0358/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos determina-se pelo vício que fundamenta a anulação. II - Viola o princípio do contraditório, infringindo os artºs 177.º, n.º 4, 166.º, n.º 2 do C.P.T.A. e ainda os artºs 511.º e 653.º, n.º 2 do C. P. Civil, aplicáveis ex vi art.º 1.º do C.P.T.A., o acórdão que, em processo de execução de julgado, deu como provados factos alegados pelo exequente, que o executado tinha contraditado na respectiva oposição, sem a análise critica ou sequer referência a qualquer documento, nomeadamente aos que foram juntos com a oposição, e sem a realização de quaisquer diligências instrutórias.

Acordam em conferência na secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. A…. interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho 173/97, de 30 de Julho, do Secretário Regional da Economia e Cooperação Externa da Região Autónoma da Madeira, publicado na II Série do Jornal Oficial, de 13 de Agosto de 1997, na parte em que fixou em 7.600 metros cúbicos a quota máxima de extracção de inertes do leito marítimo da Região, para o período de Julho a Dezembro de 1997, a afectar à Recorrente – alínea b) do referido Despacho. Por acórdão do T.C.A., proferido a fls. 166 e segs, foi anulado o acto impugnado, por violação dos princípios da igualdade e da concorrência. A recorrente contenciosa requereu, no T.C.A.- Sul, a execução da sentença de anulação do acto administrativo, por requerimento entrado naquele Tribunal em 30.6.04. Por acórdão do T.C.A., de fls. 116 e segs, foi declarado procedente o pedido de execução formulado e especificados ao actos e operações em que a execução deverá consistir, fixando-se para tal o prazo de 30 dias. Inconformado com a decisão referida em 1.4, interpôs o Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes da Região Autónoma da Madeira recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 128 e segs, concluiu do seguinte modo: O despacho n.° 173/97, de 30 de Julho de 1997, do SECRETÁRIO REGIONAL DE ECONOMIA E COOPERAÇÃO EXTERNA DA RAM (publicado no Jornal Oficial da RAM, II série, n.° 154, de 13 de Agosto de 1997), que fixou em 260 000 m3 a quota máxima de extracção de inertes do leito marítimo da Região Autónoma da Madeira, para o período de Julho a Dezembro de 1997, atribuindo 252 400 m3 a um conjunto de 6 empresas, representadas pela …, e 7 600 m3 à A… (…), foi anulado, por acórdão de 2 de Novembro de 2000, nos autos de autos de contencioso de anulação que correram os seus termos sob n.° 210/97, na 2ª Subsecção da 1ª Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo, e em que foi recorrente a A…. II. Embora considerando suficiente, como fundamento da invalidade do acto, o vício de violação de lei por ausência de base legal — a inconstitucionalidade da Portaria 107/96 , publicada no Jornal Oficial da RAM, 1 série, n.° 78, de 19 de Julho de 1996, o tribunal apreciou ainda que sucintamente (sic) a violação dos princípios constitucionais da livre concorrência e da igualdade, reputando-a como efectivamente fundada, na diferença das quotas de extracção de inertes atribuídas à então recorrente e ao conjunto das restantes seis empresas de extracção de inertes, representadas pela …. III. Correndo os autos de execução de sentenças de anulação de actos administrativos por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação (vide n.°s 1 e 2 do art. 176° CPTA), o tribunal solicitado para a execução tem obrigatoriamente de conhecer o acto anulado e a (sua própria) sentença anulatória, a serem declinados na sua totalidade, nos termos do art. 514° CPC. aplicável ex vi art. 1° CPTA. Assim sendo, o Tribunal Central Administrativo Sul, nos autos de execução do acórdão anulatório de 2 de Novembro de 2000, que correm, por apenso àquele processo n.° 210/97 (vide supra I). sob n.° 228/04, ao ter dado como assente no acórdão proferido em 22 de Setembro de 2005 (doravante acórdão recorrido), sob alíneas a) e b) da MATÉRIA DE FACTO, que o despacho n.° 173/97, de 30 de Julho de 1997, foi anulado na parte em que fixou 7 600 m3 à A…, por violação dos princípios da igualdade e da livre concorrência, cometeu inaceitável erro de julgamento, não actuando com a diligência mínima exigível ao julgador (art. 514° e art. 655° CPC). Sendo inequívoca a natureza declarativa do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos (art. 173º e segs. CPTA), a fixação da matéria de facto deve obedecer aos princípios gerais, chegando-se à determinação dos factos relevantes para o julgamento da causa ou por acordo (vide art. 490° CPC) ou pelo jogo da(s) prova(s) disponível(eis) (vide art. 342° CC e arts. 513º a 645° CPC). analisadas criticamente e de modo livre pelo julgador (n.° 2 do art. 653° e art. 655° CPC, aplicáveis ex vi art. 1° CPTA). VI. Ao não especificar, relativamente a nenhum factos dados como assentes sob MATÉRIA DE FACTO do acórdão recorrido, a prova respectiva e a sua prudente convicção acerca deles, incorreu o tribunal a quo em erro de julgamento, por violação do n.° 2 do art. 653° e do art. 655° CPC. VII. Ao reproduzir para os anos de 1998, 1999 e 1° semestre de 2000, sob alíneas j) k) e l) da MATÉRIA DE FACTO do acórdão recorrido, factos referentes a 1997, após impugnação especificada da entidade demandada (não desmentida pela A… na sua réplica), incorreu o tribunal a quo em erro de julgamento , por violação dos princípios do contraditório e da diligência mínima exigível ao julgador (art. 3° e art. 655° CPC) VIII. Ao dar como assentes, sob alíneas m), n), o) e p) da MATÉRIA DE FACTO do acórdão recorrido, determinados montantes, a título de despesas de exploração da A… entre 1 de Julho de 1997 e 27 de Setembro, sem produção de prova por parte desta, incorreu o tribunal a quo em novo erro de julgamento, por violação do princípio do ónus da prova (art. 342° CC). O deficiente entendimento do princípio estruturante do contraditório (n.° 3 do art. 3° CPC, aplicável ex vi art. 1° CPTA), demonstrado pelo tribunal a quo, na sua aceitação acrítica e sem qualquer suporte probatório da descrição factual e das pretensões da exequente A…, por um lado, e quase total falta de referência à contestação ou meios de prova oferecidos pelo SECRETÁRIO REGIONAL DO EQUIPAMENTO SOCIAL E TRANSPORTES DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA, por outro, inquina o acórdão recorrido de inaceitável erro de interpretação e aplicação da lei, impondo a sua REVOGAÇÃO. Deve o acórdão recorrido ser REVOGADO e REPOSTA A CORRECTA FACTUALIDADE, quanto ao período de vigência do despacho n.° 173/97, de 30 de Julho de 1997, do SECRETÁRIO REGIONAL DE ECONOMIA E COOPERAÇÃO EXTERNA DA RAM (publicado no Jornal Oficial da RAM, II série, n.° 154, de 13 de Agosto de 1997) — Julho a Dezembro de 1997, e aos volumes de inertes efectivamente extraídos pela A… (e pelas associadas da …), durante os anos de 1998, 1999 e 1° semestre de 2000, e custos ocasionados com exploração, durante o 2° semestre de 1997, 1998, 1999 e 1° semestre de 2000, ordenando-se as diligências instrutórias necessárias (análise dos documentos produzidos pela entidade demandada e audição das testemunhas arroladas por qualquer das partes, nomeadamente), nos termos dos n.°s 3 a 7 do art. 177°, do art. 178° CPTA e n.°s 1 e 2 do art. 149° CPTA. XI. A indemnização devida em caso de causa legítima de inexecução de julgado anulatório (n.° 3 do art. 177° e n.° 1 do art. 178° CPTA) deve corresponder à gravidade do sacrifício imposto ao recorrente, sob pena de perder a natureza compensatória que lhe é unanimemente reconhecida pela doutrina, transformando-se em enriquecimento sem justa causa (vide art. 473º CC), finalidade não tutelada ou desejada pelo legislador. XII. A vigência do despacho n.° 173/97, de 30 de Julho de 1997, do SECRETÁRIO REGIONAL DE ECONOMIA E COOPERAÇÃO EXTERNA DA RAM (publicado no Jornal Oficial da RAM. II série, n.° 154, de 13 de Agosto de 1997) e o período de tempo que mediou até à sua anulação levaram a entidade demandada a reconhecer que, por não ser já possível à A… proceder, entre Julho a Dezembro de 1997 (período para o qual vigorava o despacho impugnado) , à extracção de inertes na quantidade de 34 467 m3 [correspondente à diferença entre a sua quota (7 600 m3) e a de cada uma das associadas da … (252 400 m3 /6= 42 067 m3)], lhe era devida uma indemnização correspondente ao montante pecuniário que seria obtido com o produto das vendas que não foram realizadas, deduzido dos custos que essa mesma extracção sempre determinaria, concretamente no valor de € 116.015,94 (cento e dezasseis mil e quinze euros e noventa e quatro cêntimos). XIII. Ao condenar a entidade demandada no pagamento da quantia de € 2 539 151 , 68 (€ 2 100 660, 68 e juros, sendo € 340 422,20, calculados à taxa de 7%, e € 98 069,00, à de 4%), a título de indemnização pelos prejuízos sofridos entre 30 de Junho de 1997 e 27 de Setembro de 2000 , data de entrada em vigor da vigor da Portaria n.° 80/2000 , de 26 de Setembro, pela A…, incorre o acórdão recorrido em erro nos pressupostos de facto e erro de interpretação e aplicação de lei, por efectuar os cálculos sobre um volume de inertes que, em 1998, 1999 e 1º semestre de 2000, ninguém impediu a A… de extrair e por compensar sacrifícios de que a exequente nunca foi vítima. XIV. Mesmo que, o que só por absurdo se admite, se viessem a incluir no montante da indemnização os lucros cessantes da A… de 1 de Janeiro de 1998 a Julho de 2000 (altura em que o navio “…”, embarcação pertencente à A…, foi abatido à laboração), sempre estes teriam de ser calculados por referência à diferença entre o volume de inertes efectivamente extraído pela exequente e o correspondente à média das associadas da …, deduzidos os custos de exploração, no montante de € 361 730,58 (trezentos e sessenta e um mil, setecentos e trinta euros, e cinquenta e oito cêntimos). XV. Tendo a entidade demandada assumido, na sua contestação, o compromisso de incluir na proposta de Orçamento para 2005, a coberto de determinada rubrica orçamental, verba para efeitos de pagamento da indemnização, no montante em que ela, entidade demandada, a tinha calculado ( art. 22° do Decreto-Lei n.° 155/92 , de 28 de Julho), não se justificava a imposição de uma sanção compulsória, no valor de 10% do salário mínimo nacional mais elevado por dia de atraso, por suficientemente indiciada a vontade de cumprir e não a de incumprir, que é o pressuposto de aplicação do n.° 3 do art. 179° CPTA, incorrendo o acórdão recorrido em novo erro de apreciação e de aplicação da lei. XVI. Não podendo o tribunal a quo ignorar que o montante inscrito na proposta de Orçamento para 2005, para efeitos de pagamento da indemnização, correspondia aos valores calculados pela entidade demandada, a fixação de um prazo de 30 dias para o pagamento da quantia de € 2 539 151, 68 sempre tornaria totalmente IRRAZOÁVEL. e mesmo INÍQUA, a cominação de uma sanção pecuniária compulsória, no valor de 10% do salário mínimo nacional mais elevado por dia de atraso, sabendo-se que tal atraso não poderia deixar de ocorrer por força do disposto no Decreto-Lei n.° 155/92 , de 28 de Julho. XVII. Ainda que, o que só por absurdo se admite, o montante da indemnização que se entenda devida à A… corresponda ao seu pedido, nunca a Administração se encontraria em condições de proceder ao seu cumprimento imediato num período de tempo tão diminuto, propondo-se a fixação de um prazo de 12 meses para esse tal efeito, escalonando-se o pagamento em moldes a combinar, nos termos do n.