0761/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O nº 2 do art. 69º da LPTA, é uma «norma de adequação ou racionalização dos meios de tutela processual» consentânea com o novo texto constitucional, e, designadamente, com o reforço do princípio da accionabilidade consagrado no nº 5 do art. 268º da Constituição da República. II - A eventual invalidade ou irregularidade da notificação não tem a virtualidade de afectar a existência ou validade do acto notificado, pois que é exterior e autónoma do acto, sendo apenas requisito da sua eficácia ou oponibilidade ao destinatário.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . A..., identificado a fls. 2, intentou no TAC de Lisboa acção para reconhecimento de direito contra a CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, pedindo que lhe seja reconhecido o direito a habitação, designadamente através da cedência pela Ré de uma habitação condigna. Por sentença daquele tribunal, de 15.02.2005 (fls. 112 e segs.), foi julgada procedente a excepção dilatória prevista no nº 2 do art. 69º da LPTA, e, em consequência, absolvida a Ré da instância. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões: Objectivamente não se podia considerar o recorrente devidamente notificado. Pelo que o meio processual adequado para reagir contra a decisão da CML não seria o Recurso Contencioso ( art. 6º do DL 120/84 , de 27 de Abril). Mas a acção instaurada, a Acção para o Reconhecimento de Direitos. Pois esta é a única forma que o Recorrente tem de assegurar a tutela do seu direito, o direito à habitação. Contudo, o recorrente veio pedir judicialmente o reconhecimento de um direito. O direito à habitação, invocando o facto de ter sido desalojado e a violação de liberdade de decisão. Na medida em que viu atingido o seu direito à habitação, direito esse constitucionalmente protegido , tendo-lhe sido recusada habitação própria com fundamentos que não correspondem à verdade. À luz da actual constituição, a tutela jurisdicional efectiva deixou de repousar num único ou primordial meio processual. Verificando-se, hoje em dia, uma pluralidade de meios processuais. Estando esses meios destinados não só à impugnação de actos lesivos, como também ao reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, à determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas (art. 268°, n.º 4 da CRP). Pelo que o art. 69°, n.º 2 da LPTA, tem sido erradamente interpretado ao relegar a Acção para Reconhecimento de Direitos para um plano meramente supletivo, complementar, ou subsidiário. Tal interpretação deverá ser tida por inconstitucional por violação dos art. 20° e 268°, n.º 4 da CRP. Na medida em que o legislador constitucional, pretendeu erigir a acção para reconhecimento de direitos como meio de tutela do direito a título principal. Pelo que, não é possível a interpretação no sentido de se condicionar a admissibilidade da acção para o reconhecimento de direitos à inexistência de actos administrativos recorríveis. Logo, a presente acção constitui meio processual adequado e mais eficaz para assegurar a tutela do direito de habitação do recorrente. Tanto mais que o ora recorrente pretendia provar o seu direito através de prova testemunhal, que não era admissível no recurso contencioso de anulação. Assim, a sentença recorrida enferma de claros erros de julgamento, tendo violado frontalmente o disposto no art. 268°, n.º 4 da CRP e no art. 69º da LPTA. Nestes termos, e nos demais de direito, deve o presente recurso ter provimento, e ser a sentença revogada, por violação de Lei, com as legais consequências. II . Contra-alegou a entidade recorrida, nos termos do articulado de fls. 139 e segs., sustentando a improcedência do recurso. III . Também o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal se pronunciou pela improcedência do recurso, emitindo o seguinte parecer: “Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento, na senda do consolidado entendimento deste STA e do Tribunal Constitucional sobre a constitucionalidade do Artº 69º, nº 2 da LPTA, ao estabelecer a regra da complementaridade da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo relativamente a outros meios processuais, em particular o recurso contencioso de anulação, face ao princípio " pro actione ", consagrado no Artº 268º, nº 4 da CRP - Cfr, entre outros, os Acórdãos deste Tribunal, de 31.3.98, rec. 38 367 - Pleno; de 5/6/00, rec. 41 915 - Pleno e de 20/12/04, rec. 01579/03, e do Tribunal Constitucional, nº 105/99, de 10/2/99 in DR. II Série de 15.5.99. Não releva, em contrário, a conclusão 1ª das alegações do recurso de que " objectivamente não se podia considerar o recorrente devidamente notificado ", já que na petição da acção o mesmo confessa ter sido notificado do acto de 6/11/97, que indeferiu os seus pedidos de cedência de casa - fls 5, artº 31 - em correspondência, aliás, com os documentos com ela juntos, sob os nºs 6 e 11. Por outro lado, não relevará também a pretensão do recorrente de " provar o seu direito através de prova testemunhal, que não era admissível no recurso contencioso de anulação " (cfr conclusão 16ª das mesmas alegações), na medida em que, no caso, o recurso contencioso a interpor daquele acto não se revela manifestamente inapto a assegurar a tutela jurisdicional efectiva do direito de habitação peticionado pelo recorrente, por não se afigurar decisiva a prova testemunhal dos respectivos pressupostos - Neste sentido, " A Justiça Administrativa (Lições) ", 3ª edição (reimpressão), José Carlos Vieira de Andrade, Almedina, Novembro de 2002, pág. 141. Improcedendo, pelo exposto, todas as conclusões do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.” Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou relevante para a decisão proferida a seguinte matéria de facto: O autor, desde 1980, viveu com o seu pai e restante agregado familiar no nº 133-A da Rua B do ..., conhecido por Bairro ..., tendo aí passado a viver desde 1982 em união de facto com B..., a qual entre 1988 e 1991 viveu com a mãe no fogo 211-A, bem como com a filha ..., nascida em 15.11.1995. No âmbito do processo do Programa Especial de Realojamento nas áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto ( DL 163/93 , de 7.5), através do oficio n.º 000508, de 9.2.1996, dirigido a seu pai, C..., o autor tomou conhecimento de que havia sido excluído do agregado familiar deste (fls. 33). Pelo ofício n.º 000507, de 9.2.1996, a si dirigido, foi informado de que por despacho da Directora do Departamento de Gestão Social do Parque Habitacional da CML, de 26.1.1996, exarado na Informação n.º 120/DGP/96, fora excluído do processo de realojamento em curso no Bairro do Relógio, bem como a sua companheira B... e filha ..., por não terem provado a residência permanente no fogo e que a sua situação habitacional iria ser alvo de estudo no fogo sito na Zona .... (fls. 34). O autor, por requerimento de 6 de Setembro de 1996 dirigido ao Presidente da CML, que deu origem ao processo n.º 18310 da CML, formulou pedido de cedência de casa, o qual renovou em 21.11.96. (fls. 10 e 22). Estes requerimentos foram indeferidos por despacho de 6.11.1997 do Director do Departamento de Gestão Social do Parque Habitacional da CML, exarado na Informação nº 782/DGP/97, notificado ao autor através do ofício n.º 2982, de 23.12.1997, através do qual também foi notificado da decisão de o incluir, bem como a filha, "no agregado familiar do Lote ..., do qual a sua companheira faz parte" (fls. 16/21 e fls. 35 e 36). O DIREITO Em acção para reconhecimento de direito intentada contra a CML, em que o A. pede a condenação da Ré a que lhe seja reconhecido o direito a habitação, designadamente através da cedência de uma habitação condigna, a sentença impugnada julgou procedente a excepção dilatória inominada da impropriedade do meio processual utilizado, prevista no nº 2 do art. 69º da LPTA, absolvendo a Ré, ora recorrida, da instância. Para assim decidir, considerou, em suma, que o ora recorrente havia formulado, perante a CML, uma pretensão para que lhe fosse atribuído realojamento autónomo, pretensão que fora expressamente indeferida por despacho de 6.11.1997 do Director do Departamento de Gestão Social do Parque Habitacional da CML, notificado ao recorrente através do ofício n.º 2982, de 23.12.1997 (cfr. matéria de facto assente), e que a interposição de recurso contencioso de tal acto administrativo expresso asseguraria a efectiva tutela jurisdicional do direito que o A. pretende fazer valer com a acção, impondo-se assim a procedência da invocada excepção consignada no nº 2 do art. 69º da LPTA. 1. Insurgindo-se contra tal decisão, alega o recorrente, em primeiro lugar, que não foi devidamente notificado daquele acto de indeferimento, por ausência de fundamentação do mesmo, afirmando que essa falta de fundamentação “determina a sua invalidade”, pelo que o meio processual adequado para contra ele reagir não poderia ser o recurso contencioso, mas sim a acção proposta. É manifesta a confusão do recorrente. Antes do mais, cumpre sublinhar que, como resulta da matéria de facto (e como ele próprio refere, quer na petição inicial, quer na alegação de recurso para este STA), o recorrente foi notificado do acto expresso de indeferimento da sua pretensão, de 06.11.97, através do ofício nº 2982, de 23.12.97 (cfr. doc. de fls. 35, junto à petição). Ora, como é sabido, e traduz orientação pacífica da jurisprudência deste STA, a eventual invalidade ou irregularidade da notificação não tem a virtualidade de afectar a existência ou validade do acto notificado, pois que é exterior e autónoma do acto, sendo apenas requisito da sua eficácia ou oponibilidade ao destinatário (por todos, Ac. do Pleno de 01.07.2004 – Rec. 58/03). Não é pela notificação do acto que há-de ajuizar-se da fundamentação deste. A notificação constitui um acto complementar que apenas assegura a plena eficácia do acto notificado, nada tendo a ver com a fundamentação (ou falta de fundamentação) que a este respeita. Pelo que, mesmo que se admitisse a irregularidade da notificação daquele acto de indeferimento, ela não contenderia minimamente com a existência e validade intrínseca do mesmo, podendo, quando muito, determinar que este fosse ineficaz perante o destinatário. Por outro lado, a eventual falta de fundamentação do acto notificado é vício gerador da sua anulabilidade, em nada contendendo com a validade ou regularidade da notificação. Do que não restam dúvidas é que isso nada tem a ver com a impropriedade do meio processual, uma vez que o acto administrativo foi notificado ao recorrente, importando apenas apurar se a sua impugnação asseguraria ou não a efectiva tutela jurisdicional do direito que o A. pretendeu fazer valer com a acção que intentou, disso dependendo, como adiante se dirá, a bondade do julgamento feito acerca da procedência da referida excepção. Improcede pois a conclusão 1ª da alegação. 2. Alega ainda o recorrente que pretendia provar o seu direito através de prova testemunhal, que não era admissível em recurso contencioso de anulação. Mais uma vez lavra em manifesta confusão, uma vez que a questão controvertida é a do meio processual adequado à formulação em juízo da pretensão do A., o que, como se disse, depende de saber se o acto administrativo praticado e notificado ao destinatário assegura ou não a efectiva tutela jurisdicional do direito que o A. pretende fazer valer com a acção, sendo posterior e consequente a esta questão (e não anterior ou condicionante) a dos meios de prova admissíveis no meio processual tido por adequado e próprio. Improcede a conclusão 16ª da alegação. 3. Nas restantes conclusões da sua alegação, sustenta o recorrente que não tem hoje validade a teoria que relega a acção para reconhecimento de direitos para um plano complementar em relação ao recurso contencioso, entendimento que diz ser inconstitucional à luz do art. 268º, nº 4 da CRP, por violar o princípio da tutela jurisdicional efectiva. É matéria já repetidamente tratada e decidida por este Supremo Tribunal, em sentido diverso do pretendido pelo recorrente. Na verdade, no que toca à natureza complementar do meio processual previsto no art. 69º, nº 2 da LPTA, e à conformidade deste preceito com o texto constitucional, mesmo após as revisões constitucionais de 1989 e 1997, a jurisprudência deste STA, designadamente do Pleno, tem-se pronunciado reiteradamente nesse sentido, entendimento que colheu igualmente o apoio do Tribunal Constitucional. Dispõe o citado art. 69º, nº 2 da LPTA: « As acções ( para reconhecimento de direito ou interesse legítimo ) só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa ». A introdução deste novo meio processual, criado pelo ETAF/84 (al. f) do nº 1 do art. 51º), e depois regulamentado na LPTA (arts. 69º e 70º), na sequência da revisão constitucional de 1982, assentou na ideia de uma avaliação negativa quanto à capacidade do recurso contencioso (meio contencioso de mera anulação ou de mera legalidade) para, em determinadas situações, assegurar uma efectiva tutela dos direitos e interesses legítimos dos particulares lesados por actos ou omissões da Administração. Daí o surgimento de um novo meio processual que desse garantias de uma tutela efectiva e completa em todas as situações em que o recurso contencioso de anulação, bem como os restantes meios processuais (acções sobre contratos administrativos e acções sobre responsabilidade da Administração) não assegurassem tal finalidade (cfr. Rui Machete, "A Garantia Contenciosa para Reconhecimento de Direito ou Interesse Legalmente Protegido", Lisboa, 1987, p. 227; e Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", Vol. IV, p. 289). A formulação do nº 2 do art. 69º da LPTA aponta claramente para a natureza complementar deste meio processual face aos restantes meios contenciosos. Após a revisão constitucional de 1989, e também com a de 1997, e perante a autonomização do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, agora objecto do nº 5 do art. 268º da Constituição, questionou-se a subsistência da natureza subsidiária ou complementar dessas acções. A jurisprudência deste Supremo Tribunal reflectiu alguma hesitação sobre a subsistência da citada regra da complementaridade da acção, com o sentido que a jurisprudência lhe atribuía ao abrigo do texto constitucional de 1982, tendo-se, porém, sedimentado como largamente maioritária, a tese da subsistência daquela regra, tida por consentânea com o novo texto constitucional (cfr., por todos, os Acs. do Pleno de 05.06.2000 – Rec. 41.915, e de 31.03.98 – Rec. 38.367). Afirma-se, designadamente, nos referidos arestos: « Face ao actual art. 268º, nº 2 da CRP – redacção da revisão de 1989 – e nomeadamente ao seu art. 5º, e uma vez que nele se pretendeu manter a efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos, embora com o esclarecimento de que a referida acção não depende da existência de um acto administrativo ou de esse acto ser recorrível, será em atenção a esse objectivo, segundo as circunstâncias de cada caso concreto, que se decidirá se foi correcta ou incorrectamente feito uso desse novo meio processual ». E acrescenta-se que continua a funcionar o pressuposto processual contido no nº 2 do citado art. 69º « sempre que o recurso contencioso e respectiva execução de sentença anulatória se apresente como via adequada a uma eficaz e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos », e que, fora destes casos, será lícito ao administrado o recurso àquela acção, « mas tem ele de alegar e provar os factos essenciais que tornam legítimo e necessário, para a efectiva tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos, o uso dessa via judiciária ». O legislador constitucional não pretendeu, com a referida autonomização do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, consagrar uma utilização irrestrita, indiferente e aleatória do direito de acção para o reconhecimento de direitos. Como a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem salientado, « o actual nº 5 do art. 268º da CRP, com o consequente reforço do princípio "pro actione" ou da accionabilidade, não teve o propósito de subverter a "normalidade" legal e tradicional da necessidade de interposição de recurso contencioso imediato contra actos lesivos expressos ou simplesmente presumidos (fictos) feridos de ilegalidade ». O nº 2 do art. 69º da LPTA, verdadeira « norma de adequação ou racionalização dos meios de tutela processual », é, por conseguinte, consentânea com o novo texto constitucional, e, designadamente, com o reforço do princípio da accionabilidade consagrado no nº 5 do art. 268º da Constituição da República. Trata-se, na expressão do citado Ac. do Pleno de 05.06.2000, da consagração de “ uma ideia de complementaridade instrumental, que não de subalternização ou de secundarização da acção em relação ao recurso ”. Este é também o entendimento jurisprudencial sufragado pelo Tribunal Constitucional, que expressamente considerou que com a revisão constitucional de 1997, e a nova redacção do art. 268º, nº 4 da Constituição, “ não se vê que deva concluir-se hoje diferentemente ao decidido nos acórdãos nºs 425/95 e 435/98, no que diz respeito às acções para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegidos ”, reafirmando com toda a clareza que a norma do nº 2 do art. 69º da LPTA “ só seria inconstitucional se, com o estabelecimento desse pressuposto, tornasse impossível ou particularmente onerosa a defesa contenciosa dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares (…) porque, num tal caso, violaria a garantia de acesso à via judiciária ” (cfr. Ac. nº 469/99, de 14.07.99 – Proc. Nº 91/98). Em conformidade com este entendimento jurisprudencial, importa então averiguar se, no caso " sub judice ", era lícito ao recorrente o recurso àquela acção. Vimos que a pretensão do Autor, ora recorrente, era a de que lhe fosse reconhecido pela CML o direito a uma habitação, através do realojamento autónomo, e que tal pretensão, por ele anteriormente apresentada junto dos serviços camarários, fora expressamente indeferida por despacho de 6.11.1997 do Director do Departamento de Gestão Social do Parque Habitacional da CML, notificado ao recorrente através do ofício n.º 2982, de 23.12.1997. Ora, como bem se decidiu, é inquestionável que a interposição de recurso contencioso de tal acto administrativo expresso asseguraria a efectiva tutela jurisdicional do direito que o A. pretende fazer valer com a acção, uma vez que a anulação contenciosa do referido acto consubstanciaria a adopção de um critério legal diverso do assumido pela entidade administrativa, conduzindo ao deferimento da pretensão do recorrente, pois que a Administração fica vinculada à interpretação da lei acolhida na decisão judicial. Desse modo, a acção proposta não representa qualquer reforço de eficácia na tutela jurídica pretendida, comparativamente com o recurso contencioso, sendo certo que a execução de julgados contempla os mecanismos que asseguram o efectivo cumprimento das decisões anulatórias. Há assim que concluir que nenhuma censura merece a decisão impugnada ao concluir pela procedência da excepção prevista no art. 69º, nº 2 da LPTA, e pela consequente absolvição da Ré da instância. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €. Lisboa, 30 de Novembro de 2005. Pais Borges (relator) – Freitas de Carvalho – Adérito Santos.