00234/04.9BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

Inexistindo em concreto qualquer violação do direito à habitação do requerente geradora de nulidade do acto objecto de impugnação e tendo o requerente sido notificado do mesmo em 24/07/2003, quando à data vigorava o art. 28º da LPTA, é por este normativo que se deve aferir o prazo de impugnação judicial do acto administrativo em questão, não se lhe aplicando o novo CPTA, face ao disposto nos arts. 05º, n.º 1 da Lei n.º 15/02, 12º e 279º do C. Civil, mormente o seu art. 58º, n.º 4, al. a).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

P…, casado, residente no Lugar de Xisto, Viatodos, Barcelos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga, datada de 5 de Agosto de 2004 que, com fundamento em extemporaneidade, negou provimento ao pedido de suspensão de eficácia que intentou contra a Câmara Municipal de Barcelos relativamente ao acto praticado pelo Vereador desta Câmara em 8 de Julho de 2003 que ordenou a posse administrativa do imóvel onde estava a levar a efeito uma obra e ordenou a demolição da totalidade do edifício e todos os muros de vedação construídos.

Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

A procedência de um pedido de suspensão da eficácia de acto administrativo, como providência cautelar conservatória, depende, entre outros, da verificação do requisito do fumus boni iuris;

Este critério intervém, naquele tipo de providências, apenas na sua formulação negativa: a suspensão da eficácia deve ser judicialmente decretada quando «não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito» (art. 120º, n.º 1, al. b) do CPTA);

O acto administrativo impugnado pelo recorrente na acção principal está ferido de nulidade, por violação do «conteúdo essencial» do direito fundamental à habitação (art. 133º, n.º 2, al. d), do CPA);

E isto quer o conceito valorativo de «conteúdo essencial» seja perspectivado na sua vertente absoluta, como núcleo fundamental típico, quer seja entendido como dimensão relativa ou emanação do princípio da proporcionalidade;

Com efeito, a demolição parcial da obra, na parte construída em desconformidade com a licença de construção, é suficiente para assegurar o interesse público na legalidade urbanística e defender o bem jurídico comunitário «património ecológico e agrícola»;

Por outro lado, a demolição da totalidade da obra retira ao recorrente, que é pobre e carenciado, a possibilidade de algum dia vir a construir uma habitação condigna para si e para o seu agregado familiar;

A impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo (art. 58º, n.º 1, do CPTA), pelo que a pretensão do recorrente foi tempestivamente apresentada a juízo;

Ainda que assim se não entenda, os demais vícios apontados pelo recorrente sempre serão geradores de anulabilidade (art. 135º do CPTA);

Quando promovida pelos particulares, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de 3 meses, mas será admitida para além desse prazo nos casos previstos no art. 58º, n.º 4 do CPTA;

A conduta dos órgãos do Município de Barcelos, bem como dos respectivos titulares, inculcou no recorrente a convicção de que seria desnecessário e contraproducente o recurso à via jurisdicional para a regularização da situação;

Em face daquele circunstancialismo, a tempestiva apresentação da petição não era exigível ao recorrente;

Pelo que, ao abrigo do disposto no art. 58º, n.º 4 al. a) do CPTA, aplicável por força do disposto no art. 12º do CC, a impugnação deve ser admitida;

Na verdade, o art. 12º do CC consagra o princípio da aplicação imediata («para o futuro») da lei processual, segundo o qual a lei aplicável a um determinado acto processual é a lei em vigor no momento da sua prática;

No momento da propositura da acção estava em vigor o CPTA, pelo que o seu regime era o aplicável à acção proposta pelo recorrente;

Pelas razões invocadas, a acção principal deve considerar-se tempestivamente apresentada, inexistindo quaisquer circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da acção principal;

Mesmo admitindo uma interpretação divergente, nunca poderá considerar-se manifesta ou evidente a inviabilidade da pretensão material;

Assim, mostra-se verificado o critério do fumus boni iuris de que depende a suspensão da eficácia da ordem de demolição, devendo a providência requerida ser judicialmente adoptada.

Contra-alegou a entidade requerida pugnando pela manutenção da sentença recorrida.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Cumpre agora decidir.

A matéria de facto relevante é a fixada na sentença recorrida a fls. 109 a 113, para onde se remete, nos termos do art. 713º, n.º 6 do CPC, dado não haver sobre isso qualquer controvérsia.

A sentença recorrida indeferiu, por extemporaneidade, a pretensão do requerente por ter considerado que os vícios imputados ao acto administrativo em crise não são geradores de nulidade e por isso quando foi intentado o presente procedimento cautelar já se havia esgotado o prazo legalmente estabelecido para o efeito.

Em primeiro lugar há que saber se o acto aqui posto em crise pode de alguma maneira violar o direito à habitação consagrado no art. 65º da CRP.

Dispõe esta norma que:

1. Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.

2. Para assegurar o direito à habitação, incumbe ao Estado:

a) Programar e executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social;

b) Promover, em colaboração com as regiões autónomas e com as autarquias locais, a construção de habitações económicas e sociais;

c) Estimular a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria ou arrendada;

d) Incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das populações, tendentes a resolver os respectivos problemas habitacionais e a fomentar a criação de cooperativas de habitação e a autoconstrução.

3. O Estado adoptará uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria.

4. O Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais definem as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo, e procedem às expropriações dos solos que se revelem necessárias à satisfação de fins de utilidade pública urbanística.

5. É garantida a participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de planeamento urbanístico e de quaisquer outros instrumentos de planeamento físico do território.

Relativamente a este direito fundamental escreveu-se no Acórdão n.º 130/92 do Tribunal Constitucional: “O preceito transcrito da Constituição reconhece a todos os cidadãos o direito a uma morada decente, para si e para a sua família; uma morada que seja adequada ao número dos membros do respectivo agregado familiar, por forma a que seja preservada a intimidade de cada um deles e a privacidade da família no seu conjunto; uma morada que, além disso, permita a todos viver em ambiente fisicamente são e que ofereça os serviços básicos para a vida da família e da comunidade.

Para a efectivação de um tal direito, a Constituição comete ao Estado as seguintes tarefas:

a) "programar e executar uma política de habitação", devidamente articulada com uma "adequada rede de transportes e de equipamento social";

b) "incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades locais e das populações", que visem "resolver os respectivos problemas habitacionais" e "fomentar a criação de cooperativas de habitação e a auto-construção";

c) "estimular a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria [cfr. artigo 65º, nº 2, alíneas a), b) e c)].

O Estado há-de, além disso, "adoptar uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar" (cfr. artigo 65º, nº 3); e, juntamente com as autarquias locais, há-de exercer um "efectivo controlo do parque imobiliário", procedendo "às expropriações dos solos que se revelem necessárias" e definindo "o respectivo regime de utilização" (cfr. artigo 65º, nº 4).

O "direito à habitação", ou seja, o direito a ter uma morada condigna, como direito fundamental de natureza social, situado no Capítulo II (direitos e deveres sociais) do Título III (direitos e deveres económicos, sociais e culturais) da Constituição, é um direito a prestações. Ele implica determinadas acções ou prestações do Estado, as quais, como já foi salientado, são indicadas nos nºs 2 a 4 do artigo 65º da Constituição (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, Almedina, 1991, p. 680 - 682). Está-se perante um direito cujo conteúdo não pode ser determinado ao nível das opções constitucionais, antes pressupõe uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, e cuja efectividade está dependente da chamada "reserva do possível" (Vorbehalt des Möglichen),em termos políticos, económicos e sociais [cfr. J.J. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, Coimbra Editora, 1982, p. 365, e Tomemos a Sério os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, Separata do Número Especial do Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra - "Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Arruda Ferrer Correia" - 1984, Coimbra, 1989, p. 26; J.C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976 (Reimpressão), Coimbra, Almedina, 1987, p. 199 ss., 343 ss.]

O direito à habitação, como um direito social que é, quer seja entendido como um direito a uma prestação não vinculada, recondutível a uma mera pretensão jurídica (cfr. J. C. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 205, 209) ou, antes, como um autêntico direito subjectivo inerente ao espaço existencial do cidadão (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p.680), não confere a este um direito imediato a uma prestação efectiva, já que não é directamente aplicável, nem exequível por si mesmo.

O direito à habitação tem, assim, o Estado - e, igualmente, as regiões autónomas e os municípios - como único sujeito passivo - e nunca, ao menos em princípio, os proprietários de habitações ou os senhorios. Além disso, ele só surge depois de uma interpositio do legislador, destinada a concretizar o seu conteúdo, o que significa que o cidadão só poderá exigir o seu cumprimento, nas condições e nos termos definidos pela lei.”.

Daqui se pode concluir que o direito à habitação constitucionalmente consagrado tem uma componente nuclear ou essencial que passa pela garantia dos órgãos públicos, na sua dimensão mais concreta, em salvaguardar o direito a uma morada decente.” No que concerne à dimensão negativa, este direito traduz-se na imposição ao Estado e a terceiros de se absterem de praticar actos que possam comprometer a efectiva realização desse direito.”, cfr. Ac. do STA de 22/01/2003, Rec. n.º 0943/02.

