-ia dito.

Na minha opinião, neste caso o silêncio é eloquente. O legislador, não desconhecia que situações haveria em que o exercício de funções do agente se prolongaria, em gestão corrente, para além do momento da cessação da comissão de serviço. Previu expressamente essa possibilidade como meio de acautelar a defesa do interesse público. Neste contexto, nada dizendo, procedeu a uma regulação negativa, não considerando para o efeito em causa esse tempo de serviço.

Com este alcance já o preceito foi interpretado pelo STA no acórdão de 1995.03.07 – Recº nº 32 190 (Ap.DR de 1997.07.18, p. 2225) no qual, a propósito se escreveu que ”não contará para o cômputo dos 12 meses, (..) o tempo de serviço das funções do cargo, depois de finda a respectiva comissão, previstas na última parte do nº 3 do art. 5º”;

(vi) esta interpretação não ofende o princípio da igualdade, uma vez que há diferenciação formal (diverso o título habilitante) e material (diferente o conteúdo funcional) entre o antes e o depois da cessação da comissão de serviço que justifica o tratamento desigual;

(vii) portanto, tendo decidido que, no caso «sub judice», não contava o tempo de serviço prestado depois de extinta a comissão de serviço e que, por consequência, não se tinha subjectivado na esfera jurídica do A. o direito à indemnização prevista no nº 10 do art. 18º do DL nº 323/89 de 26.9, na redacção do DL nº 34/93 de 13.2, a douta sentença recorrida não merece censura.

2. Pelo exposto, sou de parecer que o recurso não merece provimento.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

l- A A. é Técnico Superior Principal (jurista) no Quadro da Presidência do Conselho de Ministros, no qual ingressou em 1 de Novembro de 1998 por transferência do quadro da Secretaria Regional da Economia.

2- Por despacho do Senhor Secretário Regional da Economia, de 4 de Junho de 1997, a A. foi nomeada, em regime de comissão de serviço, Director de Serviços do Gabinete Técnico, órgão de apoio técnico com competências no domínio da assessoria jurídica e económica ao Secretário Regional e aos serviços dele dependentes.

3- A orgânica da Secretaria Regional da Economia viria a ser alterada pelo Decreto Regulamentar Regional n.º. 17/98/A, de 15 de Maio (que entrou em vigor no dia seguinte), tendo o referido gabinete Técnico passado a designar-se gabinete Jurídico-Económico, mantendo-se, no essencial, as competências do respectivo Director.

4- Em 4 de Junho de 1998, foi solicitado pelo Gabinete do Secretário Regional da Economia à Direcção Regional de Organização e Administração Pública um parecer sobre os efeitos da alteração da orgânica da Secretaria Regional na vigência das comissões de serviço dos respectivos dirigentes.

5- Depois de elaboradas informações sobre o assunto, o Secretário Regional da Economia determinou, por despacho de 21 de Julho de 1998, que fosse dado conhecimento à A. de que "a comissão de serviço cessou automaticamente com a entrada em vigor da nova orgânica da SER”.

6- Na sequência disto, a A. requereu, em 30 do mesmo mês, que fosse esclarecido que título continuava no exercício de funções dirigentes.

7- No próprio dia 30 de Julho foi-lhe comunicado que a A. se manteria no exercício do “cargo de Directora do Gabinete Técnico em regime de gestão”.

8- Já anteriormente, e a seu pedido, o Secretário Regional da Economia havia emitido uma declaração, com data de 25 de Junho de 1998, na qual declarava que naquela data a A. exercia as funções de directora de Serviços do gabinete Técnico e Jurídico.

9- A A. exerceu efectivamente o cargo dirigente para o qual havia sido nomeada desde o dia 4 de Junho de 1997 e até ao dia 31 de Outubro de 1998.

10- Durante esse período a A. foi remunerada como titular daquele cargo dirigente.

11- A data do termo de exercício de funções dirigentes, a A. auferia como directora de Serviços um vencimento mensal de 481.300$00.

12- À data do termo de exercício de funções dirigentes, o vencimento mensal de um funcionário com a categoria da A. – Técnico Superior Principal – era de 276.500$00.

3- A Autora foi nomeada, em regime de comissão de serviço, pelo Senhor Secretário Regional da Economia do Governo Regional dos Açores Directora de Serviços do Gabinete Técnico.

A nomeação ocorreu em 4-6-1997.

Pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 17/98/A, de 15 de Maio, foi aprovada a nova orgânica daquela Secretaria Regional. Este diploma entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, como se estabelece no seu art. 3.º.

No entanto, a Autora continuou a exercer as funções do cargo dirigente para que tinha sido nomeada até 31-10-98 (ponto 9 da matéria de facto fixada)

A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se, nas condições referidas, a Autora tem direito à indemnização prevista no art. 18.º, n.º 10, do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Fevereiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 34/93, de 13 de Fevereiro.

4- O art. 7.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 323/89 estabelece que «a comissão de serviço cessa automaticamente» «por extinção ou reorganização da respectiva unidade orgânica do serviço respectivo».

O n.º 10 do art. 18.º do mesmo diploma estabelece o seguinte:

10- No caso da cessação da comissão de serviço nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º, os dirigentes têm direito, desde que contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo, a uma indemnização de montante igual à diferença entre a remuneração do cargo dirigente cessante e a remuneração da respectiva categoria calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão, a qual não pode ultrapassar a diferença anual das remunerações, nelas se incluindo os subsídios de férias de Natal.

Não se prevê expressamente, no Decreto-Lei n.º 323/89, a situação jurídica em que fica o dirigente que, após a cessação automática da comissão de serviço por reorganização dos serviços, permanece a exercer as funções que desempenhava anteriores à cessação, até que a reorganização dos serviços já determinada se concretize.

No entanto, para a situação de não renovação de comissão de serviço por falta de manifestação expressa de intenção de renovação por parte do membro do Governo competente, esclarece-se que «o dirigente se manterá no exercício de funções de gestão corrente até à nomeação de novo titular do cargo».

Trata-se, aqui, de um outro caso de cessação automática da comissão e de continuação do exercício de funções após o momento em que a cessação ocorre, pelo é manifesta a analogia entre a situação prevista naquele n.º 3 do art. 5.º e a que resulta da cessação automática prevista na alínea b) do n.º 1 do art. 7.º, seguida de continuação do exercício pelo dirigente das funções que anteriormente vinha exercendo.

Por isso, de harmonia com o disposto no art. 10.º, n.º 1, do Código Civil deverá preencher-se a lacuna de regulamentação relativa à situação jurídica do titular de cargo dirigente após a cessação automática da comissão de serviço por reorganização dos serviços, entendendo este fica numa situação de exercício de funções de gestão corrente. ( ( ) Neste sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo de 26-11-1997, proferido no recurso n.º 34133, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 471, página 222. )

5- A questão a apreciar reconduz-se, assim, a saber se estas funções de gestão corrente, após a cessação da comissão de serviço, se devem contar para efeito de preenchimento do requisito de atribuição de indemnização prevista no n.º 10 do art. 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, de «12 meses seguidos de exercício do respectivo cargo», a que se refere o n.º 10 do art. 18.º.

A letra deste preceito não exclui a possibilidade de contagem do período de tempo posterior à cessação da comissão, pois, mesmo que se entenda que o exercício das funções tem de ser limitado às de gestão corrente, as funções de gestão corrente que exerce são as do «respectivo cargo» e não de qualquer outro cargo, e entre as funções de cargos dirigentes não deixam de se incluir as de gestão corrente.

Porém, o certo é que serão funções limitadas que já não correspondem ao exercício pleno do cargo, pelo que a fórmula legal admite também a interpretação de que o exercício daquelas funções de gestão corrente não relevará para aquele efeito.

Na impossibilidade de obter no texto da lei uma informação segura sobre o alcance daquela norma, terá de fazer-se apelo à ratio legis, que sempre tem relevo decisivo na determinação do alcance da lei.

O Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 34/93, que introduziu no Decreto-Lei n.º 323/89 aquele n.º 10 do art. 18.º refere o seguinte, sobre esta matéria:

Disciplinam-se ainda as condições de acesso à indemnização por cessação de funções, no âmbito da extinção ou reorganização de serviços, a qual se destina a assegurar as expectativas remuneratórias até ao termo da comissão de serviço, ou por um período de um ano.

Assim, é à luz deste desígnio legislativo de assegurar expectativas remuneratórias, que tem de ser apurado o alcance daquele n.º 10.

Visa-se, assim, garantir ao dirigente que vê cessada antecipadamente a comissão de serviço por reorganização dos serviços e que vai ver diminuída a sua remuneração, que continuará a auferi-la durante o período de um ano, ou até ao termo normal da comissão, se este ocorrer antes daquele período de um ano.

Esta protecção de expectativas, porém, apenas é assegurada àqueles que tenham exercido o cargo por mais de 12 meses, o que deixa entrever que, na perspectiva legislativa, não serão dignas de protecção expectativas fundadas no exercício das funções de dirigente por menor período.

Como é óbvio, a partir do momento em que sabe que ocorreu a cessação da comissão de serviço, o dirigente já não tem fundamento para manter expectativas de que ela se prolongue até ao seu termo, mesmo que continue a exercer as funções de gestão corrente,

Sendo assim, relativamente aos dirigentes que vêem cessada automaticamente a comissão de serviço antes deste período de 12 meses não é garantida por aquela norma a protecção de expectativas remuneratórias, pois, na perspectiva legislativa, até ao decurso desse período elas não são atendíveis e, uma vez cessada a comissão de serviço, já não podem formar-se expectativas fundadas de não cessação antecipada da comissão.

Pelo exposto, é de concluir que a interpretação correcta daquele n.º 10 do art. 18.º é a de que não releva para a contagem do período de 12 meses nele referido, o exercício de funções de gestão corrente posterior à cessação da comissão de serviço.

6- A Autora defende que esta interpretação viola o princípio constitucional da igualdade.

No art. 13.º da C.R.P. estabelece-se o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei.

Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183;

- n.º 149/88, de 29-6-1988, proferido no processo n.º 282/86, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 192;

- n.º 118/90, de 18-4-90, proferido no processo n.º 613/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 123;

- n.º 169/90, e 30-5-1990, proferido no processo n.º 1/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 397, página 90;

- n.º 186/90, de 6-6-1990, proferido no processo n.º 533/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 398, página 81;

- n.º 155/92, de 23-4-1992, proferido no processo n.º 204/90, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 416, página 295;

- n.º 335/94, de 20-4-1994, proferido no processo n.º 61/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 436, página 129;

- n.º 468/96, de 14-3-1996, proferido no processo n.º 87/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 455, página 152;

- n.º 1057/96, de 16-10-1996, proferido no processo n.º 347/91, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 460, página 284;

- n.º 128/99, de 3-3-1999, proferido no processo n.º 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 26.)

A nível de expectativas de manutenção do exercício de funções em comissão de serviço, a situação do dirigente que as exerce antes da cessação é substancialmente diferente da daquele que as exerce depois da dessa cessação, pois, enquanto se compreende que o primeiro tenha expectativas de que continuará a receber a remuneração durante o período de duração da comissão, o segundo está em situação que lhe permite aperceber-se de que poderá deixar de recebê-la em qualquer momento e, por isso, não são dignas de tutela, por serem infundadas, eventuais expectativas que forme sobre a manutenção do recebimento dessa remuneração.

7- Sustenta também a Autora que o não pagamento da indemnização referida viola o princípio da proibição do enriquecimento sem causa, por a Administração receber a prestação de trabalho e não a remunerar na totalidade.

O art. 473.º do Código Civil enuncia o princípio geral do enriquecimento sem causa, estabelecendo que «aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou» e que «a obrigação de restituir, por enriquecimento sem causa, tem de modo especial por objecto o que for indevidamente recebido, ou o que for recebido por virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou».

Não se demonstra, no entanto, o pressuposto de que a Autora parte, pois resulta da matéria de facto fixada que as remunerações correspondentes ao exercício de funções do cargo dirigente foram integralmente pagas (ponto 10).

Por outro lado, no que concerne à indemnização prevista no art. 18.º, n.º 10, não se trata de uma contrapartida do trabalho prestado, pois apenas assume essa natureza a remuneração mensal e subsídios. Aquela indemnização é antes uma compensação por frustração de expectativas fundadas, cujo pagamento, naturalmente, só se pode justificar quando exista uma frustração digna de tutela jurídica. Por isso, para além de ser indetectável um enriquecimento da Administração, que remunerou de harmonia com a lei o trabalho recebido, sempre se terá de entender que o não pagamento da indemnização fora dos casos em que exista uma frustração de expectativas dignas de protecção jurídica tem causa justificativa.

Assim, não ocorre violação do princípio da proibição do enriquecimento sem causa.

8- A Autora refere ainda violação do princípio da protecção da confiança.

À face da jurisprudência do Tribunal Constitucional, o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático (art. 2.º da Constituição) postula um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia razoavelmente contar. ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 287/90, de 30-10-90, proferido no processo n.º 309/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 400, página 214;

- n.º 302/90, de 14-11-90, proferido no processo n.º 107/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 401, página 130;

- n.º 303/90, de 21-11-90, proferido no processo n.º 129/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 401, página 139;

- n.º 365/91, de 7-8-91, proferido no processo n.º 368/91, publicado no Diário da República, II Série, de 27-08-91; e

- n.º 70/92, de 24-2-92, proferido no processo n.º 86/90, publicado no Boletim do Ministério da justiça, n.º 414, página 130;

- n.º 410/95, de 28-6-95, proferido no processo n.º 248/94, publicado no Diário da República, II Série, de 16-11-95, página 13750, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 451 (Suplemento), página 231;

- n.º 625/98, de 3-11-98, proferido no processo n.º 816/96, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 41.º, página 293;

- n.º 684/98, de 15-12-98, proferido no processo n.º 638/97;

- n.º 160/00, de 22-3-2000, proferido no processo n.º 843/98, publicado no Diário da República, II Série, de 10-10-2000;

- n.º 109/02, de 5-3-2002, proferido no processo n.º 381/01;

- n.º 128/02, de 14-3-2002, proferido no processo n.º 382/01. )

No caso em apreço não se vislumbra, no que concerne ao não recebimento de indemnização, qualquer afectação ilegítima de expectativas.

Na verdade, quando a Autora foi nomeada para exercer as funções em comissão de serviço, em 4-6-1997, já estava em vigor aquele n.º 10 do art. 18.º do Decreto-Lei n.º 323/89, que limitava a atribuição de indemnização aos casos em que existisse um período de 12 meses de exercício de funções, pelo que não se podem considerar fundadas eventuais expectativas da Autora de que poderia ter direito à indemnização sem satisfazer tal requisito.

Por outro lado, quanto às expectativas de que fosse considerado para tal contagem do referido período de 12 meses o serviço prestado após a cessação da comissão, também não há suporte para assentar fundadas expectativas, pois, assente, em face do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 34/93, que ela se destina a assegurar expectativas remuneratórias, não se compreende que elas se mantenham após o conhecimento da cessação da comissão.

Pelo exposto, não foi ofendido o princípio da protecção da confiança.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela Autora

Lisboa, 27 de Outubro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Madeira dos Santos.