IIO DIREITO.
O relato antecedente evidencia que são dois os recursos que nos cabe apreciar e decidir : o primeiro dirige-se contra o despacho de fls. 43 a 48 e defende, por um lado, que o Sr. Juiz a quo decidiu mal quando não rejeitou o recurso com fundamento na sua intempestividade e, por outro, que a decisão que julgou recorríveis os actos impugnados era errada ; o segundo vem da sentença de fls. 131 a 146 e pretende a revogação do julgamento do mérito da causa e a obtenção de decisão que negue provimento ao recurso contencioso .
Vejamos, pois, começando-se pela apreciação do primeiro dos identificados recursos.
1. O Recorrente jurisdicional sustenta que os alvarás cuja nulidade pede são meros actos de execução e, como tal, insusceptíveis de lesar direitos e interesses legalmente protegidos e, porque assim e porque só são recorríveis os actos causadores de tais lesões, o recurso contencioso deveria ter sido liminarmente rejeitado por manifesta ilegalidade na sua interposição. O que significa que, na tese do Recorrente, os actos impugnados não são recorríveis por lhes faltar capacidade lesiva e que essa falta de lesividade decorria dos mesmos mais não serem do que meros actos de execução.
Será assim ?.
Vejamos.
A pretensão que aqui se formula - a declaração de nulidade dos alvarás de licença de construção n.ºs 860/92 e 1550/93, emitidos pela Câmara Municipal de Sintra – tem como pressuposto o facto de a emissão de tais alvarás dever ser precedida de deliberação do órgão municipal competente que aprove as obras que os mesmos titulam e de tal deliberação, in casu, ser inexistente.
Ou seja, a tese que funda a interposição do recurso contencioso é precisamente a de que a emissão dos referidos alvarás não constitui acto de execução - por inexistir decisão administrativa anterior que lhe sirva de fundamento - e que a inexistência desse acto administrativo comprometeria irremediavelmente a legalidade daqueles alvarás. Esta ilegalidade resultaria, assim, da flagrante violação dos trâmites procedimentais indispensáveis à emissão dos mencionados alvarás, maxime, dos dispositivos que exigem que a mesma seja necessariamente precedida de acto de licenciamento das obras requeridas.
Sendo assim, e sendo que a recorribilidade dos actos cuja anulabilidade ou nulidade se pede deve ser apreciada em função da forma como vem desenhada a relação controvertida e, portanto, em função dos vícios que vêm assacados ao acto impugnado, será a análise da factualidade articulada que demonstrará se aquele é, ou não, recorrível e, sendo-o, se o recurso foi atempadamente interposto. Em suma, encontrado-nos em sede de verificação dos pressupostos processuais, essa apreciação deve ser feita em função do modo como o pedido vem formulado e vem fundamentado.
Ora, a análise da petição de recurso evidencia que o Recorrente caracterizou com suficiência as razões porque considera ilegais os alvarás ora em causa e justifica devidamente porque entende que tais razões determinam a sua nulidade.
E, porque assim, não se pode declarar a irrecorribilidade dos actos ora impugnados.
Saber se aquelas razões são procedentes, designadamente, saber se existe acto de licenciamento que fundamente e legalize a emissão de tais alvarás constitui a questão de mérito e esta não podia ser decidida no despacho saneador, por falta de elementos.
Do mesmo modo, e concorrentemente, falece razão ao Recorrente quando defende que o recurso contencioso foi interposto extemporaneamente em virtude dessa apresentação ter sido feita mais de um ano depois da prática dos actos impugnados (art.º 28.º da LPTA), porquanto, de acordo com o que se estabelece no art.º 134.º, n.º 2, do CPA, os actos nulos podem ser impugnáveis a todo o tempo e os vícios imputados aos alvarás que ora se questionam, a procederem, determinam a sua nulidade.
E, sendo assim, o recurso contencioso podia ser interposto a todo o tempo, pelo que também nesta parte falece razão ao Recorrente jurisdicional.
Nega-se, pois, provimento ao primeiro dos identificados recursos.
Vejamos agora se a emissão dos controversos alvarás é nula como se decidiu na sentença recorrida.
2. Esta considerou que o regime de licenciamento de obras - fixado nos art. 14.º e seg.s do DL 445/91, de 20/11 – importava, necessariamente, duas deliberações camarárias ; a primeira, tomada no início do procedimento, respeitava à aprovação do projecto de arquitectura e, a outra, referente ao pedido de licenciamento das obras, constituía a decisão final do licenciamento e incorporava a aprovação de todos os projectos apresentados e consubstanciava a licença de construção. O que significava que a emissão do alvará só poderia ter lugar depois desta última deliberação.
E, porque assim, e porque considerou que no caso sub judicio era “manifesto que não houve esta segunda deliberação, como deliberação final de licenciamento do pedido de construção (reconstrução/ampliação). Que consubstanciasse a dita licença de construção e incorporasse a aprovação de todos os pedidos apresentados”, concluiu que os alvarás ora em causa eram nulos e, com esse fundamento, concedeu provimento ao recurso contencioso.
