19502/24,7BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. A falta de audição do autor previamente à decisão de rejeição liminar da p.i. de intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, não consubstancia qualquer nulidade processual.

2. A alegação de que a inércia da Administração no processamento do pedido de autorização de residência viola os seus direitos de propriedade, as suas liberdades de iniciativa económica e de circulação e permanência no território nacional, comprometendo o exercício de direitos pessoais (uma vez que está em causa a obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional), e os seus direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito, para além de ser genérica, vaga e conclusiva, carece de fundamento, na medida em que, embora tais direitos sejam garantidos a todos os cidadãos, estendendo o artigo 15.º o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, o recorrente nem se encontra nem reside em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhe assistem aqueles direitos.

ACÓRDÃO

Acordam, em conferência, os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

J ………………, de nacionalidade americana, residente nos Estados Unidos da América, intentou intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P.. Pede o seguinte: “a) Ser a Requerida notificada para se pronunciar sobre o pedido de autorização de residência para atividade de investimento apresentado pelo Requerente em 09/12/2021; e b) Caso o pedido de autorização de residência para atividade de investimento apresentado pelo Requerente seja aprovado, para proceder à emissão da devida autorização de residência, mediante o pagamento das taxas que se mostrem devidas e verificada a conformidade da documentação e demais pressupostos, porquanto reúne todos os pressupostos para o efeito previstos no artigo 90º-A, n.º 2 da Lei 23/2007; Bem como, c) Tomar a Requerida as medidas necessárias para salvaguardar a especial urgência da situação, adotando as medidas consideradas adequadas ao abrigo do n.º 3 do artigo 110.º do CPTA; e d) Subsidiariamente, caso assim não se entenda, notifique o Requerente nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 110.º-A do CPTA.”

Pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi proferida sentença a rejeitar liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A.

O autor interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:

“1. A Sentença de que se recorre é nula, por preterição do direito ao contraditório do Recorrente, bem como por excesso de pronuncia;

2. O indeferimento da petição inicial por verificação da existência de uma exceção dilatória de conhecimento oficioso pressupõe que esta se apresente, de modo evidente, em face dos próprios termos da petição, sem necessidade de produção de qualquer tipo de prova;

3. Pelo que, ainda que o Tribunal a quo considerasse que o Recorrente não densifica de que forma estão os seus direitos fundamentais a ser ameaçados ou restringidos pela ausência de decisão da Entidade Recorrida – no que não se concede – sempre deveria tê-lo notificado para se vir pronunciar sobre a eventual inadequação do meio processual, sob pena de indeferimento;

4. Encontrando-se assim preterido o direito ao contraditório do Recorrente (artigo 3.º, n.º 3 do CPC), e incorretamente aplicado o artigo 110.º do CPTA;

5. Pelo que a sentença da qual se recorre padece de nulidade, nos termos do disposto nos artigos 195.º e 615º, nº1, al. d) do CPC;

6. Ainda que assim não se considere, a sentença padece de erro na aplicação do direito e na apreciação da prova produzida, pelo que o Recurso abrange a decisão que indeferiu liminarmente a Petição Inicial;

7. Resulta da prova produzida que o Recorrente realizou um investimento imobiliário em Portugal em 2021 com visa à obtenção de residência por via do programa ARI, conforme Doc.1 junto com a Petição Inicial;

8. Bem como, que apresentou a respetiva candidatura no dia 09/12/2021, conforme Doc.1 e 2 juntos com a Petição Inicial;

9. E que a sua candidatura foi pré aprovada, tendo a AIMA recolhido os seus dados biométricos no dia 22/09/2032, conforme Doc. 1, 3 e 4 juntos com a Petição Inicial;

10. E que até à data a Recorrida não emitiu decisão final sobre a candidatura do Recorrente, conforme Doc.1 junto com a Petição Inicial;

11. Entende o Recorrente que a verificação da urgência e indispensabilidade da emissão de uma decisão de mérito que condene a Recorrida a proferir decisão sobre os referidos pedidos para evitar a violação dos seus direitos, liberdades e garantias resulta das regras da experiência, bem como das normas legais aplicáveis à autorização de residência para investimento, sendo dedutível por mera presunção judicial;

12. Bem como que a paralisação dos processos de autorização de residência, e a impossibilidade de contactar a Recorrida, são factos notórios que não carecem de prova;

13. Estão aqui em questão não um, mas vários direitos, liberdades e garantias, cujo acesso efetivo depende da concessão de autorização de residência ao Recorrente;

14. Nomeadamente, tendo o Recorrente efetuado um investimento que será obrigado a manter durante cinco anos contados a partir da emissão do respetivo título de residência, a inação da Recorrida ofende de forma irreversível, atual e contínua, a sua atividade de investimento e, logo, o seu direito de propriedade, e a sua liberdade de iniciativa económica, que são direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias (artigos 61.º e 62.º da CRP);

15. Por outro lado, a ausência de decisão por parte da Recorrida restringe a liberdade de circulação e permanência no território nacional do Recorrente, consagrada no artigo 44.º da CRP;

16. A inércia da Recorrida compromete ainda o exercício de direitos pessoais do Recorrente, uma vez que os procedimentos dos autos dizem respeito à obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada (artigo 26.º da CRP;

17. Bem como o acesso do Recorrente aos direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito – previstos nos artigos 20.º, n.º 4 e 52.º da Constituição da República Portuguesa (CRP);

18. Pelo que os factos expostos na Petição Inicial, aliados à prova apresentada, demonstram a necessidade urgente de uma decisão que mérito condene a Recorrida a pronunciar-se sobre o pedido de autorização de residência do Recorrente;

19. Decisão essa que se revela indispensável para garantir acesso efetivo a direitos fundamentais ao Recorrente;

20. Por último, a decisão recorrida aplica incorretamente o artigo 15.º da CRP;

21. O Tribunal a quo desconsidera a conexão do Recorrente com Portugal, negando-lhe direitos fundamentais;

22. Conforme demonstrado, a situação nos autos revela que é urgente que a Recorrida se pronuncie sobre o pedido do Recorrente, precisamente para que possa ser considerado residente em Portugal, e assim ter acesso aos direitos fundamentais previstos na CRP;

23. Pelo que o Tribunal a quo contraria, assim, a jurisprudência uniformizada, que reconhece a necessidade de uma decisão célere para evitar a perpetuação de uma situação de indocumentação prejudicial;

24. A qual é aplicável ao presente processo, mostrando-se que a inércia da Recorrida compromete materialmente o exercício de direitos fundamentais do Recorrente;

25. Ao permitir que a Administração condicione o acesso à residência, e, logo, à equiparação, com base na sua própria inércia, o entendimento adotado pelo Tribunal a quo compromete o princípio da tutela jurisdicional efetiva, deixando o Recorrente vulnerável à violação dos seus direitos fundamentais (artigo 20.º, n.º 5 e artigo 268.º n.º 4 da CRP);

26. Ainda que assim não se entenda, sempre se dirá que ao não reconhecer a equiparação do Recorrente aos cidadãos nacionais, mesmo diante do seu investimento e vínculo com Portugal, a decisão recorrida viola o princípio da igualdade (artigo 13.º CRP) e desconsidera a proteção conferida aos estrangeiros que já iniciaram o processo de autorização de residência;

27. Resulta evidente que a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual idóneo e adequado para a tutela jurisdicional das pretensões como as que aqui se colocam;

28. Pelo que, tendo sido preterido o direito ao contraditório do Recorrente, deve o Tribunal Central declarar a nulidade da Sentença a quo, notificando o Recorrente para que se venha pronunciar sobre a inadequação do meio processual adotado;

29. Ou, caso assim não se entenda, tendo o Tribunal a quo julgado mal a matéria de facto especificamente identificada, além de uma desajustada aplicação dos preceitos legais, deverá o Tribunal Central revogar a Sentença de que se recorre, admitindo a Petição Inicial do Recorrente, e mandado citar a Entidade Recorrida.”

