099/14 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir recurso de revista excepcional do Acórdão do TCA que não admitiu recurso de despacho saneador de juiz singular em 1ª instância em acção administrativa de valor superior à alçada, que julgou pedido subsidiário, por entender que havia lugar, sim, a reclamação.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…………, S.A., C…………, S.A., e D………… S.A. recorrem, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul datado de 07-11-2013, que rejeitou o recurso jurisdicional interposto do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, de 30 de Maio de 2011, que julgou improcedente o pedido subsidiário por si formulado de condenação da ora Recorrida B………… , no pagamento de uma indemnização pelos danos emergentes e pelos lucros cessantes decorrentes da anulação do concurso em causa e da consequente não celebração do contrato de sociedade. Por despacho saneador proferido pelo juiz relator da acção, de 30-05-2011, o TAF de Leiria julgou procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário formulado pelas Autoras. Inconformadas, as A. interpuseram recurso jurisdicional para o TCA Sul, que por acórdão datado de 07-11-2013, rejeitou o recurso jurisdicional. É deste aresto que é agora pedida a revista, alegando o Recorrente, em síntese, sobre a verificação dos pressupostos de admissão: As Recorrentes discordam frontalmente do decidido no Acórdão recorrido, designadamente por entenderem que a norma do n.º 2 do artigo 27.º do CPTA não é aplicável a toda e qualquer decisão proferida pelo juiz a quem, no tribunal de primeira instância, foi distribuído o processo, maxime quanto às decisões que são da competência própria e exclusiva do relator (nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada) e, portanto, sobre as quais a formação de três juízes nunca pode decidir. Neste contexto, solicita-se ao STA que, através do presente recurso de revista, se pronuncie sobre a seguinte questão essencial: qual o meio de impugnação de um despacho saneador, proferido por juiz relator ao abrigo do artigo 87.º do CPTA, no âmbito de uma acção administrativa especial de valor superior à alçada? Deve o presente recurso de revista ser admitido, por a questão colocada se revestir de importância fundamental, pela sua relevância tanto jurídica como social, e também por essa admissão ser necessária para uma melhor aplicação do direito. A questão colocada reveste uma relevância jurídica fundamental dadas (i) a dificuldade que suscitam as operações exegéticas necessárias à decisão da questão ora colocada a este Alto Tribunal e a (ii) probabilidade de tal questão ser colocada — como já se colocou — em inúmeros litígios futuros, e uma relevância social por implicarem o tratamento de, entre outros, o direito à tutela jurisdicional efectiva. O recurso é ainda necessário para uma melhor aplicação do direito, atenta o facto de as várias instâncias responderem de forma diferente à questão que aqui se traz, ficando muitas vezes as partes dependentes unicamente da posição que seja perfilhada pelos Venerandos Desembargadores a quem for distribuído e incumbir decidir cada recurso concreto. Não podem, por isso, as partes ficar reféns dessa incerteza, pois por recurso à mesma base factual, ao mesmo enquadramento jurídico e com a aplicação das mesmas normas legais, temos decisões totalmente contraditórias. Da conjugação dos nºs. 1 e 3 do artigo 40.º do ETAF e da alínea b) do n.º 2 do artigo 30.º do CPTA, resulta que a formação de três juízes apenas tem competência para, quanto às acções administrativas especiais de valor superior à alçada, efectuarem o julgamento a final da matéria de facto e de direito, pelo que todas as outras decisões, nomeadamente em matéria de saneamento e condensação do processo, são da competência intrajudicial ou funcional do juiz a quem for distribuído o processo, o relator. Há, assim, um regime misto: ao relator cabe tomar, no exercício de competências (funcionais) próprias, todas as decisões no decurso da acção — decidindo incidentes, ou elaborando a base instrutória, por exemplo —, excepto, findas as fases dos articulados e de saneamento e condensação do processo, o julgamento da matéria de facto e de direito, que é da competência da conferência (salvo se essa competência for exercida pelo relator, no quadro da alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do CPTA). De acordo com o artigo 87.º do CPTA, o despacho saneador proferido em acções administrativas especiais é da competência exclusiva do juiz a quem for distribuído o processo — o juiz singular ou o juiz relator —, donde resulta que a formação de três juízes é incompetente para proferir tal decisão. De acordo com o n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, só cabe reclamação para a conferência das decisões judiciais proferidas pelo relator que, em circunstâncias normais, deveriam ser tomadas pela formação de três juízes, ou seja, essa reclamação não pode ter por objecto uma decisão, tomada pelo relator, no exercício de uma competência funcional exclusiva. A assim não ser, a formação de três juízes seria chamada a apreciar matérias para as quais não tem, nunca tem, competência intrajudicial, o que não se mostra consentâneo com o regime de repartição de competências que resulta do artigo 27.º do CPTA e do artigo 40.º do ETAF. Nem o legislador processual quis que a conferência interviesse nessas outras matérias, sob pena de se criar um processo quase “kafkiano”, em que cada decisão do relator pode ser impugnada para a conferência, com o consequente atraso no andamento do mesmo, facto que atentaria também contra a lógica do sistema instituído pelo CPTA, tomando, por exemplo, inaplicável a regra do n.º 5 do artigo 142.º do CPTA, nos termos da qual os despachos interlocutórios, salvo os de subida imediata, devem ser impugnados no recurso que venha a ser interposto da decisão final. Tudo o que ficou exposto — e a manifesta falta de paralelismo com as regras de recursos em processo civil, aqui aplicáveis subsidiariamente — evidencia que o legislador processual não quis que a reclamação para a conferência prevista no n.º 2 do artigo 27.º do CPTA tivesse a abrangência que o Acórdão recorrido lhe confere e que abrangesse também a impugnação de um despacho saneador como o sub judice. Ao rejeitar o recurso jurisdicional que a Recorrente intentou do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, o Acórdão recorrido interpretou e aplicou erradamente e, nessa medida, violou o artigo 40°, n.º 1 e 3, do ETAF, o artigo 27.º, n.º 2, do CPTA, bem como o artigo 87.º, n.º 1, deste Código, devendo por isso aquele Acórdão ser revogado. O n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, se interpretado (como foi pelo Acórdão recorrido) como contendo uma imposição de reclamação para a conferência, no prazo de dez dias, do despacho saneador proferido pelo juiz relator, é materialmente inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 18.º, nº5 2 e 3 e 20°, n.º 4 da CRP. Essa interpretação representa uma restrição desproporcional ao exercício fundamental do direito fundamental a um processo equitativo, na medida em que implica a amputação de dois terços do prazo geral previsto para a interposição do recurso. Caso o acima exposto não seja considerado procedente — no que não se concede — deve convolar-se em reclamação o recurso jurisdicional interposto pelas Recorrentes em Julho de 2011 para o TCAS, do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, em honra ao princípio pro actione. Não houve contra-alegações II Apreciação. 1. O art. 150º nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. 2. Está em causa, nos presentes autos, a decisão do TCA Norte que decidiu não tomar conhecimento do recurso jurisdicional interposto do despacho saneador proferido pelo Juiz do TAF de Leiria, que julgou procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário formulado pelas Autoras. O acórdão recorrido decidiu remetendo para o acórdão tirado em formação alargada, no âmbito do Processo nº 9483/12, do TCAS, de 26 de Setembro de 2013, cuja jurisprudência foi firmada com força obrigatória geral por maioria dos juízes que compõem a Secção Administrativa deste TCAS. Neste acórdão decidiu-se: “Determina o artigo 40°, n°3, do ETAF que «nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito». Por seu turno, estipula o artigo 27°, nº 1, do CPTA, que são competências do relator as que estão enumeradas nas várias alíneas daquele n.º 1, e ainda, todos os «demais poderes que lhe são conferidos» pelo CPTA. Entre estes poderes estão, v.g. os indicados nos artigos 87°, n.º 1, 88° a 91° do CPTA, de proferir despacho saneador, julgando de facto e de direito, de suprir excepções dilatórias, de determinar o aperfeiçoamento de articulados, de determinar a absolvição da instância, de ordenar diligências de prova ou de indeferir requerimentos para a sua produção e de ordenar a realização de uma audiência pública. No artigo 92°, n.º 1, do CPTA, também se indica que «concluso o processo ao relator, quando não deva ser julgado por juiz singular», só nestes casos é que haverá «lugar a vista simultânea aos Juízes-Adjuntos». Ou seja, lido este n.º 1 do artigo 92°, conjugado com o artigo 27°, n.º 1, alíneas e) e z), ambos do CPTA, farão pane das competências do juiz relator, julgar a causa nas situações em que haja transacção, deserção, desistência uma impossibilidade ou inutilidade da lide, ou quando entenda que a questão a decidir é simples. Só nas restantes situações, verificado o pressuposto do artigo 40°, nº 3, do ETAF, é que aquela competência não pode caber ao relator, mas antes, exigir-se-á necessariamente a formação de três juízes. O relator do processo, o juiz a quem foi atribuído o processo em 1ª instância, tem poderes para proferir todas as decisões que estão enumeradas no n.º 1 do artigo 27° do CPTA, e ainda, detém todos os «demais poderes que lhe são conferidos» pelo CPTA. Aqui se incluem quer poderes para proferir simples despachos — cf alíneas a) a d), j), g) e j) do n.º 1 do artigo 27°, 87°, n.º 1, alíneas a), b), 2ª parte, c), 88° e 90° do CPTA — quer para proferir sentenças, as decisões que julgam causa principal ou algum incidente que apresente a estrutura de uma causa (cf conceito no artigo 156° do CPC ) — cf. alíneas e), h), 1ª parte e s), 87°, n.º 1, alíneas a) e b), 1ª parte, 89°, n.º 1 e 91° do CPTA. E de todas essas decisões cabe a reclamação para a conferência nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, não obstante a referência nesse número 2 a «despachos». Em síntese, o relator tem as competências legalmente previstas para tomar as decisões indicadas nos artigos 27°, n.º 1, 87°, n.º 1 e 88° a 91° do CPTA. No caso dos autos, o juiz relator preferiu o saneador, julgando de facto e de direito e considerou verificada a excepção de caducidade do direito de acção, determinando a absolvição do R. da instância. Fê-lo, no uso das competências que lhe estão legalmente cometidas pelo artigo 87°, nº 1, alíneas a) e b) do CPTA. Consequentemente, nos termos dos artigos 27°, nº 1 e 2 e 87°, nº 1, do CPTA, do saneador-sentença em apreço cabia reclamação para a conferência, no prazo de 10 dias, por aplicação do artigo 29°, nº 1, do CPTA e não directamente recurso jurisdicional. Tal reclamação é para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância. Não obstante não se desconhecer que era prática corrente desde a reforma do contencioso administrativo a tomada de decisões por juiz singular nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal, das quais se admitia o recurso de imediato, sem se exigir a reclamação para a conferência, conforme determinado no artigo 27°, nº 2, do CPTA, após o Acórdão do Pleno do STA nº 420/12, de 05.06.2012 (in www.dgsi.pt ), tal questão ficou clarificada, exigindo-se que se inverta anterior prática. No mesmo sentido, também se pronunciou o STA nos Acs. n.º 12/2013, de 19.03.2013 (onde a decisão terá sido proferida por juiz singular sem a expressa invocação do artigo 27°, nº 1, al. i), do CPTA), n.º 542/10, de 19.10.2010, n.º 147/12, de 19.04.2012, n.º 862/06, de 10.05.2007, n.º 156/10, de 30.06.2010 ou n.º 1173/05, de 15.03.2006 e n.º 156/10, de 30.06.2010 e o TCAS no Ac. n.º 9473/12, de 21.03.2013 (estes quatro últimos acórdãos, relativos a uma decisão proferida pelo juiz relator em sede de saneador) (todos em www.dgsi.pt ). No Ac. do STA nº 1173/05, de 15.03.2006, aqui plenamente aplicável, é entendido o seguinte: «E, no nº 2 do artigo 27°, ao afirmar a necessidade de reclamação para a conferência, não distinguiu entre o conteúdo dos despachos do relator, ou entre os meios processuais em que são proferidos, ou entre as vestes em que o relator age. Fê-lo indiscriminada e genericamente, escrevendo que «dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência», apenas excepcionando casos que aqui nos não importam. Não pode, pois, respeitando a unidade do sistema, e analisando o modo como o legislador exprimiu o seu pensamento, pretender-se que ele quis furtar à reclamação para a conferência quaisquer despachos do relator, para além dos que expressamente excepcionou: aonde o legislador não distingue, também o intérprete não deve diferenciar. A expressão «dos despachos do relator» não pode deixar de ser lida com este sentido: de todos os despachos do relator. De resto, este artigo 27º contém norma paralela à do artigo 700º nº 3 do CPC : quando a parte se considere prejudicada por um despacho do relator que não seja de mero expediente pode requerer que sobre a matéria desse despacho se pronuncie o colectivo de juízes. (...) Numa palavra, dos despachos do relator não se recorre para o tribunal superior, reclama-se para a conferência. Nada de tudo isto redunda em prejuízo dos princípios pro actione e da tutela jurisdicional efectiva. Pode mesmo dizer-se que esses princípios só saem honrados quando se exige que, antes de se recorrer de uma decisão singular, se reclame para uma conferência de juízes.». Mais se indique, que o STA já se pronunciou acerca da inconstitucionalidade da exigência do artigo 27°, n.