070/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em face da instrumentalidade da suspensão de eficácia, o tribunal materialmente competente para a apreciar é o que tiver competência para a acção principal.

II- Sendo o processo principal uma acção administrativa especial para anulação de actos que mensalmente processam uma subvenção de acordo com a redução determinada pelo artº. 34º. da Lei do Orçamento de Estado para 2013, compete aos tribunais administrativos conhecer do pedido de suspensão de eficácia desses actos.

III- Tendo os referidos actos um destinatário concreto perfeitamente identificado, cuja situação individual visam regular, é manifesta a sua natureza de actos administrativos – e não normativos - que não sofre qualquer alteração pelo facto de aqueles corresponderem à implementação de uma disposição da Lei do Orçamento, dado que a função administrativa, onde eles se enquadram, é sempre secundária.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

1. A…………, residente na Rua ………, nº. ……, ……, em Paço de Arcos, intentou, no TAF de Sintra, contra o Ministério da Saúde, processo cautelar de suspensão de eficácia que, por sentença deste tribunal, foi julgado procedente.

Após o TCAS ter julgado procedente o recurso interposto dessa sentença, a requerente, invocando o disposto no artº. 150º, nº. 1, do CPTA, interpôs recurso de revista, que foi admitido, em 13-02-2014, por acórdão da formação prevista no nº. 5 deste preceito.

Nas suas alegações de recurso, a requerente enunciou as seguintes conclusões:

“A) A questão "sub judice" para além de ter sido decidida pelo Tribunal "a quo" ao arrepio de abundante jurisprudência administrativa há muito consolidada, foi-o de forma, crê-se, totalmente inédita e com denegação de justiça – ao declarar-se incompetente em razão da matéria por considerar estar-se perante a aplicação directa de norma contida na Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2013 e não de um acto administrativo que a aplicasse;

B) O que justifica que o presente recurso seja admitido não só por se tratar de matéria que assume manifesta relevância jurídica e social, dada a elevada probabilidade de que idênticos casos venham a ser submetidos a julgamento;

C) Com efeito, afigura-se carecer de qualquer sustentação, salvo melhor opinião, a tese acolhida pelo douto Acórdão "a quo" segundo a qual a redução do abono sofrida pela Recorrente decorre directamente da lei e não exigiu ou requereu uma decisão da Administração;

D) Não fora a intervenção ou intermediação da Administração não era possível a aplicação directa da norma constante da Lei do Orçamento em causa que não poderia produzir "ope legis" os seus efeitos na esfera jurídica da Recorrente, como decorre aliás do processo administrativo junto aos autos;

E) Tal entendimento vai contra a jurisprudência abundante dos Tribunais Administrativos que considera os actos processadores de abonos que alteram a situação jurídica dos respectivos destinatários como verdadeiros actos administrativos ou, em alternativa, contra a lei adjectiva aplicável quando prescreve que mesmo os actos de execução podem ser impugnados e consequentemente suspensos nos termos previstos no art° 52° do CPTA;

F) Ora, a Recorrente o que pretende seja sindicado é a legalidade do acto administrativo que reduziu em 50% a sua subvenção e, consequentemente, nos presentes autos, a respectiva suspensão de eficácia e não a "legalidade" da norma jurídica contida no art° 34° da Lei do OE de 2013;

G) Tal litígio, por ser inequivocamente "emergente de relação jurídica administrativa", está abrangido pelo disposto nos arts. 1° e 4°, n° 1, a), do ETAF e o art° 212, n° 3, da CRP, que assim atribuem aos tribunais da jurisdição administrativa, fora de qualquer dúvida, a competência para o dirimir;

H) Ao decidir como decidiu, ofendeu o douto Acórdão recorrido a jurisprudência consagrada pelos Tribunais Administrativos sobre a natureza de acto administrativo do acto processador de abonos ou, ainda que se considere que aqueles actos processadores são apenas actos materiais de execução de acto administrativo anterior, violou o disposto no art° 52° do CPTA e, inerentemente, o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no art° 268°, n° 3, da Constituição, assim denegando justiça, e, tudo, ainda, com violação das normas constantes dos arts. 1°, 4°, n° 1, c), do ETAF, conjugado como art° 212°, n° 3, da CRP que atribuem à jurisdição administrativa a competência para dirimir o presente litígio.”

Não houve contra-alegações.

A digna Magistrada do M. P. emitiu parecer, onde concluiu que o recurso deveria ser “rejeitado”, por o acto que se pretende impugnar não revestir as caracteristicas de um acto administrativo, “estando assim, fora do âmbito de apreciação do foro administrativo, conforme dispõe o artº. 4º, nº. 1 do ETAF”.

2. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

A) Requerente exercia funções no Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, com a categoria de ………;

B) No âmbito e na sequência do processo de reestruturação e fusão a que aquele Instituto foi sujeito, optou pela colocação de forma voluntária na situação de mobilidade especial, ao abrigo do disposto no art. 11º/4 da Lei n° 53/2006 de 7.12;

C) A Requerente requereu a colocação em mobilidade especial seguida de licença extraordinária, o que lhe foi concedido, através de despacho do Secretário de Estado da Administração Pública datado de 26.08.2008, por um período de 14 anos, com início a 22.04.2008;

D) O valor da subvenção em licença extraordinária foi de €1369,59 (75% do montante da retribuição ilíquida) e foi abonado mensalmente a Requerente até Dezembro de 2012, no valor líquido de € 1 199,05 (fls.17 dos autos);

E) No mês de Janeiro de 2013 foi processada a subvenção pelo montante ilíquido de € 684,79 (€ 655,52 líquido).

F) A Requerente vive com um filho, estudante universitário, de 18 anos de idade (fls. 43);

G) A Requerente despende, a título de contribuição para a Caixa Geral de Aposentações, a quantia mensal de € 193,00 (fls. 22);

H) A Requerente paga de renda pelo arrendamento da sua habitação, a quantia de €600,00/mês (fls. 18);

I) A Requerente suporta, mensalmente, com televisão e internet, a quantia de € 29,79€ (fls. 20-21);

J) A Requerente despende, mensalmente, com consumo de água, gás e electricidade, a quantia média de €59,20 (fls. 23-27);

K) Além da subvenção mensal, a Requerente dispõe do rendimento mensal de €700,00, pelo arrendamento de um prédio que possui em Benavente (cfr. declaração de rendimentos de fls. 30);

L) A Requerente despende, mensalmente, com propinas universitárias do filho, a quantia de € 86,80 (fls. 19);

M) E com passe do filho a quantia mensal de €57,30 (fls. 44);

N) A petição inicial da acção principal da qual depende o presente o processo cautelar foi apresentada neste TAF a 22.04.2013 (cfr. registo postal junto com a petição inicial apresentada nos autos que sob o n° 559/13.2BESNT correm termos por este TAF e ao qual o presente processo se encontra apensado).

3. No processo cautelar que intentou, a requerente pediu que se decretasse a suspensão de eficácia “do acto administrativo subjacente à operação material de processamento da subvenção/vencimento relativo a Janeiro de 2013, bem como de todos os actos mensais de processamento das subvenções subsequentes” que eram resultado da aplicação do artº. 34º, da Lei nº. 66-B/2012, de 31-12 (Lei do Orçamento de Estado).

Após o TAF de Sintra ter julgado “procedente o pedido cautelar”, foi interposto, pelo Ministério da Saúde, recurso para o TCAS, o qual, por acórdão de 24-10-2013, rectificado em 21-11-2013, julgou procedente o recurso, por o acto cuja suspensão de eficácia era requerida assumir “a natureza de acto normativo próprio da função legiferente da Assembleia da República nos termos do artº. 161º g) CRP”, estando, por isso, a sua apreciação, de acordo com o disposto no artº. 4º, nº. 2, al. a), do ETAF, excluída do âmbito da jurisdição administrativa, o que implicava a incompetência material do tribunal e a absolvição do R. da instância.

Contra este entendimento, a recorrente alega que o objecto do pedido de suspensão de eficácia não é a referida norma do artº. 34º, mas o acto que reduziu em 50% a subvenção que auferia e que o acordão recorrido desrespeita a abundante jurisprudência que sempre tem considerado os actos processadores de abonos verdadeiros actos administrativos, sendo certo também que, ainda que eles fossem actos de execução, sempre poderiam ser impugnados e, consequentemente, suspensos na sua eficácia, nos termos do artº. 52º. do CPTA.

Quanto à invocação que é feita deste artº. 52º, pode, desde já, adiantar-se que não assiste razão à recorrente, pois o que o nº. 2 desse preceito permite é impugnar os actos de execução ou de aplicação de actos materialmente administrativos contidos em diploma legislativo ou regulamentar, não estando abrangida pela previsão da norma a situação que o acórdão recorrido considerou verificada (impugnação de actos de execução ou de aplicação de normas).

Mas essa situação também não configura, segundo cremos, a incompetência do tribunal em razão da matéria.

Vejamos porquê.

Em face da instrumentalidade do processo cautelar, o tribunal material e territoriamente competente para dele conhecer é aquele que tiver competência para a acção principal (cf. artºs. 113º, nº.1, 114º, nº. 2 e 20º, nº. 6, todos do CPTA).

A competência do tribunal em razão da matéria afere-se pelos termos em que a acção é proposta, considerando a natureza da relação jurídica material em debate e o pedido que é formulado pelo A

No que concerne à jurisdição administrativa, está incluída no seu âmbito a apreciação dos litigíos emergentes de relações juridicas administrativas (cf. atºs. 212º, nº. 3, da CRP e 1º., nº. 1, do ETAF), designadamente os que envolvam a fiscalização da legalidade de actos jurídicos emanados pela Administração no exercício da função administrativa (cf. artº. 4º. nº. 1, al, b, do ETAF).

Na situação em apreço, o processo principal corresponde a uma acção administrativa especial para anulação dos actos suspendendos, com fundamento na inconstitucionalidade do artº. 34º, da Lei nº. 66-B/2012.

Não resultando dos autos a existência de qualquer acto que tenha determinado o processamento, num determinado montante, da subvenção da requerente relativa a Janeiro de 2013, devem ser qualificados como actos administrativos os que mensalmente processam tais subvenções.

Efectivamente, como se escreveu no Ac. do STA de 22-11-2011, proferido no Proc. nº. 547/11, “os actos de processamento de vencimentos dos funcionários públicos são verdadeiros actos administrativos, isto é, consubstanciam decisões, ao abrigo de normas de direito público, que produzem efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (artº. 120º do CPA) quanto às questões sobre as quais tenham tomado posição com vontade de unilateralidade decisória”.

Assim, e considerando o disposto no artº. 4º, nº. 1, al. b), do ETAF, são os tribunais administrativos os materialmente competentes para conhecerem do litígio em causa.

O acórdão recorrido, ao considerar que “o acto originário do acto processador da subvenção” se reportava directamente ao artº. 34º. da Lei nº. 66-B/2012 e não a qualquer acto administrativo, parece ter entendido que a natureza normativa dos actos suspendendos resultava de eles se consubstanciarem na execução de uma disposição orçamental.

Porém, sendo indubitável que os actos suspendendos tinham um destinatário concreto perfeitamente identificado (a requerente da suspensão de eficácia), visando regular a sua situação individual, é manifesto o seu caracter de actos administrativos que não é alterado pelo facto de executarem uma norma orçamental. Efectivamente, a sua natureza intrinseca não sofre qualquer mutação pelo facto de corresponder à implementação de uma disposição legislativa, pois a função administrativa – onde se enquadram os actos administrativos – é sempre secundária e “os actos que a integram executam mediatamente opções politicas e imediatamente actos legislativos” (cf. Marcelo Rebelo de Sousa in “Lições de Direito Administrativo”, I, 1994/95, pag. 12), não sendo, por isso susceptíveis de serem descaracterizados quando consubstanciam a execução de actos legislativos.

Assim sendo, procede a presente revista, devendo os autos baixar ao tribunal recorrido para aí se conhecer do mérito do recurso interposto pelo Ministério da Saúde, se outra causa a tal não obstar.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCAS para os fins que ficaram referidos.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Maio de 2014. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Políbio Ferreira Henriques.