IIFundamentação
Está em causa no presente recurso saber se os Réus, ora agravados, médicos dos Hospitais da Universidade de Coimbra, têm ou não legitimidade para serem solidariamente demandados na acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual proposta pelos autores contra aquela instituição, pessoa colectiva pública, nos termos do artº 2º, nº 1 do Dec. Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, em face do que dispõe hoje o artº 22º e 271º, nº 4 da CRP.
Na essência a questão a decidir reconduz-se a averiguar da compatibilidade ou conformidade constitucional do disposto no citado artº 2º, nº 1 do DL nº 48051 com o que, desde a revisão de 1982, se dispõe no artº 22º da CRP sobre a responsabilidade civil das entidades públicas, nos exactos termos definidos, com precisão, nas conclusões da alegação dos AA, ora agravantes.
Vejamos, assim, se é de perfilhar a tese da inconstitucionalidade afirmada pelos recorrentes.
A decisão recorrida adoptou a tese negativa, julgando os referidos réus parte ilegítima e absolvendo-os da instância.
Para tanto desenvolveu a seguinte linha argumentativa:
“....Nos termos do art.3º nº1 do DL 48051, os titulares e agentes do Estado e demais entidades públicas respondem civilmente perante terceiros se tiverem excedido os limites das suas funções ou se no desempenho destas tiverem procedido dolosamente.
Mas analisada a petição inicial o que se constata é que os AA. pretendem efectivar a responsabilidade civil dos RR “por facto ilícito imputável a titulo de culpa”- art.90º da petição - donde se verifica que não ocorre no caso vertente o pressuposto consignado naquele art. 3º nº 1 que justifique a legitimidade dos referidos RR, donde resulta a procedência da excepção oportunamente arguida neste domínio.
E entendemos que não obsta a isso o disposto no art.22º da CRP ao prever que as entidades públicas são responsáveis solidariamente com os titulares dos seus órgãos e agentes por acções e omissões praticadas no exercício das suas funções.
Com efeito contém-se aí apenas um princípio geral em matéria de responsabilidade civil daquelas entidades, mas tendo a regulamentação concreta de tal matéria sido deixada à lei ordinária, o DL 48051 de 21.11.67, o qual contém a regulamentação daquele princípio geral, definindo concretamente os casos em que as entidades públicas gozam de direito de regresso (artº 2º nº 2), os casos em que os agentes e titulares de órgãos são responsáveis e os casos em que as pessoas colectivas são solidariamente responsáveis com aqueles - art.3º 1 e 2.
Sendo esta a regulamentação daquela previsão constitucional é ela que deve prever no caso concreto dos autos quem deve ser responsável por uma conduta que é imputada a título de mera culpa e não de dolo nem de excesso dos limites funcionais, ou seja, a referida norma do art.3º nº 1, donde se verifica que os referidos RR (pessoas singulares) não são efectivamente responsáveis civilmente, motivo por que os julgo partes ilegítimas, absolvendo-os da instância.”
Vejamos se merece censura a decisão recorrida.
O Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, veio regular, no âmbito dos actos de gestão pública, não só a responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas em virtude de actos ilícitos culposos mas também – e pela primeira vez no direito português, com carácter geral e abstracto – a chamada responsabilidade administrativa”: responsabilidade por factos casuais e responsabilidade por actos ilícitos.
Quanto à responsabilidade por actos ilícitos culposos (aspecto que aqui está em causa) os artigos do diploma que dispõem sobre aquela matéria são os artigos 2.º e 3 º cujo teor é o seguinte:
No artº 2º prescreve-se:
- “ 1.O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
- 2.Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas colectivas publicas gozam de direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo”.
No artº 3º dispõe-se :
- “ 1.Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente.
- 2.Em caso de procedimento doloso, a pessoa colectiva é sempre solidariamente responsável com os titulares do órgão ou agentes.
A análise de tais preceitos demonstra que o diploma prevê várias hipóteses diferentes no tocante à questão da entidade ou sujeito responsável, nele se prevendo três formas distintas de responsabilidade:
- a)Responsabilidade exclusiva do titular do órgão ou agente, se o facto danoso é praticado por aquele ou este fora do exercício das suas funções, ou durante o exercício delas mas não por causa desse exercício;
- b)Responsabilidade solidária do titular do órgão ou agente e da Administração, se o facto foi praticado no exercício das funções e por causa dele, mas dolosamente;
- c)Responsabilidade exclusiva da Administração perante o lesado, se o facto foi praticado no exercício das funções e por causa dele, mas com mera negligência por parte do titular do órgão ou agente (cf. v. g. Ac. de 22 de Maio de 1990, Recurso nº 28128, in Ap. DR. de 31/1/95).
Por sua vez dispõe o artº 22º da CRP (versão da revisão constitucional de 1982 e que reproduziu exactamente o disposto no nº 1 do artº 21º da versão originária da CRP de 1976):
“O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.
Os Autores têm divergido sobre a compatibilidade do artº 2º, nº 1 do DL nº 48051 com o disposto no artº 22º da CRP, (portanto, sobre a sua inconstitucionalidade superveniente ex vi do nº 2 do artº 290º da CRP), conforme a resenha que, de forma não exaustiva, passamos a enunciar.
Em anotação a esse preceito constitucional, sustentam Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa”, 3ª edição revista, a pag. 168 que:
“ II. A configuração constitucional do instituto da responsabilidade traduz o acolhimento das doutrinas mais favoráveis à protecção dos cidadãos em caso de lesões provocadas pelos funcionários e agentes do Estado e demais entidades públicas.
Relativamente ao problema da imputação, verifica-se a atribuição, a título directo, às entidades públicas, da responsabilidade por danos causados pelos titulares dos seus órgãos ou pelos seus funcionários ou agentes. Daqui deriva também a forma solidária da responsabilidade, podendo o cidadão lesado demandar quer o Estado, quer os funcionários ou agentes, quer ambos conjuntamente. A responsabilidade das entidades públicas deixou de ser apenas indirecta e subsidiária (o que se traduzia numa simples cobertura, pelo Estado, dos danos causados pelos seus funcionários), para passar a ser directa e objectivamente imputável aos entes públicos.
E na anotação VII escrevem os mesmos autores que “Na falta de lei concretizadora, o artº 22º é uma norma directamente aplicável, cabendo aos juízes e aos tribunais criar uma ‘norma de decisão’ (aplicação dos princípios gerais da responsabilidade, da administração, observância dos critérios gerais da indemnização e reparação de danos) tendentes a assegurar a reparação de danos resultantes de actos lesivos de direitos, liberdade e garantias ou dos interesses juridicamente protegidos dos cidadãos”.
Acresce que a responsabilidade directa e solidária das entidades públicas não exclui a responsabilidade pessoal dos titulares dos respectivos órgão e dos funcionários ou agentes envolvidos (cfr. artº 120º, nº 1 e 271º da CRP), uma vez que a responsabilidade do Estado visa garantir o cidadão e não a impunidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes. Segundo os referidos Autores “esta a razão de ser do artº 271º, nº 4 da CRP, onde se comete o legislador a regulamentação do direito de regresso contra agentes públicos, pessoalmente responsáveis” (n. VI).
Com efeito, dispõe o referido artº 271º, no seu nº 4, que a lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes.
Segundo os mesmos autores ( nº IV, pag. 953 da ob citada), o disposto no nº 4 - direito de regresso do Estado contra os funcionários - vale naturalmente para a responsabilidade civil, e deve conjugar-se com o artº 22º. (....) Enquanto não houver intervenção legislativa - que é da competência da AR (artº 168º/u) - deverá continuar a considerar-se em vigor o disposto no Decreto-Lei nº 48051 e no Código Administrativo sobre a matéria”.
Outros autores sustentam igualmente a desconformidade das normas dos artº 2º e 3º do DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, face ao princípio da responsabilidade solidária decorrente do artigo 22º da Constituição (Cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, 1989, pag. 500 e seg. e “Natureza da responsabilidade civil por actos médicos praticados em estabelecimentos públicos de saúde” in Direito da Saúde e Bioética, 1991, pag. 121; Rui Medeiros, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos; Maria da Glória Garcia, A Responsabilidade Civil do Estado e demais Pessoas Colectivas Públicas, in Conselho Económico e Social, 1997, pag. 69 e 70 e José Luís Moreira da Silva, Da Responsabilidade Civil da Administração Pública por Actos Ilícitos, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, 1995, Almedina, pag. 160).
Este último Autor escreve a propósito da questão de saber se, face ao artº 22º da CRP, haverá ou não responsabilidade solidária tanto nos casos de dolo como nas hipóteses de mera negligência, o seguinte:
“Os artigos 22.º e 271.º da Constituição mantêm a distinção entre actos pessoais e actos funcionais, sendo o Estado e demais entidades públicas apenas responsáveis por estes últimos. Como se escreve nesses artigos, “praticados no exercício das suas funções e por causa desse exercício”, redacção igual ao do Decreto-Lei n.º 48051.
A Constituição, como vimos, impõe a responsabilidade ao Estado e demais entidades públicas, em regime de solidariedade, em relação a todos os actos ilícitos praticados no exercício das funções públicas e por causa delas, por parte dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes. Assim, terá de ser lido em conformidade o Decreto-Lei n.º 48051, que restringia a responsabilidade solidária os actos dolosos, nos termos do seu artigo 3.º
Face aos artigos 22.º e 271.º da Constituição, existirá solidariedade, mesmo no caso de negligência consciente ou inconsciente.”
Por sua vez, Fernandes Cadilha, in “Responsabilidade da Administração Pública”, Revista do Ministério Público, nº 86, pag. 8, na comunicação apresentada no âmbito dos trabalhos preparatórios de um novo diploma legal sistematizador da responsabilidade patrimonial da entidades públicas”, sustenta, na parte pertinente à questão, mas sem assumir expressamente a inconstitucionalidade do citado artº 2º, que:
“Segundo a leitura que faço dos preceitos constitucionais que mais directamente interessa considerar – artigos 22.º e 271.º –, a responsabilidade delitual do Estado e das demais entidades públicas pelos danos causados pelos titulares de órgãos, funcionários e agentes é uma responsabilidade circunscrita aos actos funcionais, isto é, aos actos praticados no exercício de funções ou por causa desse exercício. É além disso uma responsabilidade solidária, competindo ao legislador ordinário definir os termos em que, no âmbito das relações internas, poderá ser exercido o direito de regresso (artigo 271.º, n.º 4).”
E mais adiante, a pag. 10 e 11, escreve que:
“Hoje, face ao princípio constitucional vertido no artigo 22.º, uma vez que continua a exigir-se uma conexão entre os actos de violação de direitos ou interesses dos particulares e a relação de serviço, e se estipula para todos os casos uma responsabilidade em forma solidária da Administração, o que se impõe é que o legislador ordinário clarifique o conceito de acto funcional, por contraposição ao acto pessoal, delimitando desse modo o âmbito de aplicação da lei de responsabilidade administrativa, e, concomitantemente, estabeleça os casos em que tem lugar o exercício do direito de regresso, quer por parte do Estado ou das demais entidades públicas, quer por parte dos funcionários e agentes que tenham sido chamados individualmente a satisfazer o crédito do lesado.
E dada a impossibilidade que directamente decorre da directiva constitucional de fazer incidir sobre os funcionários ou agentes uma responsabilidade pessoal exclusiva (...), mesmo em relação a danos que resultem de actos em que estes tenham excedido os limites das suas funções, a alternativa que se depara ao legislador ordinário é a de estender a esses casos o regime do exercício de direito de regresso por parte da Administração, em paralelo com o que já hoje sucede com os danos derivados de actos funcionais praticados com negligência grave ou dolo.
O direito de regresso da Administração deverá agora abranger todas as situações que, no regime do Decreto-Lei n.º 48051, correspondiam à responsabilidade pessoal do funcionário, e à responsabilidade solidária e à responsabilidade subsidiária da Administração.”
Outros propugnam entendimento mais cauteloso quanto à aludida incompatibilidade constitucional das referidas normas do DL nº 48051.
Assim, para Maria José Rangel de Mesquita, Da Responsabilidade civil extracontratual da Administração no ordenamento jurídico-constitucional vigente, in “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública”, Almedina, 1995, pag. 101 a 124, “A formulação do princípio da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas é tão ampla que não pode deixar de suscitar dúvidas quanto à sua interpretação, quanto ao seu âmbito e, ainda, no tocante à sua articulação com o disposto no direito ordinário, não só vigente na matéria à data da entrada em vigor da Constituição, mas também posterior.
E mais adiante afirma: “Quanto à questão da entidade ou sujeito responsável, o texto do preceito aponta para uma dupla responsabilidade: do Estado e demais entidades públicas por um lado, e dos titulares dos sem órgãos ou agentes por outro'".
No tocante à forma que assume a responsabilidade, de acordo com a letra do preceito, a responsabilidade dos entes públicos é solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes. A Constituição não faz qualquer referência nem à noção nem ao regime desta responsabilidade solidária. Se a solidariedade for aqui entendida nos mesmos termos em que é concebida no âmbito do direito civil, tal significará que existe, neste caso, em que há mais do que um sujeito responsável – entidade pública/titular dos seus órgãos, funcionário ou agente – solidariedade passiva. Logo, qualquer dos sujeitos responsáveis responderia perante o lesado pelo cumprimento integral da obrigação (plano das relações externas), sem prejuízo da existência de direito de regresso entre os obrigados (plano das relações internas). Correlativamente, o lesado credor da indemnização poderá optar por demandar o Estado ou entidade pública, o titular do órgão funcionário ou agente autor do facto lesivo ou ambos simultaneamente”.
A propósito do regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias, escreveu Castro Mendes sobre o artigo 22.º (então art. 21,º, n.º 1):
“Será também uma particularidade do regime da figura em causa a que resulta do artigo 21.º, n.º 1, da Constituição? Prima facie, à letra, sim. Não avançamos mais porque a interpretação deste artigo nos deixa tantas dúvidas e preocupações que sentimos o terreno movediço demais para prosseguir” ( Cfr. Direitos, Liberdades e Garantias – alguns aspectos gerais, in “Estudos sobre a Constituição”, vol. I, Lisboa, 1977, p. 111.
Também Jorge Miranda, ao abordar a problemática do âmbito do preceito, referindo que abrange a responsabilidade por actos ilícitos e lícitos, a responsabilidade por ofensa de quaisquer direitos e interesses legítimos, a responsabilidade objectiva e subjectiva, a responsabilidade por actos da Administração e de órgãos de outras funções do Estado e uma responsabilidade nem sempre solidária – escreveu que:
“Tal deve ser a extensão do princípio em Estado de Direito, mesmo se a sua explicitação ou a sua concretização não são imediatas, nem fáceis e dependem de lei” (O Regime dos Direitos, Liberdades e Garantias, in Estudos sobre a Constituição vol. III, Lisboa 1979, p. 65).
A mesma ideia é sublinhada por aquele Professor posteriormente, depois da 1ª Revisão da Constituição: “Assim o impõe o Estado de Direito, mesmo se a sua explicitação ou a sua concretização não são imediatas nem fáceis e dependem de lei”, Direito Constitucional - Direitos Fundamentais, Lisboa, 1984, pag. 232.
Decorre do transcrito que, desde logo na doutrina, o princípio da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas, tal como foi consagrado na Lei Fundamental levanta diversos problemas.
Assim, sustentando que o artigo 22.º não consagra necessariamente uma responsabilidade sempre solidária, escreve ainda Jorge Miranda: “(...) a sua inserção sistemática e a coerência interna do principio subjacente apontam para (...) uma responsabilidade nem sempre solidária de Estado e dos titulares dos órgãos” (O Regime..., cit., p. 65).
No mesmo sentido, escreve Vieira de Andrade ao referir que, quando haja violação de direitos, liberdades e garantias de um indivíduo, este tem direito a indemnização sendo nesse caso o Estado e demais entidades públicas solidariamente responsáveis com os respectivos órgãos ou agentes: “Essas violações tanto podem resultar de actos ilícitos como de actos lícitos (embora neste caso responda apenas o ente público” ( Cfr. Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pag. 337).
Também Dimas de Lacerda “ Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado”, in “ Contencioso Administrativo”, Braga, 1986, pag. 239 e seg., ao abordar a questão do artº 22º da CRP, não deixa de reconhecer o carácter algo enigmático do preceito, sustentando-se em autores como Jorge Miranda, Gomes Canotilho, Vital Moreira e Marcelo Rebelo de Sousa, acabando por opinar que “ ... não causará muita estranheza a circunstância de no artº 22º da Constituição, se ampliar o conteúdo da responsabilidade civil dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes aos prejuízos decorrentes de factos ilícitos culposos, ainda que praticados com mera negligência, mas, apenas, nos casos em que haja ofensa de direitos fundamentais.
O legislador constituinte terá intencionado construir, por esta via, uma barreira de indemnidade, dos direitos, liberdades e garantias, mias densa e eficaz, impondo aos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, uma redobrada vigilância, diligência e cuidado quando o dano de tais valores possa estar em causa”.
No domínio jurisprudencial, a questão tem sido tratada em alguns arestos deste Supremo Tribunal Administrativo, não se conhecendo qualquer decisão do Tribunal Constitucional sobre a questão da constitucionalidade do artº 2º do DL nº 48051, por violação do disposto no artº 22º da CRP.
Porém, a anterior Comissão Constitucional, ao apreciar, em sede de fiscalização preventiva, a constitucionalidade do projecto de Decreto-Lei relativo ao “Estatuto do Médico” (Cfr. Parecer nº 22/79) teve oportunidade de emitir a seguinte pronúncia com pertinentes afinidades com a situação “sub judice” (pag. 51 e 52):
“Um segundo equívoco que convirá desfazer será o seguinte. Já se viu como o artigo 7.º, n.º 3, remete, a propósito da responsabilidade civil dos agentes a que se aplica, para o Decreto-Lei n.º 48 051, onde ainda hoje se regula, no fundamental, a matéria relativa à responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública. Ora, podia ser-se tentado a raciocinar assim: certas disposições deste decreto-lei devem hoje ter-se por materialmente inconstitucionais, na medida em que partem do princípio da responsabilidade civil perante terceiros do Estado e demais pessoas colectivas públicas, só admitindo regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo (artigo 2.º, n.º 2), e só se fazendo responder directamente perante terceiros se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem procedido dolosamente (artigo 3.º, nº 1) – enquanto o artigo 21.º, n.º 1, da Constituição estabelece a responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes». Logo, sendo o Decreto-Lei em causa materialmente inconstitucional, sê-lo-á, também o artigo 7.º, n.º 3, que para ele remete.
Não parece, porém, que o argumento proceda.
Desde logo, não será de todo impossível compatibilizar as referidas normas do Decreto-Lei n.º 48 051 com o disposto no artigo 21.º, nº 1, da Constituição: quando este fala da “forma solidária” sob a qual responderão o Estado e os seus agentes, não é absolutamente necessário ver aí a adopção do estrito esquema das “obrigações solidárias» do direito civil, antes será porventura possível entender que a responsabilidade, sem deixar de ser solidária, pode depender de diferentes pressupostos, consoante ela se afira em relação ao Estado ou aos seus agentes “.
De modo sucinto, o Ac. deste Supremo Tribunal Administrativo de 22 de Maio de 1990, ( Recurso nº 28120), em recurso de sentença do TAC proferida em acção de responsabilidade fundada na prática de facto ilícito culposo de um funcionário, demandado solidariamente com a pessoa colectiva, reconheceu que a previsão dos artº 2º e 3º do DL nº 48051 era conciliável com o que dispõe no artº 22º da CRP.
Por sua vez, no Ac. de 29 de Outubro de 1992, Recurso nº 29994, in Ap. DR de 17.05.96, pag. 5957, decidiu-se que “O artigo 22º da Constituição da República Portuguesa apenas consigna, no tocante ao regime de solidariedade, que a responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas acompanha necessariamente a dos seus órgãos, funcionários ou agentes. Mas não a inversa, ou seja, não pretendeu estender a estes a responsabilidade ressarcitória fundada na sua conduta funcional que, por qualquer razão atendível (designadamente a forma de imputação subjectiva, a natureza do ilícito ou o grau do dano) o legislador ordinário entende dever lançar exclusivamente sobre o Estado” ( nº 3 do sumário).
Nesse mesmo aresto escreveu-se a dado passo:
“Todavia, no que respeita à responsabilidade civil dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos, a lei, no artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei nº 48051, introduziu uma nota restritiva exigindo, para a sua responsabilização pessoal, que, na prática do acto ilícito, tenham «excedido os limites das suas funções» ou que, «no desempenho destas e por sua causa», tenham «procedido dolosamente».
E compreende-se o motivo desta restrição. A responsabilização dos titulares dos órgãos e dos agentes administrativos com fundamento em conduta meramente negligente poderia causar a paralisação de sectores vitais da Administração, por retracção daqueles, receando as consequências indemnizatórias que pessoalmente lhes adviriam do exercício menos diligente ou esclarecido das suas funções.”
Na linha da interpretação doutrinal favorável à inconstitucionalidade superveniente do citado artº 2º do DL nº 48051, o recente Ac. deste Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Maio de 2001, proferido no Recurso nº 47084, julgou parte legítima para ser demandada como Ré, na acção de responsabilidade civil extracontratual movida por um lesado, contra um ente público, por violação dos seus direitos, por conduta negligente de um dos seus membros que participou no acto gerador dos danos invocados.
Do que se expôs sobre o alcance e interpretação do artº 22º da CRP, torna legítima a conclusão de que o disposto no nosso ordenamento jurídico-constitucional vigente em matéria de responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, designadamente a extensão do princípio da responsabilidade em forma solidária, suscita dúvidas, decorrentes da natureza vaga da redacção do referido artigo constitucional, como atesta a doutrina e a jurisprudência acima citadas.
Havendo que decidir sobre o alcance do citado artº 22º da CRP, entendemos que o legislador constitucional, perante uma realidade jurídica e jurisprudencial consolidada em termos que garantiam ao particular o integral ressarcimento em caso de dano decorrente de comportamento negligente dos funcionários, por parte do Estado e demais pessoas colectivas públicas, quis deixar ao legislador ordinário a fixação dos pressupostos e condições em que os funcionários e agentes podiam ser demandados solidariamente, bem como o exercício do direito de regresso (artº 271º, nº 4).
Quis afirmar, com respaldo constitucional, como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in ob. cit., pag 168, o princípio da responsabilidade patrimonial directa das entidades públicas por danos causados aos cidadãos, ou seja o princípio da responsabilidade do Estado à reparação dos danos causados por outrém, ao lado do princípio da legalidade (artº 3º) e do princípio da judicialidade (artº 20º).
Que tal interpretação se coaduna com o texto constitucional, basta consultar os termos e modelo adoptados na recente Proposta de Lei nº 95/VIII do Governo (Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado - Revogação do Decreto- Lei nº 48051, de 21 de Novembro), que delimita o alcance dessa responsabilidade, em termos que permitem afirmar a não desconformidade do artº 2º, nº 1 daquele DL à norma do artº 22º da CRP.
Com efeito, e logo no seu preâmbulo esclarece a proposta em causa:
“Considera-se, na verdade, que não são qualitativamente idênticas e, por isso, indiferenciáveis as condutas que as entidades públicas desenvolvem como se fossem entidades privadas e aquelas que elas adoptam no exercício de poderes públicos de autoridade ou, em todo o caso, ao abrigo de disposições e princípios de direito público, institutivos de deveres ou restrições especiais, de natureza especificamente administrativa, que não se aplicam à actuação das entidades privadas. E que, dentro dessa perspectiva, ainda permanecem válidas as razões que, historicamente, levaram a associar a esta distinção uma diferenciação de regimes, admitindo que, quando está em causa o exercício de funções públicas, a responsabilidade directa do titular de órgão, funcionário ou agente e o direito de regresso sobre ele apenas devem existir quando tenha havido dolo ou culpa grave da sua parte.
Trata-se, na verdade, de reconhecer que as obrigações funcionais dos agentes públicos podem ser vastas e complexas, o que os pode levar a cometer um maior número de faltas sem culpa grave, e de admitir que a exposição do agente, nestes casos, ao pagamento de indemnizações de montante muito superior aos proventos que a função Ihe proporciona pode fazer com que o receio de ser responsabilizado por culpa leve o iniba nos seus juízos e iniciativas, prejudicando a serenidade e a independência dos seus juízos.”
E em conformidade com tais preocupações, propõe os seguintes princípios em matéria de responsabilidade por facto ilícito e responsabilidade solidária:
- A)Responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas colectivas de direito público ( artº 7º):
1 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício.
2 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são ainda responsáveis quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da acção ou omissão, mas se verifique um funcionamento anormal do serviço.
- B)Responsabilidade solidária em caso de dolo ou culpa grave (Artº 8º):
1 - Os titulares de órgãos, funcionários e agentes são responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, por eles cometidas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores aqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo.
2 - O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público são responsáveis de forma solidária com os respectivos titulares de órgãos, funcionários e agentes, se as acções ou omissões referidas no número anterior tiverem sido cometidas por estes no exercício das suas funções e por causa desse exercício.
3 - Sempre que satisfaçam qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público gozam de direito de regresso contra os titulares de órgãos, funcionários ou agentes responsáveis, competindo aos titulares de poderes de direcção, de supervisão, de superintendência e de tutela adoptar as providências necessárias à efectivação deste direito, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar.
Decorre do novo regime proposto que o artº 22º da CRP não pretendeu impor uma responsabilidade solidária totalizante, antes buscou diferenciar o grau de imputação de culpa, na esteira do DL nº 48051, pelo que não inconstitucionalizou o disposto no artº 2º, nº 1 deste diploma.
Pelo exposto, improcedem todas as conclusões da alegação dos recorrentes.