No entanto a dita violação desse direito invocada pelo requerente não afecta o seu direito a uma morada decente, já que, como resulta dos autos, cfr. a petição inicial, o requerente tem uma habitação no Lugar de Xisto, onde reside presentemente. É que tal direito à habitação constitucionalmente consagrado não se reconduz, como parece fazer crer o recorrente, ao direito que assistiria a todos e a cada um dos cidadãos à construção da sua própria residência, reconduz-se tão só e apenas à garantia de que a ninguém será vedado o direito a uma morada decente. Sendo certo que na situação vertente, tal direito só ficaria posto em causa se com isso o requerente deixasse de ter um local condigno para viver com a sua família, o que não é o caso, pois, que o requerente nada adianta, em concreto, nesse sentido.

Assim o acto aqui posto em causa não é idóneo a violar tal preceito da Lei Fundamental uma vez que o mesmo não impede o requerente de dispor de habitação condigna para si e para o seu agregado familiar, não sendo por isso nulo nos termos do disposto no art. 133º, n.º 2, al. d) do CPA; sendo certo, como se diz na sentença recorrida, que ao requerente foi mesmo dada a possibilidade de construir uma habitação própria em respeito de tal direito, o que não lhe foi autorizado foi efectuar tal construção em desrespeito das regras estabelecidas na respectiva licença de construção.

Surpreendendo-se, assim, que o acto administrativo suspendendo não enferma de qualquer vício que acarrete a sua nulidade, resta saber qual o regime jurídico processual que lhe era aplicável, se o estabelecido agora no CPTA ou na anterior LPTA.

Está assente que o requerente foi notificado de tal acto em 24/7/2003, cfr. ponto 13 da matéria de facto assente.

Nessa data encontrava-se ainda em vigor a antiga LPTA que dispunha no seu art. 28º, n.º 1, al. a) que os recursos contenciosos de actos anuláveis são interpostos no prazo de 2 meses, se o recorrente residir no continente ou nas regiões autónomas.

Contando-se este prazo nos termos do disposto no art. 279º do Código Civil, cfr. art. 28º, n.º 2 da LPTA, pode-se concluir que aquele prazo de 2 meses para a interposição do recurso contencioso de anulação terminou no dia 24/9/2003, ou seja, a partir desta data o acto deixou de poder ser atacado contenciosamente, já que não enfermava de vícios geradores da sua nulidade, mas apenas eventualmente da sua mera anulabilidade, cfr. as disposições conjugadas dos arts. 134º e 135º do CPA.

Quando o novo CPTA entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004 já há muito que o acto agora posto em crise não era atacável pela via contenciosa, pelo que, não haveria que fazer apelo às regras próprias deste diploma legal para efeitos da sua impugnação contenciosa.

Sendo certo, além do mais, que tal novo regime jurídico não era aplicável ao caso dos autos por força do disposto no art. 5º, n.º 1 da Lei 15/2002 de 22/02 que dispunha que as disposições do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor; e por maioria de razão não é aplicável às situações que à data da sua entrada em vigor já não sejam impugnáveis contenciosamente, arts. 12º e 297º do Código Civil, independentemente de, em desrespeito destas normas, vir a ser deduzida em juízo tal pretensão.

Por último pretende ainda o recorrente fazer apelo ao disposto no art. 58º, n.º 4, al. a) do CPTA que dispõe que desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de 3 meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente por a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro.

No entanto, como resulta da sentença recorrida, não se logrou provar qualquer factualidade concreta que permitisse concluir que a conduta da Administração foi de molde a criar no recorrente a ideia de que a situação seria resolvida sem necessidade de recurso à via jurisdicional. O que resulta de toda a matéria de facto que se deu como provada na sentença recorrida é que ao recorrente foi sempre dada por parte da entidade recorrida a ideia de que a sua obra não seria legalizada por violar a licença municipal de construção oportunamente emitida.

De tudo o que fica exposto se pode concluir que improcedem na totalidade as conclusões da alegação do recorrente e que a sua pretensão ao ser deduzida de forma extemporânea é ilegal, não podendo agora ser atendida.

Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

D. N.

Porto, 2004-11-18

Ass. Jorge Miguel B. Aragão Seia

Ass. Lino José B. R. Ribeiro

Ass. Ana Paula Portela