Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):
I- RELATÓRIO
O Município de Loures, recorre contenciosamente para este S.T.A. dos actos administrativos contidos no Mapa X anexo à Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro aprovada pela Assembleia da República (E.R.), que aprovou o orçamento de Estado para 1999, indicando como recorrido particular o Município de Odivelas, imputando-lhes vícios de violação de lei.
Notificado para responder o Exm.º Presidente da Assembleia da República veio aos autos, a fls. 21-56, oferecer a sua resposta, em que concluiu nos seguintes termos:
1. Não é de aceitar o presente recurso porque o acto recorrido não é materialmente administrativo, o que gera a incompetência em razão da matéria do Supremo Tribunal Administrativo;
2. A assim se não decidir, carece de legitimidade a recorrente, o que implica o não conhecimento do recurso;
3. A ainda assim se não decidir, não merece provimento o recurso, porque nenhum dos alegados vícios existem no acto recorrido.
Notificado para responder o Município de Odivelas, na sua resposta, a fls. 75-85, começou por invocar a inutilidade superveniente da lide dada a emergência, posteriormente à interposição do recurso, da Lei 48/99, que ao estabelecer o regime de instalação dos novos municípios confere competência à Comissão Instaladora do recorrido Município de Odivelas para prosseguir as atribuições que são próprias dos municípios, sendo que o presente recurso alegadamente se escora na sua falta de competência. Ainda no plano da defesa por excepção, também invocou não se estar perante acto materialmente administrativo, mas sim perante actividade decorrente da função política. Defendendo-se por impugnação, sustentou a improcedência do recurso por não concorrerem nos actos recorridos as arguidas ilegalidades.
Respondendo a tais excepções ao abrigo do art.º 54.º n.º 1 da LPTA, sustentou o recorrente a sua improcedência (cf. fls. 58-67 e 90-106).
Pronunciando-se sobre as aludidas questões prévias suscitadas pela E.R., disse o Exmº. Procurador – Adjunto neste STA, no seu douto parecer de fls. 69-71:
“Nos termos do art. 4º. als. a) e b) do E.T.A.F., estão excluídas da legislação administrativa os recursos que tenham por objecto actos praticados no exercício da função política e normas legislativas.
Segundo o Prof. Manuel de Andrade, para se decidir qual a norma de competência aplicável “deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção – seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes)”.
O Município de Loures pede a anulação dos actos administrativos contidos no Mapa X anexo à Lei nº. 87-B/98, de 31 de Dezembro, e pelos quais são atribuída ao Município de Loures e ao Município de Odivelas as verbas de 3.036.994 contos e de 2.009.169 contos, respectivamente, em virtude de tais actos enfermarem de violação de lei.
O facto de o acto visado revestir a fora de lei não obsta ao recurso, atenta a garantia constitucional de impugnação de actos administrativos lesivos, independentemente da sua forma.
Importa antes averiguar se o acto, nos termos em que vem impugnado pelo Município de Loures, é materialmente um acto político ou administrativo.
Segundo o Prof. Freitas do Amaral “a política tem uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em tudo quanto seja fundamental para conservação e desenvolvimento da comunidade nacional Por isso mesmo a política reveste carácter livre e próprio, apenas limitada em certas zonas pela Constituição”.
Ora, nos termos do recurso, não é impugnado qualquer acto inovador em termos de opções políticas.
Está antes em causa, a concretização do direito do recorrente a participar nas receitas provenientes dos impostos directos, segundo critérios de atribuição de verbas legalmente fixados na Lei de Finanças Locais – critérios minuciosamente descritos pela autoridade recorrida na sua resposta. Nas palavras do recorrente “ o estado (sic) não é livre de atribuir ou de não atribuir; tem de proceder à transferência de verbas para aquelas finalidades e de acordo com os critérios de distribuição fixados na própria lei”.
Assim, porque, nos termos do recurso, “a actividade requerida ao tribunal (no sentido de apenas resolver de acordo com o Direito uma «questão jurídica», ou seja, dirimir um conflito de interesses num caso concreto e de acordo com o direito pressuposto) é tipicamente uma actividade da função jurisdicional” – Ac. de 13.5.99 – Rec. 44.601 – sou de parecer que não procede a questão da incompetência em razão da matéria suscitada pela autoridade recorrida.
Sou também de parecer que não procede a questão da ilegitimidade activa, concordando com o recorrente, em que “ a atribuição indevida a um desses municípios de dinheiro a mais ou a menos se repercute necessariamente na esfera jurídica de todos os outros, prejudicando-os na hipótese de atribuírem a algum deles somas indevidamente”.
A propósito da aludida posição assumida pelo recorrido particular Município de Odivelas, disse a fls. 107 o mesmo Exm.º Magistrado:
A recorrente sustenta que os actos recorridos enfermam do vicio de violação de lei por “num primeiro momento...por falta de órgão competente para o efeito, a verba atribuída ao Município de Odivelas não poder ser utilizada nem por este município nem por qualquer outro; subsidiariamente, e num segundo entendimento, a atribuição de verbas a um município em que apenas existe uma comissão instaladora... viola, quer o princípio da autonomia das autarquias locais (art.º 6.º, n.º 1 da CRP), quer os fins legais da atribuição de verbas a título de FGM e FCM consignados nos artºs 11.º e 13.º da LFL”.
A entrada em vigor da Lei n.º 48/99, de 16 de Junho, não se reflecte na decisão que decida a segunda questão da recorrente, pelo que sou de parecer de que não ocorre inutilidade superveniente da lide.
Notificadas os intervenientes processuais para os fins do disposto no art.º 67.º do RSTA, produziram alegações o recorrente e a E.R, formulando o recorrente ao final as seguintes
CONCLUSÕES:
a) O Fundo Geral Municipal (FGM) e o Fundo de Coesão Municipal (FCM) destinam-se, nos termos dos arts. 11º e 13º, nº. 1, da Lei das Finanças Locais, a dotar os municípios de condições financeiras adequadas ao desempenho das suas atribuições num quadro de progressiva correcção das assimetrias;
b) Aqueles fundos concretizam a repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios exigida pela Constituição (art. 238º, nº. 2) e pela Lei das Finanças Locais (art. 10º, nº 1), pelo que as transferências correspondentes, a inscrever anualmente no Orçamento do Estado, são objecto de uma obrigação jurídica que impende sobre o poder orçamental (cfr. o art. 105º, nº 2, da Constituição);
c) Por força do princípio da autonomia local consagrado no art. 6º. nº. 1, da Constituição, a repartição em causa obedece a um critério material e não meramente formal: as citadas transferências devem ser feitas do Estado para o poder local autárquico;
d) Para a Constituição e a lei o poder local autárquico implica a existência e o funcionamento de órgãos representativos, isto é de órgãos cujos titulares sejam designados pelos residentes nas circunscrições correspondentes aos limites territoriais das respectivas autarquias (cfr. os arts. 235º, nº.2, e 239º, nº1, da CRP, o art. 3º da Carta Europeia de Autonomia Local e o art. 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, entretanto substituído pela Lei nº. 169/99, de 18 de Setembro, que, todavia, mantém o mesmo espírito);
e) Constituindo o FGM e o FCM verbas globais, o montante a atribuir àquele título a cada município depende do montante atribuído ao mesmo título a cada um dos municípios, pelo que a ilegalidade pelo excesso de dotação de um município se repercute imediata e proporcionalmente em cada um dos demais, tornando as respectivas dotações igualmente ilegais mas por defeito;
f) O acto recorrido de atribuição de 2.009.169 contos ao recorrido particular é ilegal, nunca lhe devendo ter sido atribuído, em primeiro lugar, por representar uma dotação meramente virtual de que nem o recorrido particular nem qualquer outro município vai poder beneficiar;
g) Com efeito, a comissão instaladora do recorrido particular, por causa da interinidade própria do seu estatuto e de ter a sua competência limitada à prática de actos de «gestão corrente» (arts.13º, nº.1,e 4º, nº 4, respectivamente das Leis nº. s 142/85, de 18 de Novembro e 84/98, de 14 de Dezembro), não pode prosseguir a maior parte das atribuições daquele município, pelo que a verba de 2.009.169 contos objecto do acto recorrido contenciosamente, atenta a sua finalidade específica, não lhe devia ter sido atribuída;
h) Se aquela verba não vai poder ser utilizada na prossecução das atribuições do recorrido particular, também não pode ser atribuída a título de FGM ou de FCM, já que a afectação de verbas destinadas à prossecução de atribuições municipais a municípios que pura e simplesmente não dispõem de órgãos com competência para tal representa um claro desvio das finalidades daqueles fundos; significa desviar despesas de uma finalidade legal – apoio de órgãos autárquicos na prossecução das atribuições das respectivas autarquias locais – para uma finalidade não legalmente prevista – apoio às comissões instaladoras de novos municípios na “gestão corrente” dos mesmos;
i) Tão pouco poderá a mesma verba ser integrada no orçamento de qualquer órgão representativo do recorrido particular, designadamente da assembleia municipal ou da câmara municipal em virtude de estes órgãos ainda nem sequer se encontrarem constituídos;
j) Acresce que, como referido, o FGM e o FCM se destinam a financiar municípios dotados de órgãos representativos dos seus residentes para a prossecução das respectivas atribuições e não a «gestão corrente» de um órgão nomeado pelo Governo, como sucede presentemente e durante todo o período de vigência do Orçamento do Estado para 1999 com a comissão instaladora do município recorrido particular;
l) Em síntese, a ilegalidade da atribuição de 2.009.169 contos ao recorrido particular funda-se nas finalidades específicas do FGM e do FCM (arts. 11º e 13º, nº.1, da Lei da Finanças Locais), informadas pelo princípio da autonomia local, e decorre, em primeiro lugar, de este não possuir nenhum órgão com competência para prosseguir as suas atribuições e de, assim, tal verba não poder ser utilizada nem pelo recorrido particular nem por nenhum outro município; e, em segundo lugar, do carácter não representativo (logo, não autárquico) da comissão instaladora do mesmo recorrido, a qual realmente não é mais do que um órgão de nomeação governamental com uma “agenda” própria;
m) Ainda que se considerasse que «gestão corrente» referida nos arts. 13º, nº.1, e 4º, n.º 3, da Lei n.º 142/85, de 18 de Novembro, e da Lei nº. 84/98 de 14 de Dezembro, abrange a prossecução das atribuições do respectivo município; ou que o art. 11º, n.º 1, da Lei n.º 142/85, de 18 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º32/98, de 18 de Julho, e o art. 4º da Lei n.º 48/99, de 16 de Junho, fossem relevantes para a decisão do presente processo, a verdade é que a norma decorrente de tais preceitos – atribuição a uma comissão nomeada pelo Governo da competência dos órgãos representativos de um novo município, designadamente da sua assembleia municipal, e da câmara municipal, durante o período de tempo correspondente à data de publicação da lei de criação do município, desde que a mesma ocorra nos 12 meses posteriores à data do termo do prazo em que legalmente se devem realizar as eleições gerais correspondentes - , seria inconstitucional por violadora do princípio da autonomia das autarquias locais consagrado no art. 6º, nº. 1, da Constituição, não podendo, por isso, ser aplicada in casu;
n) A diminuição das verbas atribuídas ao ora recorrente a título de FGM e de FCM em consequência da ilegal atribuição de verbas homólogas ao recorrido particular verifica-se na exacta proporção que lhe compete, de acordo com os critérios de repartição daqueles fundos, do valor da dotação ilegalmente atribuída ao mesmo recorrido;
o) Nessa mesma medida, a atribuição de verbas a título de FGM e de FCM (atribuição de apenas 3.036.944 contos) também é ilegal (violação dos critérios legais de repartição daqueles dois fundos – arts.12º e 13º da Lei das Finanças Locais).
A E.R. na sua alegação reafirmou a já aludida posição sustentada em sede de resposta.
A fls. 154-155, o Exm.º Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer seguinte:
O recurso vem interposto dos actos administrativos contidos no mapa X anexo à Lei nº 87-B/98, de 31 de Dezembro, por referência ao artigo 9º, nº. 4 da mesma Lei, aprovada pela Assembleia da República, e pelos quais são atribuídas ao Município de Loures e ao Município de Odivelas as verbas de 3.036.994 contos e 2.009.169 contos.
No essencial o que vem questionado no recurso é a legalidade do acto de atribuição da verba de 2.009.169 contos ao recorrido particular Município de Odivelas.
Acompanhando o alegado pelos recorridos, também se nos afigura que a atribuição dessa verba, bem como a relativa ao Município de Loures, a título de Fundo Geral Municipal e Fundo de Coesão Municipal, não enferma dos vícios de violação de lei que lhe são assacados.
Com efeito, a recorrente arranca para a sua tese da consideração do recém criado Município de Odivelas não poder dispor das verbas atribuídas por falta de órgãos competentes para o efeito ou, por outras palavras, não dispor de órgãos legitimados a deliberar sobre a respectiva utilização no prosseguimento das suas atribuições.
Como decorre dessa posição, não se questiona a criação do Município de Odivelas, o exercício de funções por parte da Comissão Instaladora, mas tão só da possibilidade de gerir verbas que lhe são atribuídas por forma a arcar as responsabilidades financeiras que até aí competiam ao Município de Loures.
Trata-se, assim, dum vício que ocorreria a juzante da atribuição dessas verbas, no pressuposto da inviabilidade de gestão das mesmas.
Ora, tal consideração para além de não corresponder à realidade, como parece evidente, nunca poderia relevar para efeito de determinação das verbas correspondentes aos mencionados Fundos, sendo que a respectiva transferência para os municípios é feita tão só de acordo com critérios objectivos previstos na lei (artigos 12º e 14º da LFL).
Seria paradoxal e mesmo incompreensível a criação de um município desacompanhada da provisão de mecanismos financeiros capazes de provisionar a sua Comissão Instaladora de meios necessários a custear as despesas decorrentes do cumprimento das atribuições que lhe foram cometidas.
Por outra parte, importa acentuar, a diminuição das verbas atribuídas ao município recorrente não constitui uma decorrência em si mesmo da criação do Município de Odivelas, mas antes resulta da alteração dos factores a atender para a atribuição das mesmas, como bem deixou evidenciado a entidade recorrida.
Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir:
II- FUNDAMENTAÇÃO de FACTO e de DIREITO:
O que se elege como objecto do presente recurso é a impugnação de actos administrativos alegadamente contidos no Mapa X anexo à Lei n.º 87-B/98 (com referência ao seu art.9º, n.º 4), aprovada pela Assembleia da República em 16 de Dezembro de 1998, e que aprovou o orçamento de Estado para 1999, publicada nº DR I Série – Suplemento nº 5 de 31/12/98, que atribuíram aos Município de Loures e de Odivelas as verbas de 3.036.994.000$ e de 2. 009.169.000$00, respectivamente, com vista ao Fundo Geral Municipal (FGM) e ao Fundo de Coesão Municipal (FCM), atenta a criação do município de Odivelas, ocorrida através da Lei n.º 84/98 de 14/12 e bem assim da criação da sua Comissão Instaladora (C.I.).
Na sua resposta, como se viu, a E.R. suscitou as seguintes questões prévias: (i)o acto recorrido não é materialmente administrativo, por se inserir na função política do Estado, o que gera a incompetência em razão da matéria do Supremo Tribunal Administrativo; (ii) assim não se entendendo, sempre o recorrente carece de legitimidade.
Por seu lado o Município de Odivelas, contra-interessado, começou por invocar as seguintes questões prévias: (i) inutilidade superveniente da lide dada a emergência, posteriormente à interposição do recurso, da Lei 48/99, que ao estabelecer o regime de instalação dos novos municípios confere competência à Comissão Instaladora do recorrido Município de Odivelas para prosseguir as atribuições que são próprias dos municípios, sendo que o presente recurso alegadamente se escora na sua falta de competência; (ii) e também a já referida circunstância de se não estar perante acto materialmente administrativo, mas sim perante actividade decorrente da função política.
Cumpre, assim, apreciar de tais questões cujo conhecimento se relegou para final.
1.
Comecemos por indagar da natureza dos aludidos actos, com incidência na invocada incompetência em razão da matéria da jurisdição administrativa.
Prescreve o art.º 212.º, n.º3, da CRP, que, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
Em anotação a idêntico preceito contido no art.º 214.º, n.º 3 da CRP (aditado pela LC n.º 1/89), escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão em aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-adimistrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal” (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed.).
Preceitua, por seu lado, o art.º 3° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (E.T.A.F.) que, "incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Por sua vez prescreve o artº 4º nº 1 do E.T.A.F.:
"Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto:
a) Actos praticados no exercício da função política e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício;
(...)”
Por função política, entende-se a execução daquele função do Estado que é levada a cabo no âmbito das escolhas fundamentais para orientação dos destinos da colectividade, tendo uma natureza criadora, cabendo-lhe em cada momento inovar em tudo o que seja fundamental para a conservação e desenvolvimento da comunidade nacional (cf. Freitas do Amaral, in Curso de D.A., vol. I, a pág. 44 e segs.), ou como afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, como "função dirigida essencialmente à selecção, individualização e graduação dos fins públicos, nos limites e de acordo com as imposições constitucionais" (ibidem, em anotação ao art.º 185.º).
A função administrativa consiste, segundo Gomes Canotilho, “na concretização e realização dos interesses públicos da comunidade, quer dando execução a decisões ou deliberações, constantes de actos legislativos, actos de governo e actos de planificação, quer intervindo, conformadora ou ordenadoramente, na prossecução de fins (de interesse público) individualizados na Constituição ou nas leis.” (in Direito Constitucional, 3.ª ed. a p. 574/5).
Veja-se, ainda, e entre outra doutrina: Marcelo Caetano, a pág. 7 e segs. do Manual, Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, 2.ª ed., pág. 14 e Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, I, 1.ª ed., pág. 9.
A propósito, e no mesmo sentido, poderá ver-se vasta jurisprudência corporizada, v.g., nos seguintes acórdãos:
- do STJ, de 10/07/96, in Col., S II, 229, de 4/03/97 Col, SJ, 125 e de 23/09/98, in Col. C.S. III, 19;
- do STA, de 29/05/2001 (rec. 44688), de 6/02/01 (rec. 45990), de 10/05/2000 (rec. 45764), de 03/02/2000 (rec. 45574), de 13/05/1999 (rec. 44601), de 11/05/1999 (rec. 44444), de 12/01/1999 (44490) e de 23-01-96 (rec. 34870), entre a mais recente;
- da Rel. de Év., de 7/03/85, in Col. II, 275;
- da Rel. Lx. de 26/06/86, in Col. III, 143;
- da Rel. do Port. De 9/06/99, in Col.III, 206, e ainda
- do Tribunal de Conflitos, de 97.03.18 (Conf. nº 301).
Sintetizando, pode-se dizer que à função política respeitam as opções fundamentais para a defesa dos interesses gerais da comunidade e à administrativa a forma e os meios com que, na oportunidade, se vão cumprindo esses interesses superiormente definidos.
Munidos dos princípios normativos e ensinamentos antes enunciados que se acolhem e reiteram, estamos agora em condições de caracterizar o que se contém na citada Lei 87-B/98, e que foi eleito como objecto do recurso.
A resposta, salvo melhor opinião, não parece consentir dúvida razoável.
Efectivamente, e sabendo-se que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se afere pela forma como o A. configura a acção, definida pelo pedido e causa de pedir, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor (cf., a propósito, os seguintes acórdãos: do STJ de 9.05.95, C.J. Ano III. Tomo 3, p. 68, do PLENÁRIO do STA de 19/02/1997- rec. 39589 e do STA de 26/09/2000- rec. 46024), impõe que se conclua que os aludidos actos se não inscrevem nas referidas opções primárias ou fundamentais do mesmo Estado, antes sim nas também referidas opções secundárias ou derivadas. Efectivamente, face aos termos do petitório, crê-se que não é impugnado qualquer acto que possa inserir-se nas enunciadas opções políticas.
Com efeito, o que está antes em causa, é o invocado direito do município recorrente a participar nas receitas provenientes dos impostos directos, de harmonia com critérios de atribuição de verbas legalmente fixados na Lei de Finanças Locais, sendo que através dos actos contidas na Lei 87-B/98, segundo o recorrente, foi-lhe negado o aludido direito.
Pode, assim dizer-se, que aqueles actos (aqui impugnados) corporizam, uma definição por parte da Administração relativamente a tal direito ou, se se preferir, e sintetizando, uma estatuição autoritária que ao abrigo de normas de direito público visou produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Deste modo, e como também afirma o Digno Magistrado do M.º P.º, no seu aludido parecer e citando jurisprudência deste STA, a actividade requerida ao tribunal (no sentido de apenas resolver de acordo com o Direito uma «questão jurídica», ou seja, derimir um conflito de interesses num caso concreto e de acordo com o direito pressuposto) é tipicamente uma actividade da função jurisdicional/administrativa – Ac. de 13.5.99 – Rec. 44.601, pelo que não procede a suscitada questão da incompetência deste STA em razão da matéria.
2.
Atentemos agora se o recorrente carece de legitimidade, como também foi suscitado.
A legitimidade afere-se pelo interesse directo, pessoal e legítima na anulação do acto administrativo por parte do interessado (cf. artº 46º do R.S.T.A.).
Esse interesse há-de ser aferido de acordo com a descrição do pleito a que o recorrente procede no articulado inicial.
Interessado para efeitos de legitimidade, e como vem sendo reiteradamente afirmado, é todo aquele que espera obter de anulação do acto impugnado um certo benefício e se encontra em condições de o poder receber, devendo o seu interesse ser directo, ou seja de repercussão imediata nele interessado, pessoal quando a repercussão de anulação se projecta na sua própria esfera jurídica, e ainda legítima quando é protegida pela ordem jurídica.
Ora, face ao exposto, e dado que a alegada atribuição indevida a um município de dinheiros a mais ou a menos se repercute necessariamente na esfera jurídica de todos os outros, e portanto também na do recorrente, acrescendo que segundo o que o mesmo afirma no seu petitório as verbas imputadas ao contra-interessado, a serem respeitados os critérios legais, seria a si próprio que seriam atribuídas, é manifesto que a anulação do acto impugnado se repercutiria directa e imediatamente na sua esfera jurídica, pelo que nada mais é necessário aduzir para termos corporizada no recorrente a figura de interessado para efeitos de legitimidade activa no recurso contencioso.
3.
Como se viu, o Município de Odivelas, na sua resposta, a fls. 75-85, invocou a inutilidade superveniente da lide dada a emergência, posteriormente à interposição do recurso, da Lei 48/99, a qual ao estabelecer o regime de instalação dos novos municípios confere competência à Comissão Instaladora do recorrido Município de Odivelas para prosseguir as atribuições que são próprias dos municípios.
Só que o recurso contencioso, tal como sustenta o recorrente, foi interposto com fundamento não apenas na impossibilidade de utilização de verbas atribuídas ao Município de Odivelas a título de FGM e de FCM que, por inexistência de órgãos deste município para tanto competentes, não poderiam ser utilizadas nem por este município nem por qualquer outro, mas também, e num segundo entendimento, a atribuição de verbas a um município em que apenas existe uma comissão instaladora viola, quer o princípio da autonomia das autarquias locais (art.º 6.º, n.º 1 da CRP), quer os fins legais da atribuição de verbas a título de FGM e FCM consignados nos artºs 11.º e 13.º da LFL.
Ora, como afirma o recorrente, a entrada em vigor da Lei n.º 48/99, de 16 de Junho, não se reflecte na imputada violação do princípio da autonomia local, isto é, na existência de um órgão de nomeação governamental - a Comissão Instaladora – que, alegadamente, se não encontra legalmente habilitado a utilizar tais verbas.
Por outro lado, e isto vale para toda a impugnação, haverá que atentar no que segue.
Por um lado, é invocada a inconstitucionalidade decorrente das disposições conjugadas dos artºs 11.º, n.º 1, da Lei 142/85, segundo a redacção dada pela Lei 32/98, de 18 de Junho, e do alargamento das competências das comissões instaladoras por força do art.º 4.º da aludida Lei 48/99, a que mais ao deante se voltará. Por outro, como a jurisprudência deste STA vem afirmando, a extinção da instância por inutilidade da lide só deve ser declarada desde que se conclua, com a necessária segurança, que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o recorrente não o colocando, de todo o modo, numa situação vantajosa, o que não é manifestamente o caso, nomeadamente quando, como já se viu, segundo o que o recorrente afirma, as verbas imputadas ao contra-interessado, a serem respeitados os critérios legais, seria a si próprio que seriam atribuídas.
Improcede, assim, a invocada extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.
4.
Conheçamos, finalmente, do mérito do recurso.
O que está em causa no presente recurso, como se viu, é a atribuição de verbas ao Município recorrente e ao Município recorrido, operada pela Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro (que aprovou o orçamento do Estado para 1999), reputando o recorrente de ilegal qualquer um desses actos de atribuição. Isto é, segundo o município recorrente, a ilegalidade da atribuição das citadas verbas ao recorrente é uma consequência da ilegalidade da atribuição de verbas homólogas ao recorrido.
Tais verbas foram atribuídas a título de Fundo Geral Municipal (FGM) e do Fundo de Coesão Municipal (FCM).
Aqueles Fundos têm as finalidades fixadas na lei (cf. artºs 11.º e 13.º da Lei 42/98-LFL-, de 6 de Agosto) que se traduzem na criação das condições financeiras para que os municípios possam prosseguir as respectivas atribuições.
Ora, segundo o recorrente, e no essencial, a ilegalidade da atribuição das verbas em causa ao recorrido particular fundar-se-ia nas finalidades específicas do FGM e do FCM, enformadas pelo princípio da autonomia local, do que decorreria, em primeiro lugar, este município não possuir nenhum órgão com competência para prosseguir as suas atribuições e de, assim, tal verba não poder ser utilizada nem pelo recorrido particular nem por nenhum outro município; e, em segundo lugar, do carácter não representativo (logo, não autárquico) da comissão instaladora do mesmo recorrido, a qual não é mais do que um órgão de nomeação governamental com uma “agenda” própria.
Vejamos:
Refira-se, liminarmente, e independentemente do que a seguir se dirá, que a criação de um município, do mesmo passo que implica que este seja dotado dos meios financeiros necessários à prossecução das suas atribuições (e satisfação das suas responsabilidades - cf. art.º 12.º da Lei n.º 142.º/85, de 18 de Novembro - Lei quadro da criação de municípios), implica também que o município de origem (como o ora recorrente) se veja desonerado (embora não totalmente, face ao estatuído nomeadamente no n.º 4.º do art.º 10.º daquela Lei quadro) das responsabilidades correspondentes à implementação dos serviços já existentes na área do novo município, visto que os mesmos, “passam de imediato, após a entrada em vigor da lei de criação, a ser dirigidos pela Comissão Instaladora” - ibidem).
Por outro lado, e como de mais relevante, a posição sustentada pelo recorrente não leva em conta que a questionada atribuição das verbas enunciadas decorre da verificação dos critérios e factores legalmente estabelecidos para a determinação das receitas dos municípios, em cumprimento desde logo, do comando constitucional inscrito no art.º 254.º, n.º 1, da CRP, o qual preceitua que “os municípios participam por direito próprio e nos termos definidos por lei, nas receitas provenientes de impostos directos”.
Ora, “o FGM visa dotar os municípios de condições financeiras adequadas ao desempenho das suas atribuições, em função dos respectivos níveis de funcionamento e investimento” (art.º 11.º da LFL).
Por seu lado, segundo art.º 13.º mesma da LFL, “o FCM visa reforçar a coesão municipal, fomentando a correcção de assimetrias, em benefício dos municípios menos desenvolvidos e é distribuído com base nos índices” explicitados no art.º 14.º da mesma Lei.
As verbas correspondentes ao FGM e FCM resultam do direito a uma participação em impostos do Estado (equivalentes a 30,5%), do modo enunciado no art.º 10.º da LFL, resultando o cálculo da sua distribuição anual do seu art.º 31.
Determinam os artºs 12.º e 14.º da mesma LFL o modo de distribuição pelos municípios do FGM FCM, respectivamente.
A questão fulcral colocada no recurso consiste pois em saber se a um município já existente e em regime de C.I. podem ou não ser atribuídas verbas a título de FGM e FCM.
Ora, o direito de participação nas receitas provenientes dos impostos directos tem de entender-se como co-natural à criação e instalação do respectivo município; ou melhor, não é pelo facto de o município se encontrar em regime de C. I., mas desde que verificados os critérios e factores legalmente estabelecidos (que o recorrente não põe em causa), que pode arredar-se tal direito.
Por isso, e salvo melhor opinião, colocar a questão como o faz o recorrente, mostra-se inquinado do pecado original de uma defeituosa perspectiva do que está essencialmente em causa e a que já se aludiu, pois que pode e deve dizer-se que, a partir do momento em que um município tem existência legal e se encontra dotado da estrutura organizativa prevista na lei com vista á sua instalação, não se lhe pode negar a possibilidade real (reconhecida pelos actos impugnados), e não meramente virtual, de ser dotado dos meios financeiros provenientes de impostos directos.
Ora, o regime da dotação de tais receitas, como já visto, decorre da LFL pelo que, estando em causa no recurso a fiscalização da atribuição de verbas a título de FGM e FCM, apenas será lícito, em tal plano, atentar se foram ou não cumpridos os pressupostos que tal Lei estabelece para tal atribuição, e concretamente se foram observados os critérios de distribuição do FGM e FCM discriminados nos já referidos artºs 12.º e 14.º, sendo ainda certo que, como observam a entidade recorrida e o Digno Magistrado M.º P.º, no seu aludido parecer, a diminuição das verbas atribuídas ao município recorrente não constitui uma decorrência, em si mesma, da criação do Município de Odivelas, mas antes resulta da alteração dos factores a atender para a atribuição das mesmas, e a que se referem os citados artºs 12.º e 14.º da LFL.
Assim, à luz do exposto, e desde que respeitados os aludidos critérios e factores enunciados na LFC (o que o recorrente não questiona, como se disse), não colhe a invocação de que pela circunstância de o município recorrente se encontrar em regime de C.I., a atribuição de tais verbas afronta algum princípio constitucional.
Na verdade, a alegada circunstância de o recorrido, não possuir nenhum órgão com competência para prosseguir as suas atribuições, o que levaria a que as aludidas verbas não pudessem ser utilizadas nem pelo recorrido particular nem por nenhum outro município, teria a ver não com a atribuição de tais verbas (que é o que está em causa), mas sim com a sua destinação.
Pela mesmas razões não colhe a invocação dos poderes que cabem à C.I., maxime o de que lhe cabe tão só “assegurar a gestão corrente da autarquia”, a que se referem os artºs 13.º. n.º 1 e 4.º. n.º 3, respectivamente da citada Lei 142/85 e da Lei 84/98, de 14/DEZ, que procedeu à criação do município recorrido.
Como também irreleva, por idênticas razões, a invocação do “carácter não representativo (logo não autárquico) da C.I.”, com incidência no princípio da autonomia do poder local, pois que os actos impugnados, com o sentido que exprimem, e já registado, não afectam a garantia que o inciso constitucional inscrito no artº 235º da C.R.P. consagra, e que é uma garantia que assegura a existência das autarquias locais.
Como ainda, de igual modo, não interfere com o que está em causa, e a que acima se aludiu, o lapso de tempo em que a C.I. pode estar em funções de harmonia com o disposto no art.º 11.º da Lei quadro já referida, com a redacção dada pela Lei 32/98, de 18 de Junho, irrelevando assim a eventual inconstitucionalidade da norma que prevê e regula tal situação, por alegadamente atentar com a autonomia do poder local. Isto é, não é pelo facto de ao município poderem ser atribuídos os meios financeiros nos termos já referidos, em situação em que a C.I. possa encontra-se em funções durante o lapso de tempo referido, que é posto em causa um tal princípio.
Bem pode assim dizer-se, e em resumo, como observa o Digno Magistrado do M.º P.º no já aludido parecer, que os vícios assacados aos actos impugnados se situam a juzante da atribuição das verbas em causa, sendo inidóneos a conduzir à sua invalidade.
Improcede, deste modo, tudo o que é invocado quanto à ilegalidade dos actos impugnados.
III- DECISÃO:
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso.
Sem custas.
Lx, aos 24 de Abril de 2002.
João Belchior – Relator – Adelino Lopes – Rosendo José.