° 6 do art. 177° CPTA. XVIII. Revogado o acórdão recorrido e resposta a factualidade devida, nos termos delineados em X, deverá a indemnização devida à A… ser calculada como supra descrito a XI e XII ou, o que só em termos de absurdo se admite, em XIV, calculando-se os juros moratórios a partir do momento em que se tomar líquido o montante da indemnização ou, e mesmo que assim se não entenda, a partir da data da citação, nos termos do n.° 3 do art. 805° CC, não se justificando a imposição de qualquer sanção compulsória.” 1.6. Não houve contra-alegações. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade: Por Acórdão de 2 de Novembro de 2000, proferido no recurso contencioso n° 210/97, o T.C.A. anulou o Despacho n° 173/97 n° 173/97, de 30 de Julho, do então Secretário Regional da Economia e Cooperação Externa do Governo Regional da Madeira, na parte em que fixou em 7.600 m3 a quota máxima, a afectar à ora requerente, de extracção de inertes do leito marítimo da Região; Tal anulação teve como fundamento a violação dos princípios da igualdade e da livre concorrência; O referido Acórdão transitou em julgado no dia 20 de Novembro de 2000; E não foi espontaneamente executado até ao dia 5 de Janeiro de 2001; Em 25 de Agosto de 2003, a ora exequente requereu a execução do Acórdão ao Secretário Regional do Equipamento Social e Transportes; Até hoje, tal acórdão anulatório continua por executar; A ora exequente é uma Sociedade Comercial cujo objecto social consiste na extracção e venda de inertes; O Despacho n° 173/97, de 30 de Julho, do então Secretário Regional da Economia e Cooperação Externa do Governo Regional da Madeira, havia fixado para a ora requerente uma quota máxima de extracção de inertes do leito marítimo da Região no valor de 7.600 m3 Tendo fixado para a “…”, uma quota de 252.400 m2, a ser explorada equitativamente pelos seus sócios – …., …, …, …, …, e …; Em concreto, a ora requerente não pôde então extrair, semestralmente, o volume de 34466,67 m3 E não pôde fazê-lo até 27.09.2000, data da entrada em vigor da Portaria n° 80/2000 de 26 de Setembro, que veio estabelecer o novo regime relativo às autorizações para extracção de inertes; À data da prática do acto anulado, bem como durante os anos de 1998, 1999 e 2000, a ora requerente vendia os inertes por si extraídos ao preço de 2.450$00 por metro cúbico (actualmente, € 12,22 m3); Entre 1 de Julho de 1997 e 27 de Setembro de 2000, a ora requerente despendeu um total de € 66,985,39 em combustíveis; Entre 1 de Julho de 1997 e 27 de Setembro de 2000, a ora requerente despendeu um total de € 226.923/75 em mão de obra Quanto às despesas com outros fluídos a utilizar, como óleos, entre 1 de Julho de 1997 e 27 de Setembro de 2000, a requerente despendeu um total de 37.479,74; Entre 1 de Julho de 1997 e 27 de Setembro de 2000, a ora requerente despendeu um total de € 213.57,68, com a conservação e reparação do material utilizado para extracção;” O Direito A entidade recorrente discorda do acórdão do T.C.A. Sul, proferido a fls. 116 e segs, que fixou os actos e operações em que deverá consistir a execução do acórdão do mesmo Tribunal, de fls. 166 e segs do processo principal, pelo qual foi anulado o despacho do Secretário Regional da Economia e Cooperação Externa da Região Autónoma da Madeira, publicado na II Série do Jornal Oficial, de 13.8.97, na parte em que fixa em 7.600 metros cúbicos a quota máxima de extracção de inertes no leito marítimo da Região, para o período de Julho a Dezembro 1997, a afectar à recorrente A…. Imputa-lhe diversas ilegalidades, das quais tomaremos conhecimento, seguindo a ordem das conclusões da Recorrente, e na medida em que a respectiva apreciação não fique prejudicada pelo julgamento de outras. Assim: 2.2.2. Quanto à matéria das conclusões Iª a IVª, inc. Alega o Recorrente, em síntese, que ao invés do que legalmente se impunha (pois, o processo de execução de julgado corre por apenso ao processo de recurso contencioso em que foi proferido o acórdão exequendo, não podendo o julgador ignorar o conteúdo deste último, pelo qual será balizada a execução) o fundamento incluído pelo acórdão recorrido na alínea b) dos factos relevantes para a decisão da causa – violação dos princípios da igualdade e da livre concorrência – não corresponde ao exacto conteúdo do acórdão anulatório. É manifesta a procedência da alegação do Recorrente quanto a este aspecto. Na verdade: O acórdão exequendo julgou procedente o vício de violação de lei por ausência de base legal para a prática do acto administrativo contenciosamente impugnado, por ter sido proferido ao abrigo da portaria 107/96 , de 19 de Julho, violadora de norma Constitucional – art.º 115.º, n.º 7 da C.R.P. E, prosseguiu: «Não obstante a procedência deste vício seja suficiente para inquinar de invalidade o acto recorrido não deixaremos de analisar, ainda que sucintamente, os restantes vícios alegados e atinentes à violação de normas constitucionais: violação do princípio da livre concorrência e violação do princípio da igualdade» . Tendo procedido à análise que se propôs efectuar, considerou que tinham sido violados os aludidos princípios da igualdade e da livre concorrência. Ora, conforme resulta texto da alínea b) da matéria de facto considerada relevante pelo aresto ora em recurso, este apenas considerou como fundamento da anulação do acto recorrido a violação dos princípios da igualdade e da concorrência. A execução de sentença anulatória do acto administrativo consiste na prática pela administração dos actos e operações necessárias à reconstituição “ da situação que existiria se o acto anulatório não tivesse sido praticado” (cf. art.º 173, n.º 1 do C.P.T.A.) O limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador de futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a anulação” (ac. do Pleno da 1ª secção de 8.5.2003, rec. 40821-A). O acórdão recorrido deveria, pois, ter reproduzido com exactidão, na alínea b) da matéria de facto, os vícios que fundamentaram a anulação do acto recorrido, o que, como se deixou explicitado, não fez. Procede, assim, o alegado erro de julgamento quanto à fixação da matéria de facto, a que se reportam as conclusões I a IV, inc., das alegações. 2.2.3. Quanto à matéria das Conclusões I a X, inc. Sustenta a recorrente, em síntese, que obedecendo a fixação da matéria de facto, no processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, aos princípios gerais, deverá chegar-se à determinação dos factos relevantes para o julgamento da causa ou por acórdão (v. art.º 490.º do C.P.C .) ou pelo jogo da(s) prova(s) disponível(eis) (vide art.º 342.º do C.C. e artºs 513.º a 645.º do C.P.C .), analisadas criticamente e de modo livre pelo julgador (n.º 2 do art.º 653.º e art.º 655.º do C.P.C ., aplicáveis ex vi art.º 1.º do C.P.T.A.). O acórdão recorrido, ao não especificar, relativamente a nenhum dos factos dados como assentes, a prova respectiva e a sua prudente convicção acerca deles, teria incorrido em erro de julgamento, por violação do nº 2 do art.º 653.º e do art.º 655.º do C.P.C. Ao reproduzir para os anos de 1998, 1999 e 1º semestre de 2000, sob as alíneas j) k) e l) da matéria de facto, factos referentes a 1997, após impugnação especificada da entidade demandada, o Tribunal a que incorreu em erro de julgamento, “por violação dos princípios do contraditório e da diligência mínima exigível ao julgador ( art.º 3.º e art.º 655.º do C.P.C .)”. Em idêntico erro teria, ainda, incorrido, violando o princípio do ónus da prova (art.º 342.º do C.C.), ao dar como assentes, sob as alíneas m), n), o) e p) da Matéria de facto, determinados montantes, a título de despesas de exploração da A… entre 1 de Julho de 1997 e 27 de Setembro de 2000, sem produção de prova por parte desta. Desde já se adianta que, também no concernente aos aspectos enunciados, assiste razão ao Recorrente. Na verdade: Na oposição que, nos termos do art.º 165.º do C.P.A., deduziu ao pedido de execução de sentença formulado pela A…, o ora Recorrente pôs em causa a legalidade dos montantes indemnizatórios peticionados pela exequente, invocando, designadamente, que (artºs 5.º a 17.º ): O despacho contenciosamente anulado, de 30 de Julho de 1997, tinha o seu âmbito de aplicação restrito ao ano de 1997. Em 1998, 1999 e 1º semestre de 2000 (até Maio de 2000), não se verificou atribuição oficial de quotas de extracção, funcionando a livre concorrência entre os operadores, conforme a capacidade dos seus navios. No ano de 1998, a exequente extraiu 31.500 m3 de areia e as empresas associadas à … 363.900 m3 (média de 60.650 m3 por empresa). No ano de 1999 a E.A.M extraiu 35.950 m3 e as empresas associadas à … 431.900 (média de 71.983 m3 por empresa). Durante o 1º semestre de 2000, a A… extraiu 21.350 m3 e as empresas associadas à … 237.400 m3 (média de 39.567 m3). O valor da taxa de extracção foi fixado em € 0,55 para os anos de 1998, 1999 e 2000, e o da taxa devida pela descarga de areia nas instalações portuárias da Região em € 0,31 m3, nos anos de 1998 e 1999 e 0,55 m3 no ano de 2000. Juntou documentos com vista à prova do alegado. O ora Recorrente invocou ainda que a embarcação pertencente à A…, a “…”, foi abatida à laboração a partir de Junho de 2000 (art.º 18º do articulado de oposição) e pôs em causa os valores apresentados pela exequente relativamente aos custos de operacionalidade da embarcação (artºs 29.º e 30.º do articulado de oposição). O acórdão recorrido, sem fazer qualquer referência à matéria constante da oposição – excepto no que respeita à apreciação da excepção de caducidade do direito da exequente deduzida pelo executado –, considerou assentes, em sede de factos relevantes, todos os valores apresentados na petição da exequente, quer quanto ao volume de inertes que a mesma alegou não ter pedido extrair semestralmente por força do despacho anulado (alínea j) da matéria de facto), quer quanto ao período temporal em que a mesma se considerou lesada (alínea k), quer ainda quanto às despesas realizadas pela exequente, entre 1 de Julho de 1997 e 27 de Setembro de 2000, em combustíveis, fluidos, óleos e conservação e reparação do material utilizado para extracção dos inertes (alíneas m), n), o) e p) da matéria de facto considerada provada). Ou seja, deu como provados factos que o executado, ora recorrente, tinha contraditado na respectiva oposição, sem a análise critica ou sequer referência a qualquer documento, nomeadamente aos que foram juntos com a oposição, e sem a realização de quaisquer diligências instrutórias. Deste modo, o acórdão recorrido violou o princípio estruturante do contraditório ( art.º 3.º , n.º 3 do C.P.C .), infringindo, nomeadamente, os artºs 177.º, n.º 4 e 166.º, n.º 2 do C.P.T.A. e ainda os artºs 511.º e 653.º, n.º 2 do C. P. Civil, aplicáveis ex vi art.º 1.º do C.P.T.A. Procedem, assim, as conclusões V a X, inc., com o que fica prejudicada a apreciação da matéria respeitante às conclusões seguintes. 3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a remessa do processo ao T.C.A. para aí prosseguir os seus termos em conformidade com o que se deixou referido no presente aresto. Custas pela recorrida. Lisboa, 11 de Outubro de 2006. Maria Angelina Domingues (relatora) – Adérito Santos – Costa Reis.