IIO DIREITO.
Resulta do antecedente relato que o Recorrente instaurou, no TAC do Porto, acção contra a CM de Freixo de Espada à Cinta – depois convolada em recurso contencioso por decisão do Sr. Juiz a quo - pedindo a anulação da deliberação tomada na sua reunião de em 4/12/2002 que, com fundamento na violação do prazo contratualmente estabelecido para conclusão dos trabalhos de empreitada "Construção do Auditório Municipal de Freixo de Espada à Cinta", lhe aplicou a multa de € 100.000, tendo para o efeito alegado que a mesma estava ferida de vício de violação de lei – violação do disposto nos art.ºs 181.º, n.º 1, e 214.º, n.º 4, do DL 405/93, de 10/12 – e de forma – falta de fundamentação.
Mas sem êxito já que tal recurso foi rejeitado.
Para decidir desse modo o Sr. Juiz a quo considerou que “o prazo de interposição de recurso contencioso de anulação de acto expresso sujeito a notificação e publicação obrigatórias conta-se a partir da data da verificação do último destes actos de comunicação” e que o mesmo é de dois meses, contados nos termos do art.º 279.º do CC. Sendo assim, e sendo que a Recorrente foi devidamente notificada do acto impugnado em 20/12/2002 e que só em 04/04/2003 é que remeteu pelo correio a Tribunal a respectiva petição, era forçoso concluir que a interposição deste recurso contencioso havia sido extemporânea. E daí a sua rejeição.
A Recorrente não aceita este julgamento por entender que “o dever de fundamentação constitui, pois, uma das mais relevantes garantias dos cidadãos, facilitando o controlo da legalidade dos actos, mostrando-se mesmo imprescindível para uma eficaz defesa” e, porque assim, é um elemento essencial dos actos administrativos que neguem, extingam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções. Sendo assim, e sendo que aplicação de uma multa afecta os legítimos direitos e interesses do administrado ter-se-á de considerar que a respectiva fundamentação constitui um elemento essencial desse acto sancionatório e que a falta desta é determinante da sua nulidade.
O Sr. Juiz a quo teria, assim, ajuizado mal quando considerou que a sanção que cabia ao acto recorrido era da sua anulabilidade e, por conseguinte, que a sua sindicância só podia feita no prazo de dois meses estabelecido no art.º 28.º da LPTA.
A questão se nos coloca é, pois, como se vê, a de saber se a fundamentação constitui um elemento essencial do acto administrativo e, consequentemente, a de saber se a alegada omissão dessa formalidade determinava a nulidade do acto impugnado e a possibilidade do mesmo poder ser sindicado a todo o tempo.
1. A sanção regra que recai sobre um acto administrativo inválido é a da sua anulabilidade (art. 135.º do CPA), só ocorrendo a sua nulidade quando lhe faltar um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione com essa forma de invalidade (art.º 133.º do mesmo diploma). O que significa que só são nulos dois tipos de actos administrativos: os especificamente indicados na lei – os enumerados no n.º 2 do citado art.º 133.º - e os que o são pela sua própria natureza, isto é, aqueles a que falta um dos seus elementos essenciais.
E compreende-se que assim seja já que se a sanção regra não fosse o da anulabilidade seriam inúmeros os problemas que daí adviriam. Com efeito, sendo o regime da nulidade muito mais radical que o da anulabilidade – basta pensarmos na absoluta incapacidade dos actos nulos produzirem efeitos e na possibilidade da sua impugnação judicial a todo o tempo (vd. art.º 134.º do CPA) – e sendo os princípios da certeza e da estabilidade fundamentais na actividade e nas relações administrativas será fácil imaginar que, se o regime regra fosse o da nulidade, a Administração veria comprometida a eficácia da sua actividade e a segurança das suas relações com o Administrado seria severamente afectada.
E, porque assim, inexistindo norma que especificamente taxe de nulo um acto inválido, o mesmo, por princípio, será meramente anulável só assim não sendo se se puder considerar que ele é por nulo natureza.
2. Os actos nulos por natureza são aqueles a que falta qualquer um dos seus elementos essenciais. - n.º 1 do art.º 133.º do CPA
Oliveira e outros consideram que os elementos essenciais do acto administrativo são todos aqueles que se ligam “a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos, além daqueles a que se refere já o seu n.º 2.” Vd CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 642., mas essa formulação não ajuda a superar a dificuldade desta questão, porquanto deixa sem esclarecimento o que se deve entender por momentos ou aspectos decisivos e graves de um acto administrativo.
Vieira de Andrade é, contudo, mais preciso, ensinando que “(…) Os elementos essenciais são os indispensáveis para que se constitua qualquer acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta.
Assim, não pode valer como acto administrativo, uma decisão sem autor, sem destinatário, sem fim público, sem conteúdo, sem forma, ou com vícios graves equiparáveis a tais carências absolutas, em função do tipo de acto administrativo – por exemplo, numa verificação constitutiva, enquanto acto certificativo, deve ter-se por elemento essencial a veracidade dos factos certificados, sendo a falsidade equiparável à carência de objecto ou de conteúdo; do mesmo modo, num acto sancionatório, o procedimento tem de incluir necessariamente a oportunidade de defesa do destinatário.
De resto, as hipóteses exemplificativas que constam do n.º 2 do art. 133.º do CPA e que correspondem praticamente aos casos que a jurisprudência, a doutrina e a lei – esta apenas no que toca à administração local, desde o Código Administrativo (art. 363º) (…) – foram formulando, revelam, por si, esta ideia de essencialidade estrutural ou funcional, de tal modo que há uma relativa coincidência entre as nulidades por natureza e as nulidades por determinação legal expressa, servindo esta determinação sobretudo para afastar dúvidas ou para estender o regime mais radical a casos que, no entender do legislador, merecem uma reacção mais rigorosa da ordem jurídica, seja por razões estratégicas ou históricas (como acontece no próprio CPA), seja por razões conjunturais (assim tem acontecido, por exemplo, em leis avulsas relativamente a nomeações de funcionários ou a actos contrários a planos urbanísticos)”. [Validade (do acto administrativo) - in DJAP, VII, pg. 587].
Caetano, por seu turno, fez coincidir os elementos essenciais com os elementos integrantes do próprio acto administrativo e, nessa conformidade, considerou como essenciais
- a)a conduta de um órgão da Administração,
- b)a voluntariedade dessa conduta,
- c)a produção de efeitos jurídicos num caso concreto e
- d)a prossecução de interesses postos na lei a seu cargo. – vd. Manual, 10.º ed., pg. 429 e seg.s.
E a jurisprudência deste Tribunal tem acolhido a doutrina acabada de expor e tem considerado que “por elementos essenciais do acto administrativo para efeitos do art.º 133.º, n.º 1, do CPA, deve entender-se os aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no art.º 120.º do mesmo código” Acórdão deste STA de 23/03/00 (rec. 44.374). Neste sentido podem ainda consultar-se os acórdãos de 5/6/01, de 16/9/01, de 26/09/01, de 21/3/02, de 14/5/02 e de 17/6/03, proferidos nos recursos n.ºs 47.332, 43.832, 43.832, 221/02, 47.825 e 666/02, respectivamente.
Nestes termos, podemos afirmar que a sanção da nulidade só deve ser aplicada aos actos administrativos que, por carecerem dos seus elementos constitutivos, só formalmente têm essa aparência e a todos aqueles que sejam ofensivos dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagradas (vd. al. d), do n.º 2, do art.º 133.º do CPA).
3. Por ser assim é que a jurisprudência deste Supremo Tribunal, sempre que foi confrontada com a questão de saber se a fundamentação constitui um elemento essencial do acto administrativo e, consequentemente, se a sua falta é determinante da sua nulidade, considerou que “nem a fundamentação é elemento essencial do acto administrativo nem a lei comina expressamente essa forma para os actos administrativos infundamentados – cfr. n.º 1 do art.º 133.º do CPA.” Acórdão do Pleno de 8/10/98 (rec. 34.722).
E o Acórdão de 30/11/95 (rec. 35.872) concretizando esse entendimento acrescentou que "nem todos os elementos do acto administrativo enumerados no n.° 2 do art.º 123.º do CPA constituem elementos essenciais do acto para efeitos do disposto o n.° 1 do art.º 133° do mesmo diploma, sendo entendimento dominante que a falta de fundamentação é geradora de mera anulabilidade. A história dos preceitos confirma este entendimento: na 2.ª versão (1982) do Projecto do então chamado Código do Processo Administrativo Gracioso, após se estabelecer a regra de que eram nulos os actos a que faltasse qualquer dos seus elementos essenciais (n.º 1 do art.º 174°), também se cominava a nulidade para os actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigida (al.ª f) do n.° 2 do mesmo artigo), o que implicava que a fundamentação não era considerada elemento essencial do acto; na versão definitiva do Código, retirou-se do elenco do n.° 2 do correspondente art.º 133° a menção aos actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigível, "pois a sanção adequada para eles não é a nulidade, mas a anulabilidade" (DIOGO FREITAS DO AMARAL e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2.ª edição, Coimbra, 1995, págs. 197 e 212; porém, admitindo a existência de casos em que a falta de fundamentação, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, gera nulidade, nos termos da alínea d) do n.° 2 do citado artigo 133°, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume lI, Coimbra, 1995, págs. 96-98 e 151)".
Nesta conformidade, e sendo a fundamentação dos actos uma formalidade instrumental dirigida à defesa dos direitos de conteúdo material a mesma não pode ser considerada como um elemento essencial do acto administrativo salvo se, em concreto, servir para a defesa de um direito fundamental. Com efeito, sendo a falta de fundamentação um vício relacionado com a legalidade externa do acto, que nada tem a ver com a sua legalidade interna, não pode a mesma considerar-se um elemento essencial do acto, um seu elemento constitutivo, e portanto um elemento cuja falta determinaria a sua nulidade. Acórdão de 26/09/2002 (rec. 360/02). No mesmo sentido podem ver-se ainda Acórdãos de 21/03/2002 (rec. 221/02) e de 14/12/2005 (rec. 807/05).
4. Descendo ao caso dos autos constatamos que a deliberação impugnada é um acto sancionatório de um alegado incumprimento, por parte da Recorrente, do prazo de realização de uma empreitada.
Deste modo, e porque a aplicação de uma tal sanção pecuniária não constitui violação de nenhum direito fundamental da Recorrente a invocada falta de fundamentação não pode constituir um elemento essencial do mesmo.
Do mesmo modo que a alegada violação que tal sanção consubstanciaria do disposto nos art.ºs 181.º, n.º 1 e 214.º, n.º 4 do DL 405/93, de 10/12, também não se traduziria na violação de um direito fundamental.
Em suma, não podendo afirmar-se que o acto ora em questão viole o conteúdo essencial de um direito fundamental não pode concluir-se, como pretende a Recorrente, que o mesmo é nulo e que, por isso, a sua impugnação judicial possa fazer-se a todo o tempo.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade
Lisboa, 4 de Outubro de 2007.- Alberto Costa Reis (relator) - Rui Botelho - Azevedo Moreira.
