010/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . “ A… ” vem, ao abrigo do disposto no art. 150º do CPTA, interpor recurso de revista do acórdão do TCA Sul, de 09.11.2006 (fls. 951 e segs.), que, em sede de recurso jurisdicional, confirmou integralmente a sentença do TAF de Leiria, de fls. 690 e segs., que deferiu parcialmente, e a termo, a providência cautelar de suspensão de eficácia e intimação requerida contra Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação ; Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional ; Estradas de Portugal, EPE e B… , intimando as duas últimas entidades (EPE e B...) “ até que seja emitido o despacho a que se refere o nº 1 do art. 6º do DL nº 169/2001 , de 25.05, e autorizado o abate de árvores requerido em 18.10.2005, … a absterem-se de, por si, ou mediante qualquer tipo de subcontratação, no âmbito das obras de construção do IC9 – Alburitel/Tomar, sublanço Carregueiros/Tomar, realizar quaisquer trabalhos que envolvam o corte ou abate de azinheiras e sobreiros, ou que sejam susceptíveis de, por alguma forma, designadamente mediante movimentações de terras que lhes danifique as raízes ou ramos vitais, pôr em causa a sobrevivência daquelas espécies ”, e indeferindo, por desnecessárias, as restantes providências requeridas. Na sua alegação formula as seguintes conclusões: A intervenção deste Supremo Tribunal justifica-se na necessidade de esclarecer como se interpreta e aplica – os conceitos de “ acto manifestamente ilegal” e de “acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ”. A intervenção deste Supremo Tribunal justifica-se na necessidade de esclarecer até que ponto e em que medida é legalmente permitido pelos citados normativos – nºs 2 e 3 do art. 122º do CPTA – uma vez findo o procedimento administrativo conducente à aprovação de um projecto de execução de uma via rodoviária, o Tribunal decretar uma providência cautelar a termo a fim das entidades relapsas obterem à posteriori a autorização considerada imprescindível e não uma providência cautelar que subsista até ao trânsito em julgada da acção principal (no caso dos autos já interposta pela recorrente). A intervenção deste Supremo Tribunal justifica-se na necessidade de esclarecer em que medida é que a posterior prolação das autorizações omitidas – e, pelo menos, uma delas considerada imprescindível para o avanço da obra – podem legalmente justificar a alteração da providência cautelar decretada a termo permitindo, assim, a continuação da obra. A intervenção do STA justifica-se também pela necessidade de esclarecer se o interesse público na efectivação da realização de obras públicas, designadamente vias rodoviárias de interesse municipal – no caso, uma Variante à cidade de Tomar – deve sobrelevar ao interesse público do direito ao ambiente e qualidade de vida e aos interesses públicos: Defendidos pelo regime jurídico da protecção legal ao sobreiro e azinheira; Da coerência e integridade da REDE NATURA; Da destruição dos habitats naturais e prioritários da REDE NATURA existentes no Sítio de Importância Comunitária Sicó Alvaiázere, à data apenas um Sítio constante da 2ª Lista de Sítios, quando se encontra demonstrado nos autos que faltam as autorizações legais para o efeito. A intervenção do STA justifica-se pela necessidade de esclarecer e interpretar em que medida é que o atraso na execução de uma obra pública que não reúne as autorizações legais para ser executada, e pelo Tribunal consideradas "imprescindivel [eis]", e o elevado custo daqui decorrente, é superior ao facto consumado e irreversível e de difícil reparação de destruição de habitats naturais e prioritários da REDE NATURA, entre os quais os mencionados sobreiros e azinheiras. A intervenção do STA justifica-se pela necessidade de esclarecer e interpretar em que medida é que o dano ecológico resultante do facto consumado, irreversível e de difícil reparação de destruição de habitats naturais e prioritários da REDE NATURA, entre os quais os mencionados sobreiros e azinheiras, é superior aos interesses públicos de execução de uma via rodoviária. Se há danos para o ambiente, e se a irreversibilidade da situação estiver provada – como está no caso dos presentes autos – deverá dar-se ou não a prioridade à protecção ambiental em detrimento do desenvolvimento económico e social? Deverá ou não uma situação como esta ser decidida em prol do ambiente e in dubium contra projectum ? A intervenção do STA justifica-se, assim, pela necessidade de esclarecer: Quais os critérios que o julgador deve ter como referência quando efectua a ponderação de interesses públicos com dignidade constitucional: o direito ao desenvolvimento económico e social e o direito ao ambiente e qualidade de vida; Qual o critério que deve nortear a actividade do julgador quando avalia o valor ecológico de uma espécie protegida e prioritária (em vias de extinção); Qual o critério que deve nortear a actividade do julgador quando avalia – pondera – o valor ecológico de uma espécie protegida; Definir qual o valor de um bem ecológico; Definir qual o valor de um habitat da REDE NATURA; Definir qual o valor de um habitat prioritário da REDE NATURA; Definir qual o valor dos solos das margens de um qualquer rio, classificados como REN; Definir se este valor é mensurável em dinheiro; Definir porque razão é que a destruição de todos estes habitats e espécies protegidas são inferiores a "1 milhão de contos" (no caso dos autos) ou a qualquer outra quantia; Definir qual o critério a utilizar para chegar a esta conclusão; Definir porque razão é que a destruição de todos estes habitats e espécies protegidas são inferiores à execução de uma Variante de uma qualquer cidade. Estas questões têm relevância social e jurídica fundamental, pois: É necessário realizar obras públicas a bem do desenvolvimento económico. É, cada vez mais, necessário proteger o ambiente, a qualidade de vida e os recursos naturais, e os reptos neste sentido vêm de todo o lado, uma vez que é uma necessidade sentida à escala planetária. Esta é, pois, uma questão de importância, comunitária, europeia e mundial. A definição das fronteiras destes direitos com assento constitucional justifica a intervenção deste Supremo Tribunal. A intervenção do STA justifica-se, ainda, pela necessidade de esclarecer: A necessidade de prévia obtenção (quererá dizer-se autorização ) da Comissão Europeia para abate dos habitats naturais e prioritários do Sítio de Importância Comunitária Sicó/Alvaiