22 - O Direito
Está em causa o exercício, no domínio do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, de direito de reversão relativamente a prédio expropriado na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro.
O Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso por considerar que, tendo os recorrentes formulado o pedido de reversão em 1997, o fizeram já depois de decorrido o prazo de caducidade de dois anos, contado a partir de 8.02.94, data em que surgiu o seu direito de reversão.
Considerou, para tanto, o referido acórdão, em síntese, que mesmo sendo o direito de reversão uma garantia do expropriado, o exercício desse direito sofre limitações, nomeadamente o de ter de ser exercitado no referido prazo de dois anos sob pena de caducidade. E, que esta interpretação não ofendia qualquer preceito constitucional, designadamente o artigo 62º da Constituição da República Portuguesa.
Os Recorrentes discordam do decidido, assentando a sua impugnação neste recurso jurisdicional, de acordo com as conclusões das respectivas alegações - pelas quais se determina o âmbito de conhecimento do recurso -, no seguinte:
- -Conhecimento oficioso pelo julgador da questão da caducidade, sem que para tal tivesse poderes por não estar em causa matéria excluída da disponibilidade das partes (conclusões 7ª, 8ª, 9ª e 10ª)
- -Inconstitucionalidade do normativo que estabelece o termo a quo do prazo de caducidade da arguição do direito de reversão, na medida em que faz depender a extinção do direito de um facto que o particular pode estar impedido de conhecer, restringindo injustificadamente o núcleo do direito fundamental de acesso aos tribunais e do direito de propriedade privada – violação do artigo 62º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa (conclusões 11ª e 12ª)
- -Inconstitucionalidade da utilização do bem expropriado para um fim diferente do que justificou a expropriação, por violação do artigo 62º, nº 2 da C.R.P. (conclusão 13ª)
As conclusões 1ª a 6ª não traduzem qualquer crítica concreta à decisão judicial recorrida, representando apenas meras considerações genéricas de carácter jurídico, pelo que delas se não cuidará.
Vejamos, pois, se assiste razão aos Recorrentes.
2.2.1 Quanto à matéria das conclusões 7ª a 10ª, inclusive:
Antes de mais, cabe clarificar que, apesar de os Recorrentes não serem muito explícitos quanto a esse aspecto, a questão suscitada no presente recurso jurisdicional da alegada impossibilidade de o julgador conhecer oficiosamente da caducidade do direito de reversão remete para a caducidade do exercício desse direito, de natureza substantiva, e não, propriamente, para a caducidade do direito de acção, como o mostra ter entendido a entidade recorrida na sua defesa quanto a este aspecto.
De facto, é certo, conforme invoca o Recorrido, que este, quer nos artigos 102º, 103º e 104º da Resposta, quer nas alegações do recurso contencioso (v. fls. 56 e 57, designadamente), alegou a caducidade do direito de reversão dos Recorrentes, não importando que a sentença tenha situado o início desse prazo de caducidade em data posterior (8.2.94) à indicada pelo recorrido.
Todavia, o problema configura-se, antes, da seguinte forma:
O acto contenciosamente recorrido indeferiu o pedido de reversão, formulado em 1997, por entender que era aplicável ao caso o Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro – uma vez que a expropriação por utilidade pública do prédio rústico em causa tinha ocorrido na vigência desse Código – e, de acordo com o mesmo, não se verificavam os pressupostos do direito de reversão (v. doc. nº 1, fls. 7).
O acórdão recorrido julgou não ser correcto esse fundamento do acto, por considerar, de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que “Em caso de direito de reversão relativo a bens expropriados no domínio da lei anterior e nesta não previsto, o prazo de dois anos de inércia do expropriante quanto à aplicação do bem ao fim determinante da expropriação, fixado no artigo 5º, nº 1 do Código de Expropriações de 1991, aprovado pelo Decreto-Lei
nº 438/91, de 9 de Novembro, conta-se a partir da data da entrada em vigor deste diploma, ou seja, desde 7.02.92”.
E conclui depois que, tendo o direito de reversão surgido para os Recorrentes em 8.2.94, teriam de o exercer nos dois anos seguintes (sob pena de caducidade), pelo que, na data em que o requereram, em 1997, já se havia verificado a caducidade desse direito.
O que vem de ser dito significa que, o acórdão recorrido, embora reconhecesse a ilegalidade do fundamento jurídico invocado para o indeferimento do pedido de reversão, manteve esse indeferimento na ordem jurídica, recusando a declaração de invalidade do acto, por considerar existir fundamento legal para aquele indeferimento: a caducidade do direito de reversão.
É claro que tal só é legalmente possível – dentro da utilização do denominado princípio do aproveitamento do acto administrativo – se a Administração estiver vinculada a indeferir um pedido de reversão em relação ao qual tenha decorrido o prazo legal de caducidade para ser exercido tal direito. O que acabará, afinal, por conduzir a resposta idêntica à da questão formulada pelos Recorrentes, quando põem em causa o poder do Tribunal recorrido para conhecer oficiosamente da caducidade do direito de reversão.
E a resposta é afirmativa.
Assim:
Dispõe o artigo 329º do Código Civil:
«O prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, começa a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido»
E o artigo 330º, nº 1 do mesmo código preceitua:
«São válidos os negócios pelos quais se criem casos especiais de caducidade, se modifique o regime legal desta ou se renuncie a ela, contanto que não se trate de matéria subtraída à disponibilidade das partes ou de fraude às regras legais de prescrição».
Trata-se de normas que, embora constantes da lei civil, se reportam à repercussão do tempo nas relações jurídicas (conforme a epígrafe do Capítulo III, onde estão inseridas, refere) em geral e, designadamente, também nas relações jurídicas administrativas.
Deste modo, o Tribunal a quo só estaria impedido de manter na ordem jurídica o acto administrativo que indeferiu o pedido de reversão em análise, se à Administração – no caso, o Governo da Região Autónoma da Madeira – fosse lícito renunciar à invocação da caducidade do direito de reversão em relação ao prédio em causa. Ou seja, se tal matéria – a renúncia à caducidade prevista no nº 6 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro – não estivesse subtraída à sua disponibilidade (última parte do nº 1 do artigo 330º do Código Civil).
Ora, parece inequívoco que está.
Na verdade, de acordo com o citado artigo 5º, nº 6, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade.
Os poderes da Administração têm todos eles a sua fonte imediata na lei e são inalienáveis, irrenunciáveis e imprescritíveis (cfr. Esteves de Oliveira – Direito Administrativo I, pág. 362).
Trata-se de mero corolário do Princípio da Legalidade, constitucionalmente consagrado (artigo 266º nº 2 da Constituição da República Portuguesa; ver ainda artº 3º do C.P.A), do qual resulta também que «será ilegal não só a actividade administrativa que viole uma proibição da lei, como toda a que não tenha numa disposição legal o seu fundamento expresso» (autor e obra citados, pág. 302).
Ora, nenhuma disposição legal atribui à Administração Pública a faculdade de renunciar à invocação da caducidade do direito de reversão.
Resulta, assim, claro, que o Governo da Região Autónoma da Madeira não podia renunciar ao regime legal de caducidade do direito de reversão, previsto no supracitado artigo 5º, nº 6 do Código das Expropriações em referência.
O que implica que, verificando-se a caducidade do direito em causa, o Governo da Região Autónoma da Madeira estava obrigado a indeferir o pedido de reversão.
E, o Tribunal a quo tinha, pois, poderes para manter o acto administrativo impugnado na ordem jurídica, por se tratar de acto vinculado, designadamente no respeitante à prevalência do regime legal de caducidade.
De facto, conforme tem sido entendimento uniforme da jurisprudência administrativa, o juiz administrativo deve negar relevância anulatória ao erro da Administração no regime legal que invocou para justificar a prática do acto administrativo impugnado, se a decisão administrativa é a única legalmente possível, embora por razões diferentes (v. entre outros, acórdão do S.T.A. de 23-3-01, recurso nº 37 051; acórdão de 7-2-02, recurso nº 46 611).
Face ao exposto, impõe-se concluir pela improcedência das conclusões 7ª, 8ª, 9ª e 10ª respeitantes à alegada falta de poderes do Tribunal a quo para conhecer oficiosamente da caducidade do direito de reversão.
2.2.2. – Quanto à matéria das conclusões 11ª e 12ª
A matéria respeitante a tais conclusões não respeita à apreciação de uma questão concreta de constitucionalidade da norma jurídica em causa.
De facto, conforme se decidiu no ac. do Pleno da 1ª Secção deste STA, de 18/1/2000, rec. 37.435, (consagrando, de resto, entendimento jurisprudencial generalizado) “A apreciação da constitucionalidade de uma norma pelo Tribunal ... faz-se em concreto, no acto cuja apreciação contenciosa vem requerida, como vício dele ou do processo, relevante para a decisão, e não em abstracto, como vício da própria norma, competência esta última que cabe ao Tribunal Constitucional nos termos do artº 281º da Constituição.»
Na verdade, o Recorrente não invoca - nem se vê, de resto, como poderia validamente fazê-lo, face à restante matéria por ele alegada nos autos – que apenas tomou conhecimento do alegado destino dos bens para fim diferente do previsto na declaração de utilidade pública da expropriação, posteriormente a 8-2-94, data a partir da qual o acórdão recorrido considerou contar-se o início do prazo para o exercício do direito de reversão, sob pena de caducidade.
Ora, só perante um invocado prejuízo concreto com tal forma de contagem de prazo, faria sentido os tribunais administrativos apreciarem a constitucionalidade do preceito legal (artigo 5º, nº 6 do Decreto-Lei nº 438/91, 1ª parte) em que se apoia a aludida contagem do prazo.
De outro modo, este Tribunal estaria a proceder a uma fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas, actividade reservada ao Tribunal Constitucional (artigo 204º da Constituição da República Portuguesa).
2.2.3 – Quanto à matéria da conclusão 13ª
Os Recorrentes suscitam a inconstitucionalidade da previsão legal de caducidade para o direito de reversão, a que se reporta o citado artigo 5º, nº 6 do Código das Expropriações, por violação do artigo 62º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, na medida em que, alegam, se traduziria numa oneração perpétua do direito de propriedade.
Sem razão, porém.
Como é genericamente admitido, quer pelos doutrinadores quer pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, o direito de propriedade consagrado no artº 62º da CRP não é um direito absoluto, estando sujeito às limitações decorrentes de outras normas e princípios constitucionais.
O direito de reversão constitui uma garantia do particular expropriado, ao abrigo da qual este poderá readquirir os bens objecto de expropriação se os mesmos não tiverem sido aplicados ao fim público que motivou a expropriação por utilidade pública.
Porém, a fixação de um prazo para tal direito ser exercido, como é o caso regulado no artº 5º, nº 6 do DL 438/91, de 9 /11, não se vê que contrarie o disposto na Constituição da República Portuguesa, nomeadamente o seu artº 62º, conforme o Recorrente invoca.
De facto, além do mais, a necessidade de conferir o mínimo de certeza e estabilidade à titularidade do direito em causa, evitando uma indefinição excessivamente prolongada, justifica a imposição de um prazo para o particular exercer o seu direito de reversão sobre o bem expropriado.
E, atendendo à situação jurídica em questão, o prazo de dois anos, fixado no preceito legal em referência, afigura-se ajustado.
Improcede, pois, a conclusão 13ª das alegações dos Recorrentes.
