0744/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os tribunais administrativos não são materialmente competentes para conhecer da excepção de caducidade da declaração de utilidade pública de constituição de uma servidão administrativa suscitada em recurso contencioso de anulação daquela declaração, por força das disposições combinadas dos art°s 8°, 13, nº 4, do Código das Expropriações - CE/99, 51º e 52º e 211, nº 1, da CRP.

II- Encontra-se fundamentado o atribuído carácter urgente da declaração de utilidade pública da constituição da servidão administrativa com vista à realização de certas obras, se no requerimento de declaração de utilidade pública, é afirmado que a conclusão das obras a que se destinava deveria acontecer “no prazo máximo de um mês”, prazo esse em que as mesmas deveriam entrar em funcionamento.

III- A matéria sobre que dispunha o Dec. Lei 181/70 (relativa à publicitação do acto de constituição de servidão administrativa e ao correspondente dever, imposto à Administração) foi regulada no CE/91, assim tendo operado a revogação, ainda que implícita, daquele diploma legal (art° 7°, n°2, C. Civil).

IV- Porém, o formalismo da audiência dos interessados é, actualmente, regulado pelo CPA, aprovado pelo Dec. Lei 442/91, e, atento a aludida natureza urgente do respectivo procedimento de constituição da servidão, a mesma inexiste (cf. disposto no artº 103°, n° 1, alínea a) do CPA).

Acordam em conferência os juízes do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A…, B… e C…, todos com os restantes sinais dos autos, recorrem do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCA) que negou provimento ao recurso contencioso que ali interpuseram da Resolução n.º 1231/2000 do Governo Regional da Madeira (AR) que declarou a utilidade pública, com carácter urgente, da constituição de uma servidão administrativa sobre os prédios dos Recorrentes, sendo recorridos particulares, a Câmara Municipal do Funchal (CMF) e a D… (TM).

Remataram as alegações de recurso com as seguintes CONCLUSÕES:

“1- A decisão em causa não foi precedida de aviso público nem audiência dos interessados.

2- Não existindo no acto recorrido qualquer fundamentação que capazmente se refira ao carácter de urgência que é invocado.

3- Pois, o atraso na instituição da servidão administrativa é da exclusiva responsabilidade da entidade expropriante.

4- E, por isso, esse atraso não pode ser invocado como fundamento legitimador do desrespeito pelo princípio da prévia audição dos interessados.

5- Até à presente data, 11/06/07, não foram enviados ao Tribunal da Comarca os processos expropriativos que se referem aos recorrentes e resultam da declaração de utilidade pública que foi publicada em 9/8/2000.

6- Sendo evidente que, por força do disposto no art.° 13 n.° 3 do actual Código de Expropriações, já se verificou a caducidade dessa declaração,

7- Caducidade que é apreciável por qualquer Tribunal aonde seja suscitada a título incidental.

8- Devendo, por isso, ser declarado que caducou a declaração de utilidade pública, o que torna inútil a apreciação de quaisquer outras questões.

9- Tendo a decisão recorrida violado, pelo menos, o disposto nos art.°s 13.°, n.° 3, do Código das Expropriações, art.° 15 n.° 2 do Código das Expropriações, art.º 11 do mesmo Código e art.º 103 do Código de Procedimento Administrativo”.

A recorrida particular D… contra-alegou, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

“1ª: A decisão sub judice não merece qualquer censura, seja de que índole for.

De facto,

2ª: Não existe qualquer dos vícios invocados pelos recorrentes nas suas alegações de recurso.

Desde logo,

3ª: O Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 Setembro, não faz alusão à necessidade do aviso público aquando da constituição da servidão administrativa, pelo que tal formalismo não existe e, obviamente, não é exigível;

4ª: O programa de concurso previa (sic.) a conclusão das obras no espaço de um mês, conferindo carácter de urgência à constituição da servidão;

5ª: Atento o carácter urgente atribuído, está dispensada a realização de audiência prévia de interessados, conforme dispõe o artigo 103°, n° 1, alínea a) do Código de Procedimento Administrativo.

Por outro lado,

6ª: Os tribunais administrativos são incompetentes para aferir da caducidade em processos expropriativos e de constituição de servidões administrativas.

De facto,

7ª: Estatui o artigo 13°, n° 4 do Código das Expropriações que os tribunais competentes são os tribunais comuns para apreciar da existência de caducidade.

Pelo que,

8ª: É legal a decisão sindicada ao considerar incompetentes os tribunais administrativos para decidir sobre esta matéria, não merecendo por isso qualquer censura a decisão sub judice.

Consequentemente,

9ª: Não existem quaisquer vícios na decisão sob recurso, pelo que deverá manter-se a mesma na ordem jurídica com todas as legais consequências”.

A AR contra-alegou, sem formular conclusões, sustentando a bondade da decisão recorrida.

Neste Supremo Tribunal a Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o seguinte PARECER:

“São as seguintes as questões que, essencialmente, se colocam no presente recurso jurisdicional:

- a questão da ilegalidade da atribuição de carácter urgente à constituição da servidão administrativa;

- a questão relacionada com o facto de a constituição da servidão não ter sido precedida de aviso público e a violação do princípio da audiência de interessados;

- a questão relacionada com o pedido formulado no processo no sentido de ser declarada a caducidade da declaração de utilidade pública.

Começando por esta última questão, parece-nos, à partida, que não poderá assistir razão ao recorrente; os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para a apreciação deste pedido.

A constituição da servidão administrativa que aqui está em causa rege-se pelo actual Código das Expropriações – CE (aprovado pela Lei n° 168/99, de 18.09), já então em vigor. De harmonia com o n°3 do seu art° 8°, à constituição das servidões e à determinação da indemnização aplica-se o disposto no presente Código com as necessárias adaptações, salvo o disposto em legislação especial.

Nos termos do n° 4 do art° 13° do Código a declaração de caducidade pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer outro interessado ao tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral ou à entidade que declarou a utilidade pública

Acontece que à luz do disposto nos seus art°s 51º e 52° o tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral é o tribunal judicial da comarca da situação do bem, Cfr,.neste sentido, ac.deste STA de 2002.02.14, proc.nº 48271, Vd, ainda,acs.do STJ de 2001.05.15,proc. nº.01A3392, de 2003,05.20, proc. nº.1158/2003-7 e de 2006.06.01, proc. nº.0632578, in www.dgsi.pt pelo que, dado ainda o disposto no n° 1 do art° 211º da CRP, tal como entendeu o Tribunal Central Administrativo, não são os Tribunais Administrativos competentes, em razão da matéria, para conhecer dessa questão.

Por outro lado, é irrelevante a alegação de que a caducidade é apreciável por qualquer tribunal onde seja suscitada a título incidental (apelo feito ao disposto no n° 1 do art° 96° do CPC).

Tem-se entendido por incidente uma forma processual secundária, que apresenta, em relação ao processo da acção, o carácter de episódio ou acidente2 Cfr Alberto dos Reis, in Comentário ao Código de Processo Civil, vol. 3°, p. 563

Ora, como decorre da citada disposição do n° 4 do art° 13 do CE de 1999, a declaração de caducidade é apreciada como questão principal, em processo próprio, pelo que, neste caso, não se pode considerar que a questão colocada seria apreciada a título de questão secundária em processo de recurso contencioso, o qual é de mera legalidade e tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação de acto administrativo (art° 6° do ETAF de 1984).

Nestes termos, improcede a matéria alegada quanto a esta parte.

Passemos, agora às restantes questões.

No caso de atribuição de carácter urgente à declaração de utilidade pública, há uma fase procedimental que não ocorre, que é a que tem início com a notificação a que alude o n°5 do art° 10º e se encontra prevista no art° 11°, do CE.

Invocam os recorrentes que a atribuição do carácter urgente não se encontra devidamente fundamentada.

Não nos parece que assim seja.

O acto recorrido funda a urgência no facto de “em cumprimento do estipulado no programa de concurso e caderno de encargos, bem como no programa e mapa de trabalhos, as obras se encontrarem em fase de conclusão, devendo a entrada em funcionamento do teleférico ocorrer no prazo máximo de um mês”, e, ainda, no facto de “importar garantir, com a máxima urgência, a segurança de pessoas e bens, salvaguardar os legítimos interesses dos proprietários de bens à superfície, bem como a segurança, eficiência e normal funcionamento do teleférico”.

As razões apontadas permitem que qualquer destinatário perceba por que decidiu a Administração atribuir o carácter de urgência: nos termos do programa de concurso e do caderno de encargos, bem como do programa e do mapa de trabalhos as obras já se encontravam quase concluídas e o teleférico devia entrar em funcionamento no prazo máximo de um mês, havendo que garantir os interesses dos proprietários dos bens em causa e a segurança no funcionamento do teleférico.

A propósito da invocada ilegalidade da atribuição de carácter urgente à constituição da servidão, alegam ainda os recorrentes:

Na presente acção, a obra estava delineada há muito mais de um ano, o seu traçado estava definido há igual tempo, os seus condicionalismos eram por demais sabidos, assim como eram conhecidos os seus interessados, e, no entanto não existiu o menor dos contactos prévios.

Não nos parece que haja razões suficientes para se dar como verificada a ilegalidade com este fundamento.

É certo que pela Resolução n° 1408/99 do Conselho do Governo Regional da Madeira, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma, I série, em 99.09.02, havia sido declarada a utilidade pública da expropriação de várias parcelas de terreno necessárias à implantação e execução da obra (cfr. o próprio teor do acto impugnado), sendo que esta expropriação se destinou, concretamente, à implantação dos pilares necessários (cfr. art° 5° das alegações de recurso contencioso da contra-interessada D…).

Por outro lado, a referida contra-interessada D…, no art° 23° da sua resposta (a fls. 73 destes autos), faz remontar à data da deliberação da Câmara do Funchal de 99.01.28 – que adjudicou “a concepção, construção e exploração” do teleférico – a definição do respectivo trajecto.

E, sendo assim, parece ter de se admitir que quando, em 3 Agosto de 1999, foi declarada a utilidade pública, com urgência, da constituição da servidão, já há mais de um ano que o trajecto do teleférico se encontrava definido.

De qualquer modo, considerando que o número de interessados ultrapassava largamente a centena (como revelam os anexos à Resolução impugnada, fls. 76 a 80 do processo de suspensão), parece-nos duvidoso que esse período de tempo fosse suficiente para a respectiva notificação e subsequente negociação do direito de passagem pela via do direito privado.

Nessa medida parece-nos que não poderá ser dada razão aos recorrentes no tocante a esta parte.

Quanto à questão de a constituição da servidão não ter sido precedida de aviso público e à violação do princípio da audiência de interessados, carecem os recorrentes igualmente de razão.

Conforme se pode ler no texto do acórdão do T. Pleno, de 2004.06.17, no processo n° 45296, deve entender-se que a matéria sobre que dispunha o DL 181/70, relativa à publicitação do acto de constituição de servidão administrativa e ao correspondente dever, imposto à Administração, de audiência dos interessados, foi regulada de modo mais desenvolvido e aperfeiçoado, no CE 91. O que se traduziu em revogação, ainda que implícita, daquele diploma legal (art° 7°, n°2, C. Civil).

Por outro lado, como acima escrevemos, à constituição da servidão aplica-se o CE de 1999 – em vigor à data do acto impugnado – por força do disposto no nº 3 do seu art° 8°.

Devemos, assim, assentar em que o DL 181/70, de 28.04, se encontra revogado, sendo assim inaplicável ao presente caso a norma dele constante onde se previa a referida publicitação por aviso público.

Acresce que, ao aceitarmos como indiscutível a atribuição de carácter urgente à declaração de utilidade pública da servidão, teremos de concluir pela supressão das formalidades que asseguram a audiência de interessados, ou seja, a notificação a que alude o n° 5 do art° 10º do CE, bem como as formalidades previstas no art° 11º do mesmo Código.

Nestes termos, também quanto a esta parte os recorrentes carecem de razão.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão impugnado”.

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. DE FACTO

Ao abrigo do disposto no artº 713º, nº 6, do CPC, dão-se por reproduzidos os FACTOS apurados no Acórdão recorrido.

II.2. DO DIREITO

Está em causa no acórdão recorrido o julgamento de improcedência de todos os vícios que no recurso contencioso eram assacados à Resolução n.º 1231/2000 do Governo Regional da Madeira (AR) que declarou a utilidade pública, com carácter urgente, da constituição de uma servidão administrativa sobre os prédios dos Recorrentes.

Apreciemos pois os fundamentos da presente impugnação, tendo presente que o objecto do recurso jurisdicional é delimitado pelas conclusões formuladas ao final da alegação (cf. artºs 684º, nº 3, e 690º, ambos do CPC), cumprindo pois conhecer das questões jurídicas ali levadas.

II.2. 1. Por uma questão metodológica, e porque a sua apreciação envolve uma questão de competência, importa começar pela invocação de que se verificou a caducidade da declaração de constituição de uma servidão administrativa.

Em seu abono, os Recorrentes, em síntese, aduzem que, face ao que decorre do art.° 13 n.° 3 do actual Código de Expropriações (CE/99, aprovado pela Lei n° 168/99, de 18.09), a caducidade “é apreciável por qualquer Tribunal aonde seja suscitada a título incidental”, pelo que deve ser “declarado que caducou a declaração de utilidade pública, o que torna inútil a apreciação de quaisquer outras questões”.

Vejamos:

À constituição da servidão administrativa, que está em causa nos autos, é aplicável o actual CE. Ora, de acordo com o disposto no n°3 do seu art° 8°, “à constituição das servidões e à determinação da indemnização aplica-se o disposto no presente Código com as necessárias adaptações, salvo o disposto em legislação especial”.

Por seu lado, o artº 13, nº 4, do mesmo CE dispõe que “a declaração de caducidade pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer outro interessado ao tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral (...)”.

Ora, para o efeito de conhecer do recurso da decisão arbitral é o “tribunal judicial da comarca da situação do bem expropriado ou da sua maior extensão”, como ressalta claramente da lei (cf. artºs 51 e 52º do CE/99 e 211, nº 1, da CRP).

Esse é também o entendimento deste STA e do STJ( Cfr. neste sentido, o Ac.deste STA de 2002.02.14 (Rec.nº 48271), e ainda, acs.do STJ de 2001.05.15 (proc. nº.01A3392), de 2003.05.20 (proc. nº.1158/2003-7) e de 2006.06.01 (proc. nº.0632578), in www.dgsi.pt, citados pelo M.P. no seu parecer.).

Aliás o mesmo entendimento já era sustentado no domínio do Código das Expropriações de 1991, defendendo mesmo alguma jurisprudência que o já citado artigo 13º n.º 4 do actual Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18.9, tinha a natureza de norma interpretativa e, por isso, sujeita ao regime do artigo 13º n.º1 do Código Civil Cf. pelo menos os Acs. da Relação do Porto de 12-07-2001 (nº RP200107120130992), com apoio noutra jurisprudência e doutrina, e de 05-04-2000 (nº JTRP00030151), in loc.cit

Nem vale o dizer-se que a caducidade é apreciável por qualquer tribunal onde a mesma seja suscitada a título incidental (apelo feito ao disposto no n° 1 do art° 96° do CPC), assim se estendendo a competência da jurisdição administrativa.

É que, como decorre da citada disposição do n° 4 do art° 13 do CE de 1999, a declaração de caducidade é (seria) apreciada como questão principal, em processo próprio, pelo que, neste caso, tal como se decidiu no acórdão recorrido e ao que aquiesce o Ministério Público no referido parecer, não se pode considerar que a questão de caducidade colocada interfira com o objecto do processo de modo acessório ou secundário, sendo antes uma questão relativa ao próprio objecto do processo.

Em resumo, o acórdão recorrido, ao julgar procedente a questão da incompetência (recte, ao absolver da instância os recorridos, por força das disposições combinadas dos art.º 288º, n.º1, al. a), 493º, n.º 2, e 494º, al. a) do Código de Processo Civil, ex vi dos art.º 1º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e 5º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no que respeita ao pedido de declaração de caducidade do acto impugnado) não merece qualquer censura.

Improcede assim, e sem necessidade de outras considerações, o enunciado fundamento do recurso.

II.2. 2. Vejamos agora da invocação de que inexiste fundamentação quanto ao carácter de urgência.

Expendeu o acórdão recorrido que, nem numa perspectiva formal, nem material se verifica um tal vício, pois que, na Resolução impugnada são externadas as razões da urgência, e, por outro lado, essas razões mostram-se válidas para suportar a declaração de urgência.

Não oferecendo dúvidas que, efectivamente, o acto impugnado revela as referidas razões de urgência (cf. matéria de facto), e assim satisfeita a natureza formal da fundamentação, vejamos da verificação de erro sobre os pressupostos de facto e de direito quanto a tal fundamento do acto.

Para a recorrente tal erro revelar-se-ia na circunstância de, em síntese, a obra em causa, o seu traçado e seus condicionalismos estarem delineados e definidos há mais de um ano, pelo que era impossível que só agora se tivesse “descoberto que era necessário constituir a servidão administrativa”. Bastaria, então, remata a recorrente, por as máquinas à beira do prédio para justificar a urgência.

Efectivamente, o artigo 15.º do CE prescreve que a atribuição do carácter urgente da expropriação deve ser sempre fundamentada e confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados, nos termos previstos nos artigos 20.º e seguintes, na parte aplicável.

Ora, não se questiona que o programa de concurso com vista à realização da obra respeitante ao TELEFÉRICO, à qual a servidão se destinava, previa a conclusão das obras “no prazo máximo de um mês”, prazo esse em que aquela obra deveria entrar em funcionamento (cf. textos da deliberação da Câmara Municipal do Funchal respeitante à declaração de utilidade pública da constituição de uma servidão administrativa necessária à obra em causa da entidade expropriante, e da Resolução de expropriação do Governo Regional da Madeira- constantes do probatório, aqui dados por reproduzidos).

E, assim sendo, não pode dizer-se que foi uma qualquer situação de facto (em jeito de facto consumado) que, no caso, terá pressionado a atribuição do carácter de urgência à declaração de utilidade pública na constituição da servidão administrativa em causa, antes tendo decorrido da natureza urgente da obra, o que por si só justificava a declaração de urgência. Tal é, aliás, o entendimento deste STA vertido no Acórdão do Pleno de 12.7.2006 (Rec. 03/02), citado no aresto recorrido.

Num tal contexto, como se ponderou no acórdão recorrido, o facto de se ter tomado a decisão de construir o teleférico há mais de um ano, mostra-se irrelevante, e, bem assim, justificada a urgência invocada.

Pelo exposto, improcede também o enunciado fundamento do recurso.

II.2. 3. A última censura ao acórdão que cumpre apreciar traduz-se na invocação de que o acto em causa não foi precedido de audiência dos interessados, em contrário do entendimento do acórdão impugnado.

Em síntese e em seu fundamento, aduzem os Recorrentes:

- não são referidos motivos para que tal não devesse ter sido observado, não bastando afirmar-se que, tendo sido determinada a urgência na declaração de utilidade pública estava por tal motivo dispensada a observância do referido princípio;

- o atraso na instituição da servidão administrativa é da exclusiva responsabilidade da entidade expropriante, não podendo o mesmo servir de fundamento legitimador do desrespeito pelo princípio em causa, e

- não foram ainda enviados (até 11/06/07) ao Tribunal da Comarca os processos expropriativos que se referem aos recorrentes e resultam da declaração de utilidade pública que foi publicada em 9/8/2000.

Vejamos.

Nenhuma das referidas invocações é de molde a abalar a bondade do decidido, adiante-se desde já.

É que, segundo os Recorrentes, o que alimenta o essencial do apoio normativo da sua invocação, a constituição da servidão administrativa deveria ter sido precedida de aviso público e audiência de interessados, nos termos do disposto no art.º 1º do Decreto-Lei n.º 181/70, de 28 de Abril.

E, na verdade, aquele preceito referindo-se à constituição de servidões administrativas impunha as duas referidas formalidades.

Só que como se expendeu no acórdão do Pleno do STA, de 2004.06.17 (Rec. n° 45296), também citado pelo MPº no seu parecer, e ao que se adere, “deve entender-se que a matéria sobre que dispunha o DL 181/70, relativa à publicitação do acto de constituição de servidão administrativa e ao correspondente dever, imposto à Administração, de audiência dos interessados, foi regulada de modo mais desenvolvido e aperfeiçoado, no CE 91. O que se traduziu em revogação, ainda que implícita, daquele diploma legal (art° 7°, n°2, C. Civil)”.

Por outro lado, como acima se viu, à constituição da servidão aplica-se o CE de 1999 – em vigor à data do acto impugnado – por força do disposto no nº 3 do seu art° 8°.

É, assim, inaplicável ao presente caso a norma constante daquele DL 181/70 onde se previa a referida publicitação por aviso público (artº 1º. nº 1).

E, como se obtemperou no acórdão recorrido, o formalismo que visa assegurar o exercício do contraditório e a participação dos interessados no procedimento de constituição de uma servidão está também consagrado no Código das Expropriações (cf. disposições conjugadas dos artºs 8º, nº 3, 10º e 11º), e dele não consta a publicação de um aviso.

Porém, o formalismo da audiência dos interessados é, actualmente, regulado pelo CPA, aprovado pelo Dec. Lei 442/91, e, atento a aludida natureza urgente do respectivo procedimento de constituição da servidão, a mesma inexiste (cf. disposto no artº 103°, n° 1, alínea a) do CPA).

Pelo exposto deve concluir-se que também carecem de razão os Recorrentes quanto a este fundamento do recurso.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam os juízes deste Supremo Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pelos Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 400€ e a procuradoria em 50%.

Lx. aos 12 de Março de 2008. - João Manuel Belchior (relator) – António Bento São Pedro - Edmundo António Vasco Moscoso.