01804/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal.

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A……. , contribuinte fiscal n.º ………, empresária agrícola, executada no processo de execução fiscal (PEF) n.º 1848201201002953, do Serviço de Finanças de Paredes, por uma dívida ao IFAP, que sucedeu ao antigo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), por incumprimento do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Programa Operacional Agro, celebrado nos termos do Decreto-Lei n.º 163-A/2000 , de 27 de Julho, no valor de €34.228,77, deduziu oposição. Por sentença de 19 de Julho de 2013, o TAF de Penafiel, considerando não ter o Serviço de Finanças de Paredes competência para instaurar e executar a dívida em causa, sendo essa competência do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, julgou procedente a oposição deduzida pela executada e extinta a execução. Reagiu o ora recorrente IFAP, interpondo o presente recurso cujas alegações integram as seguintes conclusões: I - Os contratos de atribuição de ajudas celebrados com o IFADAP têm a natureza de contratos administrativos; II - A convenção de foro estabelecida no contrato de atribuição de ajudas foi julgada inconstitucional, nos termos do Ac. 218/07, proferido no Processo n.º 859/03, da 2. Secção do Tribunal Constitucional, III - Os actos que modificam os contratos de atribuição de ajudas e decidem exigir a restituição de ajudas concedidas, têm a natureza de actos administrativos; IV - Os referidos actos determinam a restituição de quantias certas à pessoa colectiva de direito público ordenante; V - Para as indicadas restituições rege, pois, o artigo 155º do CPA , que manda aplicar o processo de execução fiscal regulado no CPPT; VI - Em suma: são competentes para a instauração dos processos de execução fiscal, visando a recuperação de ajudas concedidas ao abrigo de contratos celebrados com o IFADAP, as repartições de finanças. VII - No caso dos presentes autos é competente o Serviço de Finanças de Paredes. IX - Foram, assim, violados os artigos artigo 168º, nº 1, alínea q), da Constituição da República Portuguesa, na versão decorrente da revisão de 1989, 148º, nº2 do CPPT e nº 1 do 155º do CPA. Termos em que sendo dado provimento ao presente recurso deve ser revogada a sentença recorrida. Não houve contra-alegações. O EMMP pronunciou-se emitindo o seguinte parecer: Recorre o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP. (IFAP, IP) da sentença do TAF de Penafiel de 19.07.2013 que, considerando não ter o Serviço de Finanças de Paredes competência para instaurar e executar a dívida em causa, sendo essa competência do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, julgou procedente a oposição deduzida pela executada A………. e, em consequência, julgou extinta a execução. Nas Conclusões da sua Alegação sustenta a recorrente, no essencial, que: “Os contratos de atribuição de ajudas celebrados com o IFADAP têm a natureza de contratos administrativo” - Conclusão I); “Os actos que modificam os contratos de atribuição de ajudas e decidem exigir a restituição de ajudas concedidas, têm a natureza de actos administrativos” - Conclusão III) “(...): são competentes para a instauração dos processos de execução fiscal, visando a recuperação de ajudas concedidas ao abrigo de contratos celebrados com o IFADAP, as repartições de finanças” - Conclusão VI; “Foram, (...), violados os artigos (...) 168º, n.º 1, alínea q) da Constituição da República Portuguesa, na versão decorrente da revisão de 1989, 148º, n.º 2 do CPPT e n.º 1 do art. 155.º do CPA ” - Conclusão IX. Creio que assiste razão ao recorrente. Com efeito, é jurisprudência corrente deste Supremo Tribunal, para cuja doutrina inteiramente se remete, que os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao dívidas ao ex-IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal (cfr., neste sentido, os doutos Acs. de 26.08.09 - Rec. n.º 609/09, de 23.09.09 - Rec. n.º 650/09, de 13.05.09 - Rec. n.º 187/09, de 25.06.09 - Rec. n.º 416/09, de 03.03.2010 - Rec. n.º 21/10, de 04.05.2011 - Rec. nº 202/11, de 11.05.2012 - Rec. n.º 139/11, de 30.05.2012, de 20.06.2012 - Rec. nº 0324/12, de 21.11.2012 - Rec. 0762/12, de 13.03.2013 - Rec. 080/13, de 17.04.2013 - Rec. n.º 0398/12 e de 22.05.2013 - Rec. 0279/13). Acerca desta jurisprudência refere Jorge Lopes de Sousa 1 (Cfr Código de Procedimento e de Processo Tributário, 6.ª Ed., III vol, p. 40) que a “(...) a posição do STA é correcta, uma vez que os contratos de concessão de ajuda financeira são contratos administrativos e as declarações de resolução unilateral dos contratos administrativos têm a natureza de actos administrativos, como resulta do teor expresso do art. 307.º, nº 1, alínea d) do Código dos Contratos Públicos”: Neste sentido igualmente se pronunciou o Tribunal Constitucional no douto Acórdão n.º 218/07, de 23.03.2007 que, dando por assente serem de natureza jurídico-administrativa as relações jurídicas emergentes de tais contratos, veio a declarar a inconstitucionalidade do art. 53.º , n.º 2, do DL n.º 81/91 , de 19 de Fev. que fixava a competência do foro cível da comarca de Lisboa para as execuções instauradas desse diploma. É certo que na hipótese dos autos não está em causa a norma do art. 53º , n.º 2, do DL n.º 81/91 , de 19 de Fev. mas o art. 16.º do DL n.º 163-A/2000 , de 27 de Julho e também é certo que a jurisprudência citada não se pronunciou especificamente sobre a constitucionalidade deste último preceito. Todavia, salvo o devido respeito, ao invés do que parece ser entendimento do Mmº Juiz “a quo” não se me afigura que a questão sub judice apresente, no que concerne à questão da competência para a cobrança coerciva da dívida exequenda, contornos substancialmente distintos daqueles que foram equacionados nos arestos mencionados. Na verdade, se bem que o art. 8,º, n.º 2 do DL n.º 163/A/2000 estabeleça que os contratos previstos no diploma estão sujeitos às normas de direito privado, o certo é que o respectivo regime comporta elementos que denunciam toda uma ambiência que geralmente é associada aos contratos de direito público, como sejam a possibilidade, com consequências sancionatórias, de rescisão e modificação unilateral do contrato (arts. 11º e 12º do DL 163/A/2000) e, factor decisivo no sentido da administratividade da relação jurídica subjacente os contratos em causa (como se entendeu no douto Ac. do TC atrás citado), a atribuição da natureza de títulos executivos às certidões de dívida emitidas pelo organismo pagador das ajudas (art. 15º do DL nº 163/A/2000). Ora, tendo o acto de rescisão do contrato por incumprimento do contrato de atribuição de ajuda celebrado ao abrigo do DL n.º 163-A/2000 natureza de acto administrativo, na medida em que traduz, como vem sendo jurisprudência constante deste Supremo Tribunal, uma estatuição autoritária do ex-IFADAP (agora IFAP, IP) fundada no regime jurídico aplicável, dúvidas não haverá de que a dívida que por força desse acto deva ser pago à pessoa colectiva pública terá que ser cobrada, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, através do processo de execução fiscal, nos termos do art. 155.º , n.º 1 do CPA e art. 148.º , n. 2, al. a) do CPPT . E se assim é, como se me afigura ser, reside nos serviços de finanças, no caso no serviço de finanças de Paredes, e não, como se diz na sentença recorrida, no Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, a competência para instaurar a execução fiscal para pagamento coercivo da dívida exequenda. Efectivamente, destinando-se o processo de execução fiscal exclusivamente à cobrança coerciva de dívidas ao Estado e outras pessoas colectivas de direito público ( art. 3º , n.º 1 do DL n.º 241/93 , de 8 de Julho) e sendo os tribunais tributários os únicos competentes, face à lei vigente (arts. 49.º e 49-A do ETAF), para conhecerem das questões de natureza jurisdicional neles suscitadas, sempre a sua utilização “nos tribunais comuns dependerá de lei que, no futuro, a preveja” 2 (Cfr. Jorge Lopes de Sousa, ob. cit., p. 43). Concluo, assim, sem mais delongas, pela procedência do presente recurso e pela consequente revogação da sentença recorrida, baixando os autos à 1ª Instância para conhecimento dos demais fundamentos de oposição invocados, se a tanto nada mais obstar. É o meu parecer. FUNDAMENTAÇÃO O Tribunal “a quo” deu como provada a seguinte factualidade: O IFAP extraiu a certidão de dívidas de fls. 77 a 86, cujo teor aqui se dá por reproduzido. O IFAP remeteu a certidão ao Serviço de Finanças de Paredes para instauração do PEF (fls. 76). Em 6/1/2012, o Serviço de Finanças instaurou contra a oponente o PEF n.º 1848201201002953, com base nessa certidão (fls. 2 a 5, 17 e 36). DO DIREITO O meritíssimo juiz do TAF de Penafiel julgou procedente a oposição e extinta a execução, por entender que: “ 1 - Relatório. A……….., contribuinte fiscal n.º …………, divorciada, empresária agrícola, residente na ……., n.º ……., ………, Paredes, abreviadamente designada oponente, executada no processo de execução fiscal (PEF) n.º 1848201201002953, do Serviço de Finanças de Paredes, por uma dívida ao IFAP, que sucedeu ao antigo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), por incumprimento do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Programa Operacional Agro, celebrado nos termos do Decreto-Lei n.º (DL) 163-A/2000, de 27 de Julho, no valor de €34.228,77, deduziu oposição. A oponente alegou, em síntese,(….) Questões que ao tribunal cumpre solucionar. As questões a decidir são as questões de mérito da ilegalidade da execução, por incompetência do órgão de execução fiscal, a inexequibilidade do título executivo, a nulidade da citação e a ilegalidade da divida. 2 - Pressupostos processuais. (...) Fundamentação. 3.1 - De facto. (...) 3.2 - De direito. A ilegalidade da execução. A oponente deduziu oposição à execução fiscal alegando, entre o mais, a incompetência do Serviço de Finanças de Paredes para instaurar e proceder à execução da dívida. O exequente e o Digno Magistrado do Ministério Público insistem na competência do Serviço de Finanças de Paredes para executar a divida. A oponente tem razão. Vejamos. O art. 155º , n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA) prevê que “Quando, por força de um acto administrativo, devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”. O art. 149.º do CPPT prevê que “considera-se, para efeitos do presente Código, órgão da execução fiscal o serviço da administração tributária onde deva legalmente correr a execução ou, quando esta deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente”. Por sua vez o art. 16 do Decreto-Lei n.º (DL) 163-A/2000, de 27 de Julho, estipula que “para as execuções instauradas ao abrigo do presente diploma é sempre competente o foro cível da comarca de Lisboa”. Daqui resulta, em síntese, que as execuções das prestações pecuniárias de que seja titular uma pessoa colectiva pública seguem os termos do processo de execução fiscal (PEF) previsto no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). E de acordo com o art. 149.º do CPPT considera-se órgão de execução fiscal o serviço da administração tributária onde deva legalmente correr a execução ou, quando esta deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente. Ou seja, as execuções das prestações pecuniárias de que seja titular uma pessoa colectiva pública seguem os termos do PEF e funcionará como órgão de execução fiscal ou o serviço da administração tributária onde deva legalmente correr a execução, nos termos definidos no art. 150.º do CPPT , ou quando deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente. No caso em apreço, decorre da matéria de facto julgada provada e dos autos, que a dívida exequenda tem origem no incumprimento dum contrato celebrado ao abrigo do DL 163-A/2000 , sendo a execução instaurada ao abrigo deste diploma. Assim, o tribunal competente para instaurar e proceder à execução da divida é o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, por força do disposto no art. 16º do DL 163-A/2000 . Apesar do regime legal aplicável à instauração e à execução ser o do CPPT, a definição do órgão de execução fiscal competente para instaurar e proceder à execução é fixada pelo referido art. 16.º do DL 163-A/2000 . Assim o órgão de execução fiscal competente para instaurar a execução da dívida não é o Serviço de Finanças de Paredes, mas o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa. A competência para a execução além de estar definida no referido art. 16.º é ainda reforçada pelo contrato em causa. Com efeito, no contrato que está na origem da dívida exequenda foi fixado na alínea I.1. das suas cláusulas gerais que “para todas as questões emergentes deste contrato ou da sua execução é sempre competente o foro cível da Comarca de Lisboa” (fls. 83). Finalmente, O IFAP não tem razão na jurisprudência invocada, porquanto nos doutos acórdãos citados por si não está em causa qualquer execução fiscal instaurada nos termos e ao abrigo do referido DL 163-A/2000 , pelo que não é aplicável ao caso em apreço. Assim o Serviço de Finanças de Paredes não tem competência para instaurar e executar a divida. O órgão de execução fiscal competente para instaurar e executar a divida é o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa. A execução fiscal é ilegal pelo que a oposição tem de proceder nos termos do art. 204º , n.º 1, alínea i) , do CPPT , e, em consequência, tem de julgar-se extinta. Assim, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pelo oponente e pelo Digno Magistrado do Ministério Público ( art. 660º , n.º 2, do CPC ). Decisão. Pelo exposto, julga-se procedente a oposição e, em consequência, julga-se extinta a execução. Condena-se o IFAP nas custas do processo ( arts. 446º , nºs 1 e 2, do CPC , 1.º, 2º 7º, n.º 1, e Tabela II, do Regulamento das custas Processuais (RCP) 8.º da Lei n.º 7/2012 , de 13 de Fevereiro).” DECIDINDO NESTE STA: A questão que se levanta nos presentes autos é a de saber se os Serviços de Finanças (no caso o Serviço de Finanças de Paredes), têm competência para cobrança coerciva de dívidas ao IFAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, através de processo de execução fiscal, no âmbito do Decreto-Lei nº 163-A/2000 , de 27 de Julho, ou se, nos termos do artº 16º deste diploma, a competência pertence ao foro cível da Comarca de Lisboa. O TAF de Penafiel entendeu que a competência acima referida pertence ao Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, na consideração de que a dívida exequenda decorre do incumprimento dum contrato celebrado ao abrigo do Decreto-Lei nº 163-A/2000 , e nos termos do seu artº 16º o foro competente é o Tribunal Cível de Lisboa, acrescenta ainda que a jurisprudência invocada pelo IFAP não deve ser tida em conta, pois esta não se referia a execuções fiscais instauradas no âmbito do Decreto-Lei nº 163-A/2000 . Por outro lado o ora recorrente IFAP, bem como o EMMP neste Supremo Tribunal entendem que no caso sub judice o órgão de execução fiscal é o Serviço de Finanças de Paredes e não o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, por considerarem que a norma contida no citado artº 16º está ferida de inconstitucionalidade. Vejamos. O Ora relator interveio como 1º adjunto no Ac. tirado no recurso nº 0279/13 em 22/05/2013 que espelha jurisprudência que se mantém actual e onde se escreveu: «Conforme se salientou no Acórdão deste STA, de 20.06.2012 - Processo nº 0324/12, esta questão tem sido objeto de jurisprudência consolidada da secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo a qual se vem pronunciando, de forma constante no sentido de que os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao ex-IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal - vão neste sentido os acórdãos de 26/08/09, recurso 609/09, de 23/09/09, recurso 650/09, de 13/05/2009, recurso n.º 187/09, de 25/06/2009, recurso n.º 416/09, de 03.03.2010, recurso 21/10, de 04.05.2011, recurso 202/11 e de 11.05.2012, recurso 139/11. Em defesa deste entendimento, escreveu-se no mesmo aresto o seguinte, reproduzindo, aliás, doutrina do anterior Acórdão de 04.05.2011 - Processo nº 202/11: «O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do setor agroindustrial, em especial através de esquemas de financiamento, direto ou indireto, às referidas atividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos setores da agricultura e das pescas ( artigos 1.º , 3.º e 5.º do DL 414/93 , de 23/12). Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(...) seja qual for o critério que se adote para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93 , de 23 de dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir atos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do setor agroindustrial, em especial através de esquemas de financiamento, direto ou indireto, às referidas atividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na atividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas. Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projetos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (...). (…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um fator determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respetiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar atos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.». O citado acórdão do TC julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º , n.º 1, alínea q) da CRP [atual alínea p)], a norma constante do artigo 53.º , n.º 2 do DL 81/91 , de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respetivos contratos de atribuição de ajudas. Por outro lado, o ato de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de ato administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável ( artigos 52.º do DL 81/91 , de 19/2, e 120.º do CPA e acórdãos da SCA do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respetivamente). Acresce que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja. E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de ato administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um ato administrativo devam ser pagas a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”. Ora, esta norma de caráter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal - cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.ºs 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º. Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (atual IFAP, IP)». Assim e com a fundamentação supra destacada, a que se adere, o presente recurso deve ser declarado procedente, revogar-se a sentença recorrida, baixando os autos à 1ª instância para conhecimento dos demais fundamentos invocados na oposição. 4- DECISÃO: Pelo exposto acordam os Juízes deste STA em conceder provimento ao recurso revogando a decisão recorrida e determinando a baixa dos autos à 1ª instância para conhecimento dos demais fundamentos invocados na oposição, se a tal nada mais obstar. Sem custas Lisboa 6 de Março de 2014. – Ascensão Lopes (relator) – Dulce Neto – Francisco Rothes.