1.1. A..., ... e ..., residentes em Lisboa, recorrem do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA) que, em recurso jurisdicional que para ali interpuseram, negando-lhe provimento, confirmou a sentença do Mmº. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Faro que julgara improcedente a impugnação do resultado da segunda avaliação de um lote de terreno.
Formulam as seguintes conclusões:
“1ª
O aliás douto acórdão recorrido, de 2001.02.20, não se pronunciou sobre a questão Jurídica da falta de notificação do laudo de avaliação sub judice, que foi expressamente invocada na conclusão 1ª das alegações dos ora recorrentes apresentadas em
99.06.28 (cfr. respectivo texto n.º 4) – cfr. texto n. º 1 ;
2ª
O douto acórdão recorrido, de 2001.02.20, não se pronunciou assim sobre questão essencial para a justa decisão do presente processo, cujo conhecimento não ficou prejudicado pela decisão das questões que foram efectivamente apreciadas (v. art. 660º/2 do CPC), pelo que é nulo (v. art. 144º do CPT; cfr. art. 668º/1/d) do CPC) – cfr. texto n. º s 2 e 3 ;
3º
Na avaliação em análise foi atribuído o mesmo valor/m2 a todas as áreas do imóvel em causa, incluindo aquelas que não tinham qualquer aptidão construtiva, pelo que foi frontalmente violado o disposto no art. 94º/§ 4º do CIMSISSD, tendo ainda sido frontalmente violado o disposto no art. 95º do CIMSISSD (v. art. 268º/3 da CRP; cfr. arts. 30º/2 e 130º da LPTA) – cfr. texto n. º s 4 a 8;
4ª
A exigência constitucional e legal da fundamentação abrange todos os actos da administração fiscal que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos contribuintes (v. art. 268º da CRP, art. 1º/1/a) a e), 2 e 3 do DL 256-A/77, de 17 de Junho, art. 94º do CIMSISSD, art. 605º do CPC, arts. 21º e 83º do CPT e art. 124º e 125º do CPA; cfr. Rui Barreira, Anotação .... Fisco, I/28-29; Leite de Campos, A Reforma dos Tribunais Fiscais. ROA, Ano 45, Abril 85, pág. 59; Saldanha Sanches, citado em Alfredo de Sousa e Silva Paixão, CPT 1991, pág. 155, nota 5; Saldanha Sanches, O Ónus da Prova .... CTF 351/147; Acs. STA de 92.02.12, Proc. 13736; de 92.01.22, Proc. 13165; de 91.10.09, Proc. 13166; de 91.04.05, Fisco 37/29; de 90.10.24, Fisco 28/37; de 90.07.12, AD 351/381; de 90.03.28, Proc. 12138; de 90.01.31; de AD 351/355; de 90.01.10, Proc. 10526; de 89.07.12, Proc. 3683; de 89.02.28, Proc. 19698; de 88.11.16, AD 330/806; de 86.03.13, AD 295/870) – cfr. texto n. º s 9 e 10;
5ª
O acto administrativo, para estar devidamente fundamentado, tem de indicar as normas Jurídicas em que assenta, bem como proceder à enumeração dos factos que permitam ao destinatário compreender porque motivo se decidiu num certo sentido e não noutro qualquer, reconstituindo o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente (v. Acs. STA de 92.01.22, Proc. 13145; de 91.10.09, Proc. 13166; de 91.06.05, Fisco 37/29; de 90.03.28, Proc. l2138; de 90.02.06, AD 351/339; de 89.12.14, AD 341/680; de 89.01.10, AD 339/1303; de 88.10.25, AD 327/371) – cfr. texto n. s 9 e 10.
6ª
O aliás douto acórdão recorrido enferma de nulidade (v. arts. 660º/2 e 668º/1/d) do CPC) e sempre teria sido violado o disposto nos arts. 94º/§4 e 95º do CIMSISSD, art. 268º da CRP, art. 1º/1/a) a e), 2 e 3 do DL 256-A/77, de 17 de Junho, art. 605º do CPC, arts. 21º e 83º do CPT e arts. 124º e 125º do CPA – cfr. texto n. º s 1 a 10;
NESTES TERMOS,
Deverá ser dado provimento ao presente recurso, declarando-se nulos ou revogando-se os acórdãos recorridos, com as legais consequências”.
- 1.2.Não há contra-alegações.
- 1.3.O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal é de parecer que o recurso não merece provimento.
- 1.4.O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos.
2A factualidade apurada é a que segue:
“1.
Por escritura pública de 22.7.82 os impugnantes adquiriram, por compra, em comum e partes iguais, o direito a 3/5 do lote de terreno para construção urbana com a área de 5000 m2, sito na ..., freguesia de Santiago do concelho de Tavira, então omisso na matriz, pelo preço de 8 100 000$00, para revenda e, por isso, isento de sisa (artº 11º nº 3 do respectivo Código).
2.
Em 1.2.85, dado que não procederam a tal revenda no prazo legal, apresentaram-se os impugnantes ... e ... acompanhados de ... que referiu agir como gestor de negócios do outro impugnante, na Repartição de Finanças de Tavira a fim de pagaram a sisa devida, por ter caducado o direito à referida isenção, e dos juros compensatórios respectivos e da multa devida, o que lhes foi liquidado pelo conhecimento nº 64/477, da mesma data.
3.
Procedeu depois a administração fiscal à avaliação de tal lote de terreno, nos termos do artº 109º do C. da Sisa (Proc. 24/85) tendo ele sido avaliado em 13 500 000$00.
4.
Na sequência de tal avaliação foram feitas em 30.1.87 as liquidações adicionais de sisa (conhecimento nº 64) a de imposto de selo, nos valores respectivos de 733 586$00 e 21 600$00.
5.
Não tendo sido pagos tais valores, procedeu na mesma data ao seu débito ao Tesoureiro da Fazenda Pública.
6.
Notificado do resultado de tal avaliação, vieram os impugnantes requerer 2ª avaliação.
7.
Procedeu-se a tal avaliação, tendo em 20.8.86 sido feito o respectivo termo de avaliação, que obteve os votos favoráveis do presidente e do secretário da comissão de avaliação e o voto desfavorável do louvado dos impugnantes e mantido o valor da 1ª avaliação, considerando a localização do lote, a área de implantação de construção de pelo menos 40 a 50% do seu total, que as construções poderiam aí atingir 6 ou 7 pisos e referindo também que na avaliação anteriormente feita, aquando da transmissão do direito de 2/5 de tal lote, em 1981, o valor fixado tinha sido superior ao agora feito, e ainda que esta avaliação se reportava a Julho de 1982, data da escritura de compra e venda.
8.
Pelo ofício de fls. 49 de 5.11.86 enviado por carta registada c/AR aos impugnantes, a Repartição de Finanças de Tavira notificou-os de que ao lote de terreno tinha sido atribuído o valor de 13 500 000$00”.
3.1. O tribunal tributário de 1ª instância julgou improcedente a impugnação do acto de avaliação de um imóvel, levado a cabo para efeitos de determinação da matéria colectável em sisa, devida pela aquisição de parte indivisa dele pelos ora recorrentes.
Melhor sorte não teve o recurso jurisdicional dessa sentença, apreciado pelo TCA, mediante o acórdão presentemente recorrido.
Acórdão esse a que vêm imputados três vícios, sendo um deles, por cuja apreciação importa começar, de nulidade por omissão de pronúncia.
3.2. A acusada omissão consistiria em o aresto recorrido nada ter dito “sobre a questão Jurídica da falta de notificação do laudo de avaliação sub judice, que foi expressamente invocada na conclusão 1ª das alegações dos ora recorrentes”, conforme se primeira conclusão apresentada a este Supremo Tribunal Administrativo.
Na conclusão 1ª apresentada perante o TCA os recorrentes acusavam a violação, pelo acto avaliativo, dos artigos 94º § 4º e 95º do Código do Imposto Municipal da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações (CIMSISSD), por ter sido atribuído o mesmo valor por metro quadrado a todas as áreas do imóvel, sem destrinça das que não tinham aptidão construtiva.
Não foi, pois, nessa conclusão, formulada, perante o TCA, a questão a que os recorrentes agora se referem, na conclusão 1ª para este STA, da falta de notificação do laudo de avaliação.
Pode ter sido lapso dos recorrentes, ao apontar, na 1ª conclusão do presente recurso, a também 1ª conclusão formulada perante o TCA. Convém, pois, bater as conclusões do recurso interposto para o TCA, para ver se em alguma delas essa questão foi suscitada. Mas em vão que se faz o percurso: em nenhuma das quatro conclusões em que se sintetizaram os fundamentos do recurso interposto para o TCA a questão da “falta de notificação do laudo de avaliação” é aflorada.
É verdade que, na conclusão em análise, se diz ter ocorrido violação do artigo 94º § 4º e “art. 95º do CIMSISSD (v. art. 268º/3 da CRP; cfr. arts. 30º/2 e 130º da LPTA)”.