A entidade recorrida não respondeu à alegação da recorrente.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pugnou pela improcedência do recurso.

Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.

II- QUESTÕES A DECIDIR

Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, as questões que ao Tribunal cumpre solucionar são as de saber:

a) Se ocorre nulidade processual ou nulidade da sentença por excesso de pronúncia em virtude de a sentença recorrida não ter sido antecedida de contraditório;

b) Se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

III- FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida não fixou factos.

IV- FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

A. Da nulidade processual/nulidade da sentença

Alega o recorrente que o Tribunal a quo, ao proferir decisão de rejeição liminar sem observar o princípio do contraditório, incorreu em nulidade processual ou nulidade da sentença por excesso de pronúncia, pois, ainda que o Tribunal a quo considerasse que o recorrente não densifica de que forma estão os seus direitos fundamentais a ser ameaçados ou restringidos pela ausência de decisão, sempre deveria tê-lo notificado para se pronunciar sobre a eventual inadequação do meio processual, sob pena de indeferimento.

Vejamos.

Sobre as nulidades processuais, o n.º 1 do artigo 195.º do CPC consagra a regra geral de que a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa. Assim, para que estejamos perante uma nulidade processual, é necessário, não só (i) que ocorra a prática de um acto que a lei não admita ou que haja omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, mas também (ii) que a lei o declare ou que a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.

Relativamente à audição das partes, nos termos do n.º 3 do artigo 3.º do CPC, “O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.” Acerca do âmbito do princípio do contraditório, cumpre, por se mostrar pertinente, citar a seguinte passagem do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.02.2013, proferido no processo 0787/12 (in www.dgsi.pt): “Num processo de estrutura dialéctica, o direito ao contraditório, como decorrência do princípio da igualdade das partes, é um direito que se atribui à parte de conhecer as condutas assumidas pela contraparte, de tomar posição sobre elas e de ser ouvida antes de ser proferida qualquer decisão. A essência do princípio do contraditório está pois no facto de cada parte processual ser chamada a apresentar as respectivas razões de facto e de direito, a oferecer as suas provas ou a pronunciar-se sobre o valor e resultado de umas e outras. E por isso, a relevância do direito à audiência prévia e do direito de resposta dá-se sobretudo quando o seu exercício representa a garantia de uma parte relativamente à conduta processual da contraparte. Mas, o âmbito de aplicação do nº 3 do artigo 3º parece incluir também o contraditório relativamente a “decisões-surpresa”, com que as partes não podiam contar, por não terem sido objecto de discussão no processo. Nesses casos, para que a parte não seja confrontada e atingida como uma decisão inesperada, impõe-se garantir o contraditório. Razões ligadas à boa administração da justiça e à justa composição do litígio justificam que também nesses casos a contraditoriedade se efective.”

Todavia, o princípio do contraditório não tem aplicação nos casos em que, por determinação legal ou do juiz, a petição é apresentada a despacho liminar e indeferida por o pedido ser manifestamente improcedente ou por ocorrerem, de forma evidente, excepções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente, nos termos previstos no artigo 590.º, n.º 1, do CPC, precisamente porque se trata de deficiências insusceptíveis de ser sanadas. É o que acontece no processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, no âmbito do qual o n.º 1 do artigo 110.º do CPTA prevê a prolação de despacho liminar com vista a aferir da admissibilidade da petição, podendo a mesma ser indeferida liminarmente nas referidas situações, de manifesta improcedência do pedido ou de ocorrência evidente de excepções dilatórias insupríveis e de que o juiz deva conhecer oficiosamente.

Com efeito, as mesmas evidência e insusceptibilidade de sanação das deficiências da petição que sustentam o indeferimento liminar, justificam a dispensa de audição do autor, o qual, ao apresentar uma petição, deve estar ciente da consequência jurídica do indeferimento liminar nas referidas situações, situação em que tal audição constituiria um acto inútil e, como tal, processualmente ilícito, nos termos do artigo 130.º do CPC – neste mesmo sentido, cfr. o citado Acórdão.

Atento o exposto, a falta de audição do autor previamente à decisão de rejeição liminar da p.i. não consubstancia qualquer nulidade processual.

A nulidade da sentença por excesso de pronúncia – prevista na segunda parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC - tem a ver com o conhecimento de questões de que não se poderia ter conhecido, por não terem sido invocadas e não serem de conhecimento oficioso.

No caso em apreço, a sentença determinou a rejeição liminar da petição por o autor não ter cumprido o ónus de alegar factos materializadores de uma situação de urgência na tutela de um direito, enquanto pressuposto do recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias. Deste modo, a sentença não chegou a conhecer qualquer questão invocada, quedando-se pela análise dos pressupostos de utilização do referido meio processual, que julgou não verificados, pelo que é evidente que não se verifica a invocada nulidade por excesso de pronúncia.

B. Do erro de julgamento

A sentença recorrida rejeitou liminarmente a petição por não estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 109.º do CPTA, não sendo aplicável o disposto no artigo 110.º-A. Considerou-se na mesma que o requerente não alegou factos relativos à sua situação concreta que indiciem que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, além de que, não residindo o requerente em Portugal, não lhe são reconhecidos os direitos fundamentais de que se arroga ser titular, concluindo que os meros incómodos, decorrentes da inércia da entidade requerida e da falta de informação do estado do processo, alegadamente sofridos pelo requerente, não são suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.

Insurge-se o recorrente contra o assim decidido, começando por alegar que os requisitos da urgência e da indispensabilidade resultam das regras da experiência bem como das normas legais aplicáveis à autorização de residência para investimento, sendo dedutíveis por mera presunção judicial. Mais alega que, tendo efectuado em Portugal um investimento que será obrigado a manter, livre de quaisquer ónus e encargos, durante cinco anos contados a partir da emissão do respectivo título de residência, a inacção da recorrida ofende de forma irreversível, actual e contínua, o seu direito de propriedade, as suas liberdades de iniciativa económica e de circulação e permanência no território nacional, comprometendo o exercício de direitos pessoais (uma vez que está em causa a obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional), e os seus direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito, revelando-se uma decisão de mérito indispensável para garantir tais direitos. Por fim, alega que a decisão recorrida aplica incorrectamente o artigo 15.º da CRP, pois desconsidera a conexão do recorrente com Portugal diante do seu investimento e do início do seu processo de autorização de residência, não reconhecendo a sua equiparação aos cidadãos nacionais, em violação do princípio da igualdade e contrariando a jurisprudência uniformizada que reconhece a necessidade de uma decisão célere para evitar a perpetuação de uma situação de indocumentação prejudicial.

Vejamos.

A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias “(…) pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.” - cfr. artigo 109.º, n.º 1, do CPTA. Trata-se de um meio processual sumário e principal, pois que visa a prolação de uma decisão urgente e definitiva. E tem carácter excepcional porque só pode ser utilizado quando “a célere emissão de uma decisão de mérito (…) se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”, sendo a regra a da utilização da acção não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a garantir aquela tutela.

Nestes termos, o recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, pressupõe a sua indispensabilidade, a qual ocorrerá quando for necessária uma tutela urgente para assegurar o exercício de um direito, liberdade e garantia, e quando a tutela cautelar não for possível ou suficiente para o efeito. No que concerne à impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar, “A impossibilidade poderá resultar do facto de o juiz, para se pronunciar, ter necessariamente de ir ao fundo da questão, o que, como é sabido, lhe está vedado no âmbito dos procedimentos cautelares. Por sua vez, a insuficiência respeita à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular, posto que estas apenas lograrão obter satisfação com uma tutela definitiva, sobre o fundo da questão. Estamos a referir-nos àquelas situações sujeitas a um período de tempo curto, ou que digam respeito a direitos que devam ser exercitados num prazo ou em datas demarcadas, maxime, questões relacionadas com eleições, actos ou comportamentos que devam ser realizados numa data fixa próxima ou num período de tempo determinado (como exames escolares ou uma frequência do ano lectivo), situações de carência pessoal ou familiar em que esteja em causa a própria sobrevivência pessoal de alguém, ou, ainda, casos relativos à situação civil ou profissional de uma pessoa.” – cfr. CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias: quid novum?”, O Direito, n.º 143, I, 2011, pp. 31-53.

Assim, cabe a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, a saber: (i) “a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual”, não bastando invocar, genericamente, um direito, liberdade e garantia; e (ii) “a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação” – cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha e Mário Aroso de Almeida, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4.ª edição, Almedina, 2017, p. 883.

Volvendo ao caso em apreço, a alegação de que a inércia da Administração no processamento do pedido de autorização de residência do requerente viola os seus direitos de propriedade, as suas liberdades de iniciativa económica e de circulação e permanência no território nacional, comprometendo o exercício de direitos pessoais (uma vez que está em causa a obtenção de um documento de identificação essencial à sua vida privada e profissional), e os seus direitos de petição, de obtenção de uma decisão em prazo razoável e de informação sobre os procedimentos administrativos que lhe dizem respeito, para além de ser genérica, vaga e conclusiva, carece de fundamento, na medida em que, embora tais direitos sejam garantidos a todos os cidadãos, estendendo o artigo 15.º o gozo dos direitos do cidadão português aos estrangeiros e apátridas que se encontrem ou residam em Portugal, o recorrente nem se encontra nem reside em Portugal, pelo que, não beneficiando de tal extensão, não lhe assistem aqueles direitos. E, ao contrário do que o mesmo pretende, nem o investimento que fez em Portugal nem a circunstância de ter dado início ao processo de concessão de autorização de residência têm a virtualidade de o equiparar ao cidadão português nos termos do artigo 15.º da lei fundamental, norma esta que é clara ao sujeitar a equiparação à verificação da permanência ou residência dos estrangeiros em Portugal.

Enfim, naturalmente que, em face do princípio da tutela jurisdicional efectiva (consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa), assiste ao recorrente o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie a sua pretensão de condenação da Administração à prática do acto administrativo devido, mas tal direito não corresponde à verificação dos pressupostos de recurso ao meio processual da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, na medida em que do mesmo não resulta a indispensabilidade do recurso a tal meio processual para assegurar o exercício, em tempo útil, de qualquer direito, liberdade ou garantia de que o recorrente seja titular.

Pois bem, para se poder concluir pela indispensabilidade de uma tutela de mérito urgente no caso concreto, impunha-se ao recorrente que alegasse factualidade concreta demonstrativa de que a demora na decisão do pedido de autorização de residência o impedia de desenvolver uma vida normal (privada, familiar, profissional, etc), pondo em causa um qualquer direito, liberdade e garantia, que lhe assistisse efectivamente, o que, manifestamente, não fez.

Na verdade, a alegação do recorrente reconduz-se a uma pressa na obtenção da autorização de residência, e a uma expectativa - legítima, aliás – de ver decidido o seu pedido no prazo legal. Todavia, isso não se confunde com uma situação de urgência, não tendo sido alegada qualquer factualidade consubstanciadora de uma situação de urgência na tutela de um direito fundamental, necessária ao preenchimento dos pressupostos de recurso à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias.

Assim, atenta a falta de alegação de factos consubstanciadores da indispensabilidade de uma decisão urgente para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, não se mostram verificados os pressupostos de recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

Sem custas, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, alínea b), do Regulamento das Custas Processuais.

V- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os juízes da Subsecção comum da Secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 08 de Janeiro de 2026

Joana Costa e Nora (Relatora)

Mara de Magalhães Silveira

Marta Cavaleira