º 2, do CPTA, por violação do direito à tutela jurisdicional efectiva e entendeu que a mesma não era inconstitucional, mas constituía antes mais um grau de apreciação. No Ac. n.º 420/12, de 05.06.2012, o STA, a este propósito, diz-se o seguinte: «E, como é óbvio, esta posição não viola qualquer preceito constitucional, designadamente os invocados pela recorrente, pois a reclamação para a conferência é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita — antes acrescenta — as formas de reacção.» Assim sendo, do saneador proferido nestes autos cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº 2 do artigo 27° do CPTA, e não recurso jurisdicional Nos termos do citado acórdão do STA nº. 0420/12, de 05.06.2012, interposto recurso da decisão que exigia reclamação para a conferência, mostrando-se reunidos os pressupostos para se poder admitir a convolação do meio processual, nomeadamente mostrando-se verificada a tempestividade na apresentação do meio de reacção reclamação para a conferência, deve tal convolação ser apreciada pelo juiz relator de 1ª instância. E se se considerar verificados aqueles pressupostos, sendo admitida a convolação, ordenar-se-á que o processo siga a forma processual adequada (cf artigo 199° , n.º 1, do CPC ), ou seja, que passe a ser entendido como uma reclamação para a conferência (cf. também o Ac. do STA nº 0542/10, de 19.10.2010).” No caso dos autos, o acórdão sob revista rejeitou o recurso jurisdicional interposto do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, de 30 de Maio de 2011, que julgou procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário, formulado pela ora Recorrente, de condenação da ora Recorrida B…………, no pagamento de uma indemnização pelos danos emergentes e pelos lucros cessantes decorrentes da anulação do concurso em causa e da consequente não celebração do contrato de sociedade. A Recorrente alega, em síntese, que o acórdão de que pede a revista, ao rejeitar o recurso jurisdicional que a Recorrente intentou do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria que decidiu sobre pedido subsidiário, interpretou e aplicou erradamente e, nessa medida, violou o artigo 40°, n.º 1 e 3, do ETAF, o artigo 27.º, n.º 2, do CPTA, bem como o artigo 87.º, n.º 1, deste Código, devendo por isso aquele Acórdão ser revogado. Alega ainda que da conjugação dos nºs. 1 e 3 do artigo 40.º do ETAF e da alínea b) do n.º 2 do artigo 30.º do CPTA, resulta que a formação de três juízes apenas tem competência para, quanto às acções administrativas especiais de valor superior à alçada, efectuarem o julgamento a final da matéria de facto e de direito, pelo que todas as outras decisões, nomeadamente em matéria de saneamento e condensação do processo, são da competência intrajudicial ou funcional do juiz a quem for distribuído o processo, o relator. A questão colocada, relativa a decisão proferida sobre pedido subsidiário por juiz singular, em processo de valor superior à alçada, nunca foi tratada por este STA, suscitando dificuldade superior ao comum e, perante a abundante litigiosidade neste domínio, é razoável prever que venha a colocar-se do mesmo modo, ou de modo semelhante, em numerosos casos futuros, pelo que é previsível a capacidade de expansão da controvérsia. Acresce que a questão suscitada, como claramente se vê, envolve operações de especial complexidade lógica ou jurídica, verificando-se a necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição para melhor aplicação do direito, pelo que estão reunidas as condições de admissibilidade da revista, previstas no artº 150º do CPTA. A intervenção do Supremo pode, assim, contribuir para uma melhor aplicação do direito em termos de uniformidade e previsibilidade, sendo que, a questão processual se reflecte, transversalmente, sobre litígios relativos a diferentes questões substantivas, entre as quais se encontram algumas de excepcional relevância. Estão assim, reunidos os pressupostos de admissão da revista. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art.º 150.º nºs 1 e 5 do CPTA, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 24 de Março de 2014. – Abel Atanásio (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.