0864/09 - Supremo Tribunal Administrativo

1. A marcação da data das eleições dos Deputados à Assembleia da República, nos termos do artigo 133, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, é um acto político, decorrente do exercício, pelo Presidente da República, da função política.

2. Nos termos do artigo 4, nº 2, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, está excluída da jurisdição administrativa e fiscal a impugnação dos actos praticados no exercício da função política e legislativa.

3. Assim, e dada a relação de instrumentalidade e dependência do processo cautelar, relativamente ao processo principal, nos termos dos artigos 112, número 1 e 113, número 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, deverá rejeitar-se, nos termos do disposto no artigo 1 e 2, alínea d), do mesmo Código, o pedido de suspensão de eficácia do acto referido supra em 1.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O A…, com sede na Rua …, em Lisboa, vem requerer, sob invocação do disposto na alínea a), do nº 2, do art. 112, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e «previamente à instauração de acção de impugnação de acto administrativo, PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO», que diz vertido no Decreto do Presidente da República nº 57/2009, de 9 de Julho, que, nos termos do artigo 133, al. b), da Constituição, fixou o dia 27 do corrente mês de Setembro para a eleição dos Deputados à Assembleia da República.

2. Alega o requerente que os órgãos de comunicação social, sejam de natureza pública ou privada, privilegiam a divulgação das mensagens e candidaturas eleitorais dos maiores partidos em detrimento das formações políticas de menor dimensão e recursos, prejudicando estes últimos, nos quais se inclui o requerente, «na prossecução da sua função de concorrerem para organização e para a expressão da vontade popular» e impedindo que se reúnam «as condições para o exercício da mais genuína/elevada expressão da democracia por cada cidadão, ou seja, para o cabal e verdadeiramente consciente exercício do seu poder político por intermédio do seu direito de voto»; e alega, ainda, que o Presidente da República «sendo o órgão soberano do Estado ao qual compete velar pelo cumprimento da legalidade e igualdade democráticas» e «sabendo que mecanismos não existem no ordenamento jurídico português que permitam fazer cumprir o normativo que protege o direito à igualdade de oportunidade de candidaturas», designou a data para a realização daquele acto eleitoral sem cuidar de velar pela criação de mecanismos que garantissem tal igualdade de oportunidades e tratamento das diferentes formações politicas concorrentes, «ficando, assim, aberto o caminho para que os resultados das próximas eleições correspondam a comportamento tendencioso e não a uma vontade livremente esclarecida dos cidadãos».

Assim, e para que possam ser criadas as condições essenciais que garantam a igualdade de tratamento de todas as candidaturas, conclui o requerente que «outra solução não resta senão a de suspender a eficácia do acto administrativo que apraza as eleições».

E é essa suspensão de eficácia que o requerente vem pedir, sob a invocação do art. 112, nº 2, al. a), do CPTA, onde se prevê a possibilidade de adopção de eficácia de «um acto administrativo».

O que, desde logo, suscita a questão de saber se poderá qualificar-se como acto administrativo a questionada decisão do Presidente da República, de marcação da data para a eleição dos Deputados à Assembleia da República.

3. Ora, como entende a generalidade da doutrina, (Sobre a definição de acto administrativo, na doutrina, veja-se J. M. Santos Botelho/A. Pires Esteves/J. Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5ª ed. 2002, 546/547) actos administrativos são decisões concretas e individuais tomadas pela Administração Pública, em aplicação das leis e dos regulamentos administrativos, e que definem a situação jurídica dos administrados (Jorge Bacelar Gouveia, Manual de Direito Constitucional, vol. I, 2ª ed. Liv. Almedina, 209). Este é, também, o conceito de acto administrativo definido no Código do Procedimento Administrativo, para cujos efeitos se consideram «actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta» (art. 120). E é esta definição legal de acto administrativo que está pressuposta no conceito de acto contenciosamente impugnável, constante do art. 51, do CPTA (Neste sentido, M. Aroso de Almeida/A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev. 2007, 307)

Assim, os actos administrativos enquadram-se na função administrativa, secundária ou complementar em relação à vontade primária da lei, que «compreende o conjunto de actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade» (Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa 1999, 12».

Diversa é, porém, a natureza do acto cuja eficácia o ora requerente pretende ver suspensa.

Trata-se, como se viu, de acto da autoria do Presidente da República, no exercício de competência que a Constituição, directamente, lhe confere. Não visa – como é próprio dos actos administrativos – a prossecução em concreto das opções (políticas) previamente definidas na lei, para o desenvolvimento económico e social e a satisfação das necessidades colectivas (ac. de 6.3.07-Rº 1143/06). Antes se inclui nos chamados ‘actos auxiliares de direito constitucional’, que «se destinam a pôr, manter, modificar ou fazer cessar o funcionamento de um órgão (ou parte dele) constitucionais» (Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, vol. 1, 19).

O acto agora em causa constitui, assim, manifestação do exercício, pelo Presidente da República, de uma das funções primárias do Estado que é, a par com a função legislativa, a função política (Sobre o conceito de função política, na doutrina, veja-se o Cons. Jorge de Sousa, Poderes de cognição dos tribunais administrativos relativamente actos praticados no exercício da função política, Revista JULGAR, nº 3-Set./Dez. 2007, 119, ss.), a qual «corresponde à prática de actos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade, e que respeitam, de modo directo e imediato, às relações dentro do poder político e deste com os outros poderes» (Marcelo Rebelo de Sousa, ob. cit., 10).

Este tem sido o entendimento seguido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, de que são exemplo, para além do já citado acórdão, de 6.3.07 (Rº 1143/06), os acórdãos de 6.2.01 (Rº 45990), de 9.5.01 (Rº 28775), de 6.4.02 (Rº 48174), de 16.4.02 (Rº 48174), de 15.10.02 (Rº 44314), de 30.10.07 (Rº 477/07) e, mais recentemente, o de 5.12.07, proferido no processo nº 1214/05.

De tudo o que se conclui, em conformidade, aliás, com o entendimento da generalidade da doutrina (Cf. J.J.Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ªed., Liv. Almedina, 849/850; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol.1, 19; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de Direito Constitucional, vol. II, 2ª ed., Liv. Almedina, 1159 e Jorge Miranda, Decreto, Coimbra 1974, 71. Este Autor, in Actos e Funções do Presidente da República, Estudos sobre a Constituição (3 vols.), Lisboa 1977-79, 267, refere-se à marcação do dia das eleições dos Deputados como acto do Presidente da República independente de actos de outros órgãos, mas «acto normativo, não acto político». O que, todavia, não alteraria a conclusão, quanto à respectiva inimpugnabilidade perante a jurisdição administrativa [art. 4/2/a) ETAF].), que a questionada decisão de marcação da data para a eleição dos Deputados a Assembleia da República, contida no indicado Decreto do Presidente da República, tem a natureza de acto político.

Ora, nos termos da al. a) do art. 4/2, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, está excluída da jurisdição administrativa a impugnação de «actos praticados no exercício da «função política ou legislativa».

Pelo que o questionado acto (político) de marcação da data das eleições legislativas não poderá, legalmente, ser objecto de impugnação perante a jurisdição administrativa. Daí que seja também manifesta a ilegalidade da pretensão cautelar, que vem formulada pelo requerente, de suspensão de eficácia desse mesmo acto, dada a relação de instrumentalidade e dependência do processo cautelar, relativamente ao processo principal, no qual viesse a ser intentada tal anunciada impugnação (arts 112/1 e 113 CPTA). Sendo que a manifesta ilegalidade da pretensão constitui fundamento para a respectiva rejeição liminar, nos termos do disposto no art. 116, nºs 1 e 2, al. d), do CPTA.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em rejeitar, liminarmente, o pedido de suspensão de eficácia, formulado pelo requerente.

Sem custas, por isenção do requerente [art. 4/1/e), do Regulamento das Custas Judiciais, aprovado pelo DL 34/2008, de 26.2].

Lisboa, 24 de Setembro de 2009. Adérito Santos (relator) - Freitas Carvalho - Costa Reis.