Mas esta singela referência ao artigo 268º nº 3 da Constituição, norma que sujeita os actos administrativos à notificação aos interessados, não vale por invocação do vício de falta de notificação do laudo da avaliação, pois a lei (artigo 690º do Código de Processo Civil) exige do recorrente que conclua as alegações do recurso “pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão”, não bastando a indicação da norma jurídica violada – sendo certo que, no caso, o artigo 268º nº 3 da Constituição não foi, sequer, indicado pelos recorrentes como norma jurídica violada – essas foram os artigos 94º § 4º e 95º do CIMSISSD -, apenas constando, dessa conclusão, uma mera remessa para essa norma, sem que se apontem quaisquer razões de facto que a expliquem.
Daí que o TCA não tenha incorrido em omissão de pronúncia ao não se debruçar sobre esse tema, pois que a tanto não estava obrigado, por os recorrentes o não terem incluído nos fundamentos do recurso.
Improcedem, consequentemente, as conclusões 1ª e 2ª.
3.3. O segundo vício que vem imputado ao acórdão recorrido refere-se ao valor atribuído pelo acto de avaliação, que terá sido o mesmo para todo o imóvel, quando parte dele não tem aptidão construtiva. Ocorreria, assim, violação das disposições dos artigos 94º, § 4º e 95º do CIMSISSD.
É claro que, convindo os recursos jurisdicionais à alteração das decisões judiciais, e não à anulação de actos administrativos, o vício, tal qual vem invocado, é inconsequente, pois que, respeitando ao acto de avaliação, e não ao acórdão impugnado, deixa este incólume.
Interpreta-se, porém, a conclusão 3ª formulada pelos recorrentes com o sentido de atribuir ao aresto erro de julgamento, ao não ter reconhecido, no acto impugnado, o apontado vício.
Mas, assim sendo, os recorrentes pretendem, afinal, discutir matéria que este Tribunal não pode apreciar.
É que o TCA julgou provado que na avaliação foram consideradas “a localização do lote, a área de implantação de construção de pelo menos 40 a 50% do seu total, (e) que as construções poderiam aí atingir 6 ou 7 pisos” (ponto 7 da factualidade provada). Esclarecendo, adiante, no discurso fundamentador da decisão, que o termo de avaliação mostra que o preço considerado foi de 4.500$00/m2, atendendo a que, apesar de o terreno ter 5.000 m2 de área, a de construção é de apenas 40 ou 50%.
Dizendo de outro modo: segundo o TCA, ainda que o valor encontrado pelos louvados tenha sido referido ao metro quadrado, sem distinção entre a parte que tem utilidade construtiva e a que a não tem, ao atribuir esse valor a comissão de avaliação teve em conta o facto de só parte do terreno – metade ou menos – servir para construção.
Assim, os recorrentes, dizendo que o valor atribuído pelo acto de avaliação foi o mesmo para todo o imóvel, incluindo a parte desprovida de aptidão construtiva, afirmam algo de substancialmente diverso do que disse o TCA, assim contrariando a factualidade por ele estabelecida.
Discussão que, nesta sede, em que o STA actua como Tribunal de revista, não pode fazer-se, porquanto os poderes de cognição do Tribunal se confinam à matéria de direito, por força do estatuído no artigo 21º nº 4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Improcede, pelo exposto, a conclusão 3ª.
3.4. Acusam, por último, os recorrentes, nas conclusões 4ª e 5ª, a falta ou insuficiência de fundamentação do acto de avaliação, pois que ele “tem de indicar as normas Jurídicas em que assenta, bem como proceder à enumeração dos factos que permitam ao destinatário compreender porque motivo se decidiu num certo sentido e não noutro qualquer, reconstituindo o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente”.
Também estas conclusões, à semelhança do que aconteceu com a 3ª, e pelos motivos que então se disseram, as interpretamos com o sentido de atribuir ao aresto recorrido erro de julgamento, ao não ter reconhecido, no acto impugnado, o apontado vício formal de falta ou insuficiência de fundamentação.
A avaliação aqui em causa teve lugar em 20 de Agosto de 1986, quando vigorava o Código de Processo das Contribuições e Impostos, que não continha normas relativas à fundamentação dos actos, ao contrário do que viria a acontecer com o Código de Processo Tributário, e com o Código de Procedimento e de Processo Tributário, que àquele, sucessivamente, se sucederam. Também não existia, a esse tempo, o Código do Procedimento Administrativo, o qual só pelo artigo 1º do decreto-lei nº 442/91, de 15 de Novembro, viria a ser aprovado. Mas já vigorava a Constituição da República Portuguesa de 1976, bem como o decreto-lei nº 256-A/77, de 17 de Junho. É, pois, seguro, que já então os administrados tinham direito à fundamentação expressa dos actos que afectassem direitos ou interesses legalmente protegidos, e a Administração o dever de os fundamentar.
Esse dever de fundamentação tem uma bitola não mensurável por um parâmetro único, antes variando em função do tipo legal do acto, como é adquirido pela doutrina e pela jurisprudência.
A não satisfação deste dever faz incorrer o acto em vício formal, por falta ou insuficiência de fundamentação.
Como escreve JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, em O DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO EXPRESSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, a página 239, “ a fundamentação visa esclarecer concretamente as razões que determinaram a decisão tomada e não encontrar a base substancial que porventura a legitime”, já que, ainda segundo o mesmo Autor (cit., pág. 231), o dever formal de fundamentação cumpre-se “pela apresentação de pressupostos possíveis ou de motivos coerentes e credíveis, enquanto a fundamentação substancial exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legítima quanto ao fundo”.
O discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há-de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão.
Ora, nos termos do § 4º do artigo 94º do CIMSIISD, norma que, aliás, segundo os recorrentes, o acto de avaliação terá desrespeitado, a avaliação de terrenos para construção baseia-se “no valor venal de cada metro quadrado”.
Deste modo, a exigência legal de fundamentação formal para um acto avaliativo de terreno para construção não pode exceder o que se requer para a fundamentação substancial, satisfazendo-se, destarte, com a indicação do número de metros quadrados que mede o terreno, e das razões por que é atribuído aquele valor por metro quadrado.
Como se vê no ponto 7 da matéria de facto fixada, do termo de avaliação consta que os louvados consideraram “a localização do lote, a área de implantação de construção de pelo menos 40 a 50% do seu total, que as construções poderiam aí atingir 6 ou 7 pisos e referindo também que na avaliação anteriormente feita, aquando da transmissão do direito de 2/5 de tal lote, em 1981, o valor fixado tinha sido superior ao agora feito, e ainda que esta avaliação se reportava a Julho de 1982, data da escritura de compra e venda”.
Não se apercebe que mais importava que dissessem para justificar o resultado a que chegaram. Nem os recorrentes apontam, nas suas conclusões, de modo concreto, quais os elementos fundamentadores em falta – os “factos que permitam ao destinatário compreender porque motivo se decidiu num certo sentido e não noutro qualquer, reconstituindo o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente”, para usarmos as suas palavras. Aliás, a conclusão vem formulada em abstracto, enunciando o que deve ser a fundamentação dos actos administrativos, em geral, sem nada dizer sobre a fundamentação do concreto acto que aqui está em causa, apontando as suas falhas.
Mas, se se procurar a alegação de onde estas conclusões foram extraídas, aí se lê que “do laudo de avaliação não constam quaisquer razões de facto e de direito do montante alcançado, limitando-se a indicar diversos critérios, sem explicitar as razões de facto e de direito da adopção dos critérios indicados nem de que forma esses factores terão determinado o valor fixado”; e que, mesmo que assim não seja, a fundamentação é incongruente “por não referir o tipo e características da construção”, insuficiente, “limitando-se á emissão de simples juízos conclusivos”, e obscura, “por não se poder determinar com segurança o sentido do que foi declarado pelos louvados como fundamento”.
Mas as coisas não são como as desenham os recorrentes.
Como se viu, os louvados indicaram a área total do terreno (5.000 m2), a aproximada utilizável para construção (40 a 50%), a localização (“no centro da cidade em zona privilegiada para construção”), e o tipo de construção possível (edifícios de seis a sete pisos); acrescentaram, ainda, que a avaliação se reportava ao mês de Julho de 1982, e que em avaliação reportada a 1981 e ao mesmo terreno o valor por metro quadrado “tinha sido superior ao agora feito” – tudo de acordo com os factos apurados pelas instâncias.
Como assim, do laudo dos peritos constam as razões por que alcançaram o valor atribuído, os factores tidos em conta para tal atribuição, não omitindo o tipo da construção autorizada, tudo de forma suficientemente reveladora do percurso percorrido, sem obscuridade que impeça que se aperceba “o sentido do que foi declarado pelos louvados como fundamento”.
É certo que o laudo não aponta qualquer norma jurídica. Mas, tratando-se de um acto de avaliação de um bem, tarefa que assenta, essencialmente, em conhecimentos técnicos e de mercado, além da experiência, e não em regras de direito, não precisava de remeter para a lei, pois a consideração desta não se inseria no “itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente” para chegar ao valor atribuído – usando, mais uma vez, a expressão empregue pela recorrente.
Improcedem, pois, as conclusões 4ª e 5ª.
4. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar o aresto impugnado.
Custas a cargo dos recorrentes, fixando-se a procuradoria em 50%.
Lisboa, 11 de Dezembro de 2002.
Baeta de Queiroz – Relator – Lúcio Barbosa – Fonseca Limão
