01037/07 - Supremo Tribunal Administrativo

O despacho do Director-Geral do DAFSE que ordenou a restituição de verbas recebidas pelo interessado no âmbito de Quadro Comunitário de Apoio é um acto lesivo, e como tal contenciosamente impugnável, se não estiver demonstrada a existência de anterior acto do Gestor do PRODEP a definir a situação subjacente à ordem de restituição.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A A… , com melhor identificação nos autos, veio recorrer da sentença do Tribunal Administrativo de Coimbra (TAC), de 6.1.04, que rejeitou, por irrecorribilidade, o recurso contencioso que interpôs da decisão do Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), de 29.3.01, que lhe impôs a devolução de 3.428.463$00 de ajudas comunitárias indevidamente recebidas. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: I- A Douta Sentença recorrida não contém matéria de facto que permita apreciar e decidir a questão da recorribilidade ou não do acto sob recurso; II- A ausência da indicação dos factos considerados provados e que justificam a decisão tomada conduz à nulidade da Sentença recorrida; III- Esta violou, assim, o preceituado no art.º 659° , n.ºs 2 e 3 do CPC . Porém, quando assim se não entenda, sempre se concluirá, ainda, o seguinte: IV- Se o gestor do PRODEP aprovou ou não o saldo é coisa que a recorrente desconhece em absoluto, pois esta nunca foi notificada de qualquer decisão daquela entidade contendo a aprovação do saldo em questão; V- A existir o referido acto de aprovação emitido pelo PRODEP - e cuja existência e conteúdo não se encontra provado nos autos - este não é eficaz relativamente à recorrente uma vez que dele nunca aquela foi notificada. VI- O acto recorrido surge ex novo na esfera jurídica da recorrente definindo a sua situação perante a Administração; VII- O acto recorrido não poderá, assim, ser acto de execução de um acto que lhe sobreveio. VIII- A simples conclusão de que o acto recorrido é um acto de execução não é suficiente para, sem mais, se concluir pela sua irrecorribilidade contenciosa; IX- Os actos de execução são sindicáveis contenciosamente com fundamento em vícios próprios que exorbitem o conteúdo dos actos que pretendem executar; X- Não conhecendo a recorrente a invocada "decisão do PRODEP" o conteúdo do acto recorrido é para ela necessariamente algo de novo. XI- Face à ausência de notificação da alegada "decisão do PRODEP" e face à ameaça de cobrança coerciva, nada mais lhe restava que impugnar contenciosamente o acto sob recurso. XII- A Sentença recorrida ao rejeitar o presente recurso contencioso nos termos supra expostos violou o direito da recorrida ao recurso contencioso previsto no art.º 268°, n.º 4 da CRP pelo que deverá ser anulada e substituída por outra que faça Justiça. Não foram apresentadas contra-alegações. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença de fls. 101 a 104 que rejeitou o recurso contencioso com fundamento na irrecorribilidade do acto impugnado. Começando pela nulidade que vem assacada a sentença, parece-nos, à partida, que tal vício terá de improceder. Em nosso entender a sentença só poderia ser declara nula ao abrigo do artº 668° , n° 1, alínea b), do CPC , se carecesse totalmente de fundamentação. Conforme constitui orientação uniforme na nossa jurisprudência, só ocorre nulidade da sentença por falta de motivação quando esta é absoluta e não se a motivação é apenas insuficiente ou medíocre. A sentença encontra-se fundamentada de facto; assentou em determinados factos que seleccionou, especialmente os constantes do ponto 2° da matéria de facto, sendo que os mesmos foram interpretados num certo sentido, que permitiu a solução a que aí se chegou. Se a interpretação desses factos é errada já é questão diversa, que se prende com erro de julgamento, que adiante se analisará. Por outro lado, não se justifica a anulação da sentença por insuficiência da matéria de facto, já que, a nosso ver, constam dos autos e do processo instrutor todos os elementos probatórios que permitem a reapreciação da referida matéria. No que concerne ao mais que vem alegado, parece-nos, tal como defende a recorrente, que o acto recorrido definiu a situação desta perante a Administração, produzindo efeitos na sua esfera jurídica de forma inovatória. A sentença fundou a sua decisão na interpretação que extraiu do conteúdo do acto recorrido, cujos termos são os seguintes: "Tendo o Gabinete do Gestor do PRODEP procedido à aprovação do saldo do pedido de contribuição em epígrafe, nos termos do artº 17° do Despacho Normativo n° 68/91 de 25 de Março, informa-se essa entidade que deverá proceder à restituição do montante de 3.428.463$00. Assim, em conformidade com o disposto no n° 1 do artº 24° do mesmo diploma, deverá