Julgamento que o Recorrente jurisdicional não aceita por entender que o Sr. Juiz a quo errou quando considerou que não tinha havido deliberação final a aprovar os pedidos de licenciamento das obras de reconstrução/ampliação e da sua alteração, uma vez que quando formulou o seu requerimento de licenciamento – em modelo pré-impresso – solicitou que lhe fosse concedida “a necessária licença pelo prazo de 12 meses” e que este pedido só poderia querer significar que lhe fosse concedida licença de construção pelo prazo de 12 meses após a aprovação do seu projecto de arquitectura e que, sendo assim, era forçoso concluir que a deliberação de 17/9/92 aprovou não só o seu projecto de arquitectura como também o autorizou a iniciar as obras cujo licenciamento tinha requerido, o que significava o deferimento final do seu requerimento.
E, por outro lado, acrescentou, tal aprovação foi feita sob condição suspensiva da apresentação e aprovação dos projectos das especialidades e que, tendo tal condição sido satisfeita, todo o processo de licenciamento fora aprovado.
Desta feita, a deliberação inicial tinha-se constituído em deliberação final, ainda que condicionada, não só porque lhe tinha sido dada autorização de construção pelo prazo de 12 meses, mas também porque a condição suspensiva de que dependia aprovação definitiva do requerimento de licenciamento fora satisfeita.
Não havia, assim, qualquer ilegalidade na emissão dos controversos alvarás.
E, sendo assim, a questão que se coloca neste recurso é a de saber se a emissão dos alvarás ora em causa observou a tramitação legalmente prevista e, desta forma, a sua emissão não está ferida de qualquer ilegalidade ou se, pelo contrário, aquele procedimento padece de irregularidades que determinam a nulidade dos mencionados alvarás.
3. O processo de licenciamento das obras particulares, fixado no capítulo II do DL 445/91, é um procedimento faseado que se inicia com a apreciação do projecto de arquitectura e, depois, se continua com a apresentação dos projectos das especialidades e se finaliza com a deliberação que defere, ou indefere, o pedido de licenciamento, pelo que, sendo assim, o mesmo só se pode considerar concluído quando aprovado o projecto de arquitectura e juntos e deferidos os diversos projectos das especialidades a Câmara Municipal delibera a aprovação (ou o indeferimento) do licenciamento das requeridas obras a qual “consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados.” – vd. art.º 14.º e seg.s do DL 445/91, de 20/11, e concretamente o n.º 3 do seu art.º 19.º na redacção então em vigor.
O que vale por dizer que só depois desta última deliberação - que constitui a aprovação (ou indeferimento) final do requerimento de licenciamento - é que se poderá dizer que o projecto de licenciamento foi aprovado e que nasce o direito do requerente a solicitar a emissão do respectivo alvará de licença de construção e a fazer as obras licenciadas.
E, porque assim é, a jurisprudência deste Tribunal vem uniformemente decidindo que “o acto de aprovação do projecto de arquitectura é meramente preparatório da decisão final de licenciamento, sem autonomia funcional para, por si próprio e desde logo, ter eficácia lesiva, imediata e efectiva, da esfera jurídica dos contra interessados” - Acórdão de 21/3/96, rec. 39.097 - e que, sendo assim, “só a decisão final do deferimento do pedido de licenciamento, ou seja, o licenciamento da construção é imediata e efectivamente lesivo dos contra interessados no licenciamento da construção e contenciosamente recorrível e não a decisão de aprovação do projecto de arquitectura, que não é contenciosamente recorrível.” – Acórdão de 28/11/00, rec. 46.506. (Podem ver-se ainda, entre vários outros, Ac. de 10/4/97, rec. 39.573 ,de 17/11/98, rec. 43.772)..
Neste termos, até ser proferida a deliberação final o requerente mais não tem do que expectativas na aprovação do licenciamento, que se irão consolidando à medida que os diversos projectos de especialidades forem sendo deferidos, e que só aquela deliberação faz nascer na esfera jurídica do requerente o direito a construir nos termos aprovados e a solicitar a emissão do correspondente alvará.
E, se assim é, não se pode sustentar que a deliberação inicial, que se limita a aprovar o projecto de arquitectura e a legitimar a prossecução do procedimento, se traduza num acto constitutivo de direitos, designadamente do direito a construir de acordo com o projecto de arquitectura aprovado e do direito de exigir a emissão do correspondente alvará e de iniciar as respectivas obras.
3. 1. No caso sub judicio o Recorrido Particular requereu 3/8/92 à C. M. de Sintra a aprovação do projecto de arquitectura de recuperação/ampliação de uma moradia de que era proprietário, o qual foi aprovado na reunião daquela Câmara de 17/9/92 e, logo em 18/9/92, isto é, no dia seguinte a essa aprovação, juntou os respectivos projectos das especialidades sobre os quais foi emitido parecer pelos serviços competentes no sentido do seu deferimento, em 27/9/92.
Todavia, em 16/10/92, isto é, menos de mês depois da aprovação do projecto de arquitectura e sem que a Câmara Municipal deliberasse a aprovação final do seu requerimento de licenciamento - já que este não voltou a ser submetido a qualquer reunião camarária - foi emitido o alvará de licença n.º 860/92 relativo às obras respeitantes àquele requerimento.
Esta é a realidade emergente dos autos e da mesma não se podem retirar, à luz dos princípios expostos, as conclusões formuladas pelo Recorrente jurisdicional, nomeadamente a de que a deliberação relativa ao projecto de arquitectura, tendo em conta as circunstâncias em que foi feita, se traduziu no deferimento final do pedido de licenciamento e consentia a emissão dos controversos alvarás.
Na verdade, e desde logo, a aprovação final do requerido licenciamento dependia da junção e aprovação dos projectos das especialidades e estes no momento em que o projecto de arquitectura foi aprovado ainda se não encontravam nos autos – pois a mesma só foi feita em 18/9/92, isto é, no dia seguinte à deliberação que aprovou aquele projecto - o que significa que nessa data ainda se não encontravam reunidos os pressupostos necessários à apreciação e aprovação final do pedido de licenciamento – vd. os apontados preceitos do DL 445/91.
E se a aprovação final do licenciamento ainda não tinha sido deliberada não era ainda possível emitir licença de construção. – art.º 21.º do DL 445/91.
Em suma : o processo, em 17/9/92 não reunia os pressupostos legalmente exigidos para a prolação da decisão final de licenciamento e, porque assim, a deliberação que teve lugar nessa data só podia referir-se à aprovação do projecto de arquitectura por este ser, à data, o único existente, e esta aprovação não consentia a emissão de qualquer alvará de licença de construção.
E se assim era o deferimento do pedido de emissão da “necessária licença pelo prazo de 12 meses” constante do requerimento de aprovação do projecto de arquitectura não pode significar, como pretende o Recorrente, o deferimento da emissão de licença de construção pois que, a não ser assim, estava aberto o caminho a que todos os requerentes pudessem dar início às suas obras logo que aprovado o projecto de arquitectura e sem que, sequer, fossem juntos aos autos os projectos das especialidades – tanto mais quanto é certo que aquela fórmula faz parte integrante do requerimento pré-impresso. O que é, de todo, inaceitável por constituir flagrante violação legal.
Por outro lado, inexistindo licença de construção validamente passada também não pode existir a sua revalidação. A revalidação pressupõe a legalidade do acto anterior que se quer renovado.
3. 2. O Recorrente argumenta, ainda, que a deliberação que aprovou o seu projecto de arquitectura constituiu também uma aprovação condicionada do seu pedido de licenciamento, condição que consistia na junção e aprovação dos projectos das especialidades e dos termos de responsabilidade dos seus autores, e que tendo tais projectos sido aprovados aquela se verificara, o que consentia a emissão do alvará de licença de construção.
Mas sem razão.
Na verdade, e ainda que seja certo que o art.º 121.º do CPC permite a prática de actos sujeitos a condição, termo ou modo, também o é que, a existir, a condição terá de constar de forma clara e evidente do acto em causa.
Ora, a mencionada deliberação é absolutamente omissa quanto à alegada condição, pelo que não faz sentido defender-se a existência dessa condição. Aliás não vislumbramos onde o Recorrente possa ter colhido a convicção da sua existência.
3. 3. Em resumo : é inequívoco que, posteriormente à aprovação do projecto de arquitectura e após a apresentação dos projectos das especialidades, não houve nenhuma deliberação camarária a pronunciar-se sobre o pedido de licenciamento do ora Recorrente e que essa deliberação era essencial para que se pudesse proceder à emissão de qualquer alvará de licença de construção.
Sendo assim, e sendo inexistente essa deliberação o alvará de licença n.º 860/92 não poderia ter sido emitido.
O identificado alvará é, assim, nulo porque a sua emissão consubstancia um acto consequente de um acto inexistente e se são nulos os actos consequentes de actos anulados por maioria de razão o são os actos consequentes de actos inexistentes – al. i) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA.
4. O Recorrente pretende também que a revogação da sentença recorrida no tocante à decisão relativa à declaração de nulidade do alvará n.º 1550/93.
Mas também aqui não tem razão.
Na verdade, este alvará respeita a alterações de obras tituladas pelo alvará n.º 860/92.
Assim, e sendo este alvará nulo e sendo que tal nulidade impossibilita a efectivação das obras que ele titula, também não poderão ser realizadas alterações a essas obras. Ou seja, não é possível aprovar alterações a obras que se não podem realizar.
Razão pela qual é inútil o prosseguimento da lide para apreciar da legalidade da emissão do alvará n.º 1550/93.
Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Custas pelo recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300€ e a procuradoria em metade.
Lisboa, 22 de Janeiro de 2004
Alberto Costa Reis - Relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues
