0523/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A sanção que geralmente recai sobre um acto administrativo inválido é a sua anulabilidade (art. 135.º do CPA), sendo que a lei só determina a sua nulidade quando lhe falte qualquer um dos seus elementos essenciais ou quando expressamente o sancione com essa forma de invalidade - art.º 133.º do mesmo diploma. Deste modo, só são nulos os actos administrativos especificamente indicados na lei - é o caso dos enumerados no n.º 2 daquele art.º 133.º - e aqueles a que falte um dos seus elementos essenciais.

II- Por elementos essenciais do acto administrativo para efeitos do art.º 133.º, n.º 1, do CPA, deve entender-se os elementos integrantes do próprio acto administrativo contidos no art.º 120.º do mesmo código e, por isso, só são nulos os actos a que falte qualquer dos seus elementos constitutivos, pelo que só na aparência são actos administrativos.

III- Deste modo, e sendo a fundamentação dos actos uma formalidade instrumental dirigida à defesa dos direitos de conteúdo material a mesma não pode ser considerada como um elemento essencial do acto administrativo salvo se, em concreto, servir para a defesa de um direito fundamental.

IV- Com efeito, sendo a falta de fundamentação um vício relacionado com a legalidade externa do acto, que nada tem a ver com a sua legalidade interna, não pode a mesma considerar-se um elemento essencial do acto, um seu elemento constitutivo, e portanto um elemento cuja falta determinaria a sua nulidade.

V- Daí que a sindicância de acto administrativo com fundamento na falta de fundamentação tenha de ser feita no prazo de 2 meses estabelecido no art.º 28.º da LPTA.

"A…, L.da" recorre da sentença do TAC do Porto que, com fundamento na sua extemporaneidade, rejeitou o recurso contencioso interposto da deliberação da Câmara Municipal de Freixo de Espada à Cinta que lhe aplicara a multa de 100.000 euros por ter violado o prazo contratualmente estabelecido para a conclusão dos trabalhos da empreitada que lhe adjudicara.

Formulou as seguintes conclusões:

A. Na douta sentença que ora se recorre, foi decidido "Julgar verificada a extemporaneidade do presente recurso no que concerne à deliberação da recorrida de 04-12-2002 e, consequentemente, rejeitar o recurso «sub judice», ficando precludido o conhecimento das demais questões de mérito do presente recurso ".

B. Acontece que a recorrente apontou ao acto em crise vício de violação de lei por infracção ao disposto nos art.ºs 181°, n.° 1, e 214°, n.° 4, do D.L. 405/93, de 10/12, e vício de forma por falta de fundamentação."

C. Nos termos do art.º 124° do CPA: "1- Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”.

D. E por sua vez estatui o art.º 125° do CPA "A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição de facto e de direito da decisão". (o destaque é nosso).

E. Tal imposição de fundamentação resulta ainda, dada a sua extrema importância, da CRP - artigo 268°, n.° 3 - "Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos".

F. O dever de fundamentação constitui pois, uma das mais relevantes garantias dos cidadãos, facilitando o controlo da legalidade dos actos, mostrando-se mesmo imprescindível para uma eficaz defesa.

G. As normas citadas – art.ºs 124°, 125° do CPA e art.º 268°, n.° 3, da CRP - são necessariamente de aplicação ao caso vertente, porquanto a CM de Freixo de Espada à Cinta, pretende aplicar à recorrente uma multa, e ao ser assim, vê esta afectados os seus mais legítimos direitos e interesses legal e constitucionalmente protegidos.

H. Nos termos do artigo 133°, do CPA: "1 - São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade. 2 - ... j) os actos que careçam em absoluto de forma legal; ... ".

I. A fundamentação é um elemento essencial, aos actos administrativos que "Neguem, extingam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções", tal como acontece no caso "sub judice".

J. E ao ser assim, a deliberação da CM de Freixo de Espada à Cinta está ferida de nulidade, o que se invoca para todos os devidos e legais efeitos, com a cominação prevista no artigo 134° do C.P.A.

K. Porque a "A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal" - artigo 134° do C.P.A.

L. A douta decisão/sentença recorrida não faz pois, uma correcta interpretação e aplicação do preceituado nos Artigos 124°, 125° do CPA e Artigo 268°, n.° 3, da CRP.

M. Nem faz uma correcta interpretação das normas contidas nos n.° 1 do artigo 181° e n.° 4 do artigo 214°, ambas do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro

N. Pelo exposto, deve a decisão recorrida ser substituída por outra, que julgue tempestivo o recurso interposto no dia 4 de Abril de 2003 contra a Câmara Municipal de Freixo de Espada à Cinta.

O. E em consequência que sejam conhecidas as questões de mérito aí levantadas.

A Câmara recorrida contra alegou para concluir como se segue:

1. A recorrente "A…, Lda.", não concorda nem se conforma com a douta sentença proferida nos autos, de fls. 116 v.º a 123, que julgou verificada a extemporaneidade do recurso contencioso por aquela interposto, rejeitando o mesmo, não conhecendo, em consequência, das questões de mérito aí suscitadas;

2. A aqui recorrente, questiona na sua petição de recurso contencioso a deliberação da aqui recorrida de 04-12-2002 que lhe determinou a aplicação de multa no montante de € 100.000,00 por violação do prazo contratualmente estabelecido para conclusão dos trabalhos de empreitada "Construção do Auditório Municipal de Freixo de Espada à Cinta", assacando-lhe o vício de violação de lei por infracção ao disposto nos art.ºs 181.°, n.º 1, e 214.°, n.º 4, do D.L. n.º 405/93, de 10/12, e o vício de forma por falta de fundamentação, pedindo a final para ser anulada por ilegal tal deliberação;

3. Vem agora a mesma recorrente, intoleravelmente, obviamente de má-fé, em sede de recurso, invocar a nulidade da mesma deliberação, da recorrida CM de Freixo de Espada à Cinta de 04/12/2002, assacando-Ihe os mesmos vícios que já havia imputado na sua P.I. de recurso contencioso;

4. A fundamentação não é elemento essencial do acto administrativo, nem a lei expressamente comina a nulidade para os actos administrativos não fundamentados; para efeitos do disposto no art. 133.°, n.º 1, do C.P.A. deve entender-se como elementos essenciais dos actos, os aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no art. 120.° do mesmo Código, onde não se inclui a fundamentação.

5. O acto em referência, a supra mencionada deliberação da CM de Freixo de Espada à Cinta de 04/12/2002, como é óbvio, não carece em absoluto, nem de maneira nenhuma, de forma legal (cfr. art.º 122.° do C.P.A.);

6. A anulabilidade, em direito administrativo, constitui a regra geral do acto inválido, tendo a nulidade carácter excepcional, de acordo com o disposto no art.º 135.° do C.P.A., sendo que, a nulidade só poderá ser invocada quando a lei a estabeleça (cfr. art.º 133.° do C.P.A.);

7. O vício de forma decorrente da falta de fundamentação bem como o vício de violação de lei apenas tornam anulável o acto, não são geradores de nulidade;

8. Verifica-se, sem qualquer margem para dúvidas, a extemporaneidade na interposição do recurso contencioso, por parte da ora recorrente, senão veja-se: estamos perante alegados vícios - vício de forma por falta de fundamentação e vício de violação de lei (os invocados pela ora recorrente na sua P.I. de recurso contencioso e nas suas alegações de recurso jurisdicional) - que apenas geram a anulabilidade do acto, logo, o prazo para interpor o recurso contencioso de acto anulável é de dois meses (cfr. art.º 28.º da L.P.T.A.), a contar da notificação do acto, o que in casu aconteceu em 20/12/2002; só tendo a ora recorrente dado entrada na P.I do presente recurso contencioso em 04/04/2003 (data do registo postal) deixou aquela passar o prazo legal para a interposição em tempo do referido recurso contencioso, referente à deliberação da aqui recorrida de 04/12/2002;

9. Os legítimos direitos e interesses que a ora recorrente invoca nas suas alegações (ponto 14), que segundo ela são afectados pela aplicação de uma multa, não são constitucionalmente protegidos, como a mesma afirma;

10. A sentença posta em crise no presente recurso, não padece, pois, de qualquer vício, nem faz uma incorrecta interpretação e aplicação de qualquer preceito legal, nomeadamente, os que invoca a aqui recorrente nas suas alegações, sendo plenamente válida;

O Ilustre Magistrado do M.P. foi de parecer que o recurso não merecia provimento já que os vícios assacados ao acto impugnado geravam apenas anulabilidade o que obrigava a que a sua sindicância judicial tivesse de ser feita no prazo 2 meses (art.º 28.º do LPTA). Deste modo, e tendo tal prazo sido desrespeitado a sentença recorrida nenhuma censura merecia.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. Em reunião ordinária datada de 19-02-2002, com referência à empreitada "Construção do Auditório Municipal de Freixo de Espada à Cinta" e tendo em consideração o incumprimento do prazo de conclusão da mesma, a recorrida deliberou, por maioria, ordenar à Divisão Técnica de Obras, Urbanismo e Habitação o levantamento do auto de multa e o cumprimento dos trâmites legais necessários tal como consta da Acta n.° 05/2002 junta a fls. 53 a 57 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

2. A ora recorrente foi notificada da deliberação id. em 1 através do ofício n.º 580, de 13-03-2002, recebido em 18-03-2002 ( fls. 52 dos presentes autos ).

3. A ora recorrente tomou posição sobre a deliberação id. em 1 através da carta que consta de fls. 58-59 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

4. Em reunião ordinária datada de 30-04-2002, com referência à empreitada "Construção do Auditório Municipal de Freixo de Espada à Cinta" e tendo em consideração a carta id. em 3, a recorrida deliberou, por maioria, a) manter inalterável a decisão da Câmara Municipal tomada em reunião de dezanove de Fevereiro de dois mil e dois que ordena o levantamento do auto de multa, por incumprimento do prazo para execução da obra; b) rejeitar a recepção provisória da obra, por os trabalhos da mesma não se encontrarem totalmente concluídos de acordo com o exarado no auto de vistoria datado de vinte e três de Abril de dois mil e dois; c) reconhecer ao empreiteiro o direito aos juros de mora notificando-o para que proceda ao cálculo dos juros vencidos e posteriormente à sua facturação para efeitos de liquidação e pagamento tal como consta da Acta n.° 10/2002 junta a fls. 61 a 79 cujo teor aqui se dá por reproduzido.

5. A ora recorrente foi notificada da deliberação ido em 4 através do ofício n.° 915, de 13-05-2002, recebido em 14-05-2002 ( fls. 60 dos presentes autos ).

6. Em reunião extraordinária datada de 04-12-2002, com referência à empreitada "Construção do Auditório Municipal de Freixo de Espada à Cinta", a recorrida deliberou, por maioria, a) considerar improcedente a impugnação da firma A… Limitada relativa ao auto de multa levantado; b) aplicar à referida firma a multa de cem mil euros por violação do prazo contratualmente estabelecido para conclusão dos trabalhos de empreitada em causa tal como consta da Certidão da Acta junta a fls. 44 a 51 cujo teor aqui se dá por reproduzido - ( Acto Recorrido ).

7. A ora recorrente foi notificada da deliberação id. em 6 através do oficio n.º 2341/02, de 17-12-2002, que recebeu em 20-12-2002 (fls. 21 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).

8. A ora recorrente remeteu à recorrida a carta que consta de fls. 24 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, carta que a recorrida recebeu em 30-12-2002 (fls. 22 a 24 destes autos).

9. A petição do presente recurso contencioso foi remetida a este Tribunal por correio registado com data de 04-04-2003.

II. O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que o Recorrente instaurou, no TAC do Porto, acção contra a CM de Freixo de Espada à Cinta – depois convolada em recurso contencioso por decisão do Sr. Juiz a quo - pedindo a anulação da deliberação tomada na sua reunião de em 4/12/2002 que, com fundamento na violação do prazo contratualmente estabelecido para conclusão dos trabalhos de empreitada "Construção do Auditório Municipal de Freixo de Espada à Cinta", lhe aplicou a multa de € 100.000, tendo para o efeito alegado que a mesma estava ferida de vício de violação de lei – violação do disposto nos art.ºs 181.º, n.º 1, e 214.º, n.º 4, do DL 405/93, de 10/12 – e de forma – falta de fundamentação.

Mas sem êxito já que tal recurso foi rejeitado.

Para decidir desse modo o Sr. Juiz a quo considerou que “o prazo de interposição de recurso contencioso de anulação de acto expresso sujeito a notificação e publicação obrigatórias conta-se a partir da data da verificação do último destes actos de comunicação” e que o mesmo é de dois meses, contados nos termos do art.º 279.º do CC. Sendo assim, e sendo que a Recorrente foi devidamente notificada do acto impugnado em 20/12/2002 e que só em 04/04/2003 é que remeteu pelo correio a Tribunal a respectiva petição, era forçoso concluir que a interposição deste recurso contencioso havia sido extemporânea. E daí a sua rejeição.

A Recorrente não aceita este julgamento por entender que “o dever de fundamentação constitui, pois, uma das mais relevantes garantias dos cidadãos, facilitando o controlo da legalidade dos actos, mostrando-se mesmo imprescindível para uma eficaz defesa” e, porque assim, é um elemento essencial dos actos administrativos que neguem, extingam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções. Sendo assim, e sendo que aplicação de uma multa afecta os legítimos direitos e interesses do administrado ter-se-á de considerar que a respectiva fundamentação constitui um elemento essencial desse acto sancionatório e que a falta desta é determinante da sua nulidade.

O Sr. Juiz a quo teria, assim, ajuizado mal quando considerou que a sanção que cabia ao acto recorrido era da sua anulabilidade e, por conseguinte, que a sua sindicância só podia feita no prazo de dois meses estabelecido no art.º 28.º da LPTA.

A questão se nos coloca é, pois, como se vê, a de saber se a fundamentação constitui um elemento essencial do acto administrativo e, consequentemente, a de saber se a alegada omissão dessa formalidade determinava a nulidade do acto impugnado e a possibilidade do mesmo poder ser sindicado a todo o tempo.

1. A sanção regra que recai sobre um acto administrativo inválido é a da sua anulabilidade (art. 135.º do CPA), só ocorrendo a sua nulidade quando lhe faltar um dos seus elementos essenciais ou quando a lei expressamente o sancione com essa forma de invalidade (art.º 133.º do mesmo diploma). O que significa que só são nulos dois tipos de actos administrativos: os especificamente indicados na lei – os enumerados no n.º 2 do citado art.º 133.º - e os que o são pela sua própria natureza, isto é, aqueles a que falta um dos seus elementos essenciais.

E compreende-se que assim seja já que se a sanção regra não fosse o da anulabilidade seriam inúmeros os problemas que daí adviriam. Com efeito, sendo o regime da nulidade muito mais radical que o da anulabilidade – basta pensarmos na absoluta incapacidade dos actos nulos produzirem efeitos e na possibilidade da sua impugnação judicial a todo o tempo (vd. art.º 134.º do CPA) – e sendo os princípios da certeza e da estabilidade fundamentais na actividade e nas relações administrativas será fácil imaginar que, se o regime regra fosse o da nulidade, a Administração veria comprometida a eficácia da sua actividade e a segurança das suas relações com o Administrado seria severamente afectada.

E, porque assim, inexistindo norma que especificamente taxe de nulo um acto inválido, o mesmo, por princípio, será meramente anulável só assim não sendo se se puder considerar que ele é por nulo natureza.

2. Os actos nulos por natureza são aqueles a que falta qualquer um dos seus elementos essenciais. - n.º 1 do art.º 133.º do CPA

E. Oliveira e outros consideram que os elementos essenciais do acto administrativo são todos aqueles que se ligam “a momentos ou aspectos legalmente decisivos e graves dos actos administrativos, além daqueles a que se refere já o seu n.º 2.” Vd CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 642., mas essa formulação não ajuda a superar a dificuldade desta questão, porquanto deixa sem esclarecimento o que se deve entender por momentos ou aspectos decisivos e graves de um acto administrativo.

Vieira de Andrade é, contudo, mais preciso, ensinando que “(…) Os elementos essenciais são os indispensáveis para que se constitua qualquer acto administrativo, incluindo os que caracterizam cada espécie concreta.

Assim, não pode valer como acto administrativo, uma decisão sem autor, sem destinatário, sem fim público, sem conteúdo, sem forma, ou com vícios graves equiparáveis a tais carências absolutas, em função do tipo de acto administrativo – por exemplo, numa verificação constitutiva, enquanto acto certificativo, deve ter-se por elemento essencial a veracidade dos factos certificados, sendo a falsidade equiparável à carência de objecto ou de conteúdo; do mesmo modo, num acto sancionatório, o procedimento tem de incluir necessariamente a oportunidade de defesa do destinatário.

De resto, as hipóteses exemplificativas que constam do n.º 2 do art. 133.º do CPA e que correspondem praticamente aos casos que a jurisprudência, a doutrina e a lei – esta apenas no que toca à administração local, desde o Código Administrativo (art. 363º) (…) – foram formulando, revelam, por si, esta ideia de essencialidade estrutural ou funcional, de tal modo que há uma relativa coincidência entre as nulidades por natureza e as nulidades por determinação legal expressa, servindo esta determinação sobretudo para afastar dúvidas ou para estender o regime mais radical a casos que, no entender do legislador, merecem uma reacção mais rigorosa da ordem jurídica, seja por razões estratégicas ou históricas (como acontece no próprio CPA), seja por razões conjunturais (assim tem acontecido, por exemplo, em leis avulsas relativamente a nomeações de funcionários ou a actos contrários a planos urbanísticos)”. [Validade (do acto administrativo) - in DJAP, VII, pg. 587].

M. Caetano, por seu turno, fez coincidir os elementos essenciais com os elementos integrantes do próprio acto administrativo e, nessa conformidade, considerou como essenciais a) a conduta de um órgão da Administração, b) a voluntariedade dessa conduta, c) a produção de efeitos jurídicos num caso concreto e d) a prossecução de interesses postos na lei a seu cargo. – vd. Manual, 10.º ed., pg. 429 e seg.s.

E a jurisprudência deste Tribunal tem acolhido a doutrina acabada de expor e tem considerado que “por elementos essenciais do acto administrativo para efeitos do art.º 133.º, n.º 1, do CPA, deve entender-se os aspectos que integram o conceito de acto administrativo contido no art.º 120.º do mesmo código” Acórdão deste STA de 23/03/00 (rec. 44.374). Neste sentido podem ainda consultar-se os acórdãos de 5/6/01, de 16/9/01, de 26/09/01, de 21/3/02, de 14/5/02 e de 17/6/03, proferidos nos recursos n.ºs 47.332, 43.832, 43.832, 221/02, 47.825 e 666/02, respectivamente.

Nestes termos, podemos afirmar que a sanção da nulidade só deve ser aplicada aos actos administrativos que, por carecerem dos seus elementos constitutivos, só formalmente têm essa aparência e a todos aqueles que sejam ofensivos dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente consagradas (vd. al. d), do n.º 2, do art.º 133.º do CPA).

3. Por ser assim é que a jurisprudência deste Supremo Tribunal, sempre que foi confrontada com a questão de saber se a fundamentação constitui um elemento essencial do acto administrativo e, consequentemente, se a sua falta é determinante da sua nulidade, considerou que “nem a fundamentação é elemento essencial do acto administrativo nem a lei comina expressamente essa forma para os actos administrativos infundamentados – cfr. n.º 1 do art.º 133.º do CPA.” Acórdão do Pleno de 8/10/98 (rec. 34.722).

E o Acórdão de 30/11/95 (rec. 35.872) concretizando esse entendimento acrescentou que "nem todos os elementos do acto administrativo enumerados no n.° 2 do art.º 123.º do CPA constituem elementos essenciais do acto para efeitos do disposto o n.° 1 do art.º 133° do mesmo diploma, sendo entendimento dominante que a falta de fundamentação é geradora de mera anulabilidade. A história dos preceitos confirma este entendimento: na 2.ª versão (1982) do Projecto do então chamado Código do Processo Administrativo Gracioso, após se estabelecer a regra de que eram nulos os actos a que faltasse qualquer dos seus elementos essenciais (n.º 1 do art.º 174°), também se cominava a nulidade para os actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigida (al.ª f) do n.° 2 do mesmo artigo), o que implicava que a fundamentação não era considerada elemento essencial do acto; na versão definitiva do Código, retirou-se do elenco do n.° 2 do correspondente art.º 133° a menção aos actos que carecessem em absoluto da fundamentação legalmente exigível, "pois a sanção adequada para eles não é a nulidade, mas a anulabilidade" (DIOGO FREITAS DO AMARAL e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2.ª edição, Coimbra, 1995, págs. 197 e 212; porém, admitindo a existência de casos em que a falta de fundamentação, por ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental, gera nulidade, nos termos da alínea d) do n.° 2 do citado artigo 133°, cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Volume lI, Coimbra, 1995, págs. 96-98 e 151)".

Nesta conformidade, e sendo a fundamentação dos actos uma formalidade instrumental dirigida à defesa dos direitos de conteúdo material a mesma não pode ser considerada como um elemento essencial do acto administrativo salvo se, em concreto, servir para a defesa de um direito fundamental. Com efeito, sendo a falta de fundamentação um vício relacionado com a legalidade externa do acto, que nada tem a ver com a sua legalidade interna, não pode a mesma considerar-se um elemento essencial do acto, um seu elemento constitutivo, e portanto um elemento cuja falta determinaria a sua nulidade. Acórdão de 26/09/2002 (rec. 360/02). No mesmo sentido podem ver-se ainda Acórdãos de 21/03/2002 (rec. 221/02) e de 14/12/2005 (rec. 807/05).

4. Descendo ao caso dos autos constatamos que a deliberação impugnada é um acto sancionatório de um alegado incumprimento, por parte da Recorrente, do prazo de realização de uma empreitada.

Deste modo, e porque a aplicação de uma tal sanção pecuniária não constitui violação de nenhum direito fundamental da Recorrente a invocada falta de fundamentação não pode constituir um elemento essencial do mesmo.

Do mesmo modo que a alegada violação que tal sanção consubstanciaria do disposto nos art.ºs 181.º, n.º 1 e 214.º, n.º 4 do DL 405/93, de 10/12, também não se traduziria na violação de um direito fundamental.

Em suma, não podendo afirmar-se que o acto ora em questão viole o conteúdo essencial de um direito fundamental não pode concluir-se, como pretende a Recorrente, que o mesmo é nulo e que, por isso, a sua impugnação judicial possa fazer-se a todo o tempo.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade

Lisboa, 4 de Outubro de 2007.- Alberto Costa Reis (relator) - Rui Botelho - Azevedo Moreira.