essa entidade proceder à restituição do montante em dívida no prazo de 8 dias úteis, contados a partir da data da recepção do presente ofício. ..". A sentença concluiu, a partir daqui, que a devolução do referido montante surgiu na sequência da aprovação do saldo efectuado pelo Gestor do PRODEP, visando tão só executar essa decisão de aprovação. Parece-nos que a sentença incorreu em erro. Em primeiro lugar, a ordem de restituição de um determinado montante ao abrigo do artº 24° do Despacho Normativo n° 68/91, de 25.03, não poderá constituir execução da decisão de aprovação do saldo a que alude o artº 17° do mesmo Despacho Normativo, pela simples razão de que entre as duas decisões há uma relação antagónica: a ordem de restituição pressupõe que o co-financiamento já não corresponde ao saldo aprovado, por ter sido objecto de redução. Em segundo lugar, não demonstrou a autoridade recorrida, ao suscitar a questão prévia da irrecorribilidade, ter sido proferida pelo Gestor do PRODEP (Programa Operacional de Desenvolvimento e Educação em Portugal), uma decisão que depois o acto recorrido se terá limitado a executar. A este propósito alegou nos artºs 2° e 3° da resposta: " ...o acto recorrido, consubstanciado no ofício n° 2791, de 29.03.01, do DAFSE, não é mais do que a execução da decisão do Gestor do PRODEP l (Departamento do Ensino Secundário - DES) relativa ao pedido de pagamento de saldo apresentado pela Recorrente no âmbito do pedido de contribuição n° 18 enquadrado no Programa Operacional (PO) 901006P1. Com efeito, pelo ofício 1472, de 22.01.01, de que se junta cópia sob o doc. n° 1, a entidade gestora comunicou ao DAFSE que, na sequência da sua decisão sobre o pedido de pagamento de saldo em causa, a recorrente teria a devolver a quantia 2 764 156$00". Desde logo importa referir que o acto impugnado, contrariamente ao referido pela autoridade recorrida, não se reporta ao pedido de contribuição n° 18 e sim ao pedido de contribuição n° 15, e, não respeita à devolução do montante de Esc. 2 764 156$00 e sim à devolução do montante de Esc. 3 428 463$00. Mas prossigamos. O referido ofício n° 1472, a fls. 88 dos autos, não menciona qualquer decisão proferida pelo Gestor do PRODEP, limitando-se a dar conta do envio do modelo 32/DAFSE e de mapas de estrutura de custos e de financiamento dos pedidos 14, 15, 17 e 18. No que toca ao mapa que se encontra junto, a fls. 89, e que contempla o pedido de contribuição n° 15, não vemos que possa consubstanciar uma decisão da Administração; encontra-se assinado, não pelo gestor do programa, mas sim pelo coordenador executivo, pelo que nos parece que não poderá corresponder ao conceito de acto administrativo contido no artº 120° do CPA , que exige, além do mais, a existência de uma decisão de órgão da Administração . Afigura-se-nos, assim, não se encontrar demonstrado pela autoridade recorrida que o referido mapa seja da autoria de um órgão da Administração e tenha natureza decisória. Nestes termos, parece-nos ser de apoiar a alegação da recorrente de que o acto recorrido tem natureza inovatória, definindo a sua situação jurídica perante a Administração. Sobre matéria idêntica e no sentido que defendemos já se pronunciou este STA, no acórdão de 2004.05.26, proferido no processo n° 1904/03. Pelo que fica exposto, emitimos parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a devolução dos autos à primeira instância, a fim de aí seguir termos caso não se suscite outra questão que a tal obste." Corridos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAC: 1°- Em 1994 a recorrente apresentou pedido de pagamento de saldo final da candidatura n° 15 de PO 9.1006Pl, respeitante ao pedido de financiamento 15/90, respeitante a uma acção de formação que abrangeu cursos de "técnico de informática e gestão", de "técnico de secretaria" e de "técnico de serviços comerciais". 2°- Por despacho de 2001/03/29 a autoridade recorrida proferiu a seguinte decisão: "Tendo o Gabinete do Gestor do PRODEP procedido à aprovação do saldo do pedido de contribuição em epígrafe, nos termos do art. 17° do Despacho Normativo n° 68/91 de 25 de Março, informa-se essa entidade de que deverá proceder à restituição do montante de 3.428.463$00. Assim, em conformidade com o disposto no n° 1 do art. 24° do mesmo diploma, deverá essa entidade proceder à restituição do montante em dívida no prazo de 8 dias úteis, contados a partir da data da recepção do presente ofício ...". 3°- Em 2001/04/05 a recorrente requereu a suspensão do prazo concedido para pagamento. 4°- Por oficio de 2001/04/04 a autoridade recorrida deferiu o pedido de suspensão, nos termos referidos no doc. de fls. 50 a 64. 5°- Por oficio de 2002/02/27 a autoridade recorrida remeteu à recorrente a decisão constante de fls. 66/67, determinando o pagamento da quantia acima referida, no prazo de 30 dias, esclarecendo que caso subsistisse alguma dúvida sobre os valores a restituir deveriam os esclarecimentos ser solicitados ao Gestor do PRODEP. 6°- Por oficio daquele mesmo dia 27 de Fevereiro a recorrente solicitou aos serviços do DES/NAP a realização de uma reunião. 7°- Face a este pedido a autoridade recorrida suspendeu o prazo para pagamento. 8°- Por oficio de 2002/04/01 a autoridade recorrida enviou à recorrente o documento de fls. 75/76. 9°- Por oficio de 2002/08/16 a autoridade recorrida comunicou à recorrente que deveria proceder ao pagamento da quantia de 17.101,10 E relativamente ao pedido de contribuição n° 15. III Direito Vejamos o que nos diz o despacho recorrido. "Como é aceite, para que um acto seja contenciosamente impugnável tem que revestir duas características: tem que ser o acto pelo qual a Administração define a sua esfera jurídica ou a esfera de outros sujeitos de direito; deve constituir uma resolução final da Administração, definindo a sua situação jurídica ou a de pessoas que com ela estão, ou pretendem estar, em relação jurídica - Mário Esteves de Oliveira, D. Adm., 1° vol., 23 reimpressão, pág. 400 e segs. É isto, também, que resulta da lei. Nos termos do n° 1 do art. 25° da L.P.T.A. "só é admissível recurso dos actos definitivos ...". A decisão recorrida é aquela que determinou a devolução de determinada quantia recebida na sequência do pedido de pagamento de saldo final. O conteúdo da decisão é exactamente o seguinte: "Tendo o Gabinete do Gestor do PRODEP procedido à aprovação do saldo do pedido de contribuição em epígrafe, nos termos do art. 17° do Despacho Normativo n° 68/91 de 25 de Março, informa-se essa entidade de que deverá proceder à restituição do montante de 3.428.463$00 ...no prazo de 8 dias úteis, contados a partir da data da recepção do presente ofício ...". Esta decisão a determinar a devolução surge, como claramente resulta do acto recorrido, na sequência da aprovação do saldo efectuado pelo Gestor do PRODEP. Portanto, a decisão recorrida visou, tão só, executar aquela decisão, que concluiu pela obrigatoriedade da devolução. Pelo exposto, e nos termos do art. 25°, n° 1 da L.P.T.A., rejeito o recurso interposto". A recorrente começa por imputar nulidade à decisão impugnada por entender que não está devidamente suportada em matéria de facto suficiente, designadamente por não estar demonstrada nos autos a existência do acto exequendo. Porque se entende que esse aspecto está relacionado com a questão de fundo, a da irrecorribilidade do acto, ambos os pontos serão tratados em conjunto. O despacho judicial em apreço resultou da circunstância de se ter entendido que o acto impugnado era um acto de mera execução de um outro acto administrativo, esse sim, definidor da situação jurídica envolvendo os intervenientes. Como parece evidente, para que um recurso contencioso possa ser rejeitado com esse fundamento é imprescindível que a existência e conteúdo do acto exequendo estejam devidamente comprovados nos autos (ou no processo instrutor). E não estão. Basta ver o conjunto dos factos provados. Por outro lado, não pode olvidar-se que vigora entre nós o princípio da livre e plena recorribilidade dos actos administrativos lesivos - no sentido da sua erradicação da ordem jurídica se daí resultar um qualquer benefício, uma melhor protecção da posição subjectiva do interessado - que tem a sua consagração constitucional no art.º 268, n.º 4, da CRP - sendo certo, que a impugnação, com êxito, aqui produzida sempre resolveria definitivamente toda a problemática decorrente da concessão das ajudas comunitárias, impedindo, de imediato, a retirada de uma considerável quantia, com o consequente reforço da posição jurídica da recorrente. Portanto, qualquer limitação a esse direito constitucional deve ser observada com cautelas. De resto, a própria contestação da autoridade recorrida apresentada no recurso contencioso, para além de não identificar esse acto administrativo de que o impugnado seria a execução, trata de uma candidatura diferente (a 18), envolvendo quantias distintas, daquela que vem questionada no processo (a 15), de modo que o seu conteúdo também não pode ser considerado. Não estando demonstrado que o despacho impugnado seja um acto de mera execução a decisão recorrida não pode manter-se. No mesmo sentido veja-se o acórdão deste Tribunal de 26.5.05, proferido no recurso 1904/03. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em conceder provimento ao recurso, em revogar o despacho recorrido e em ordenar a baixa dos autos ao TAC para aí prosseguirem os seus termos. Sem custas. Lisboa 12 de Março de 2008. – Rui Botelho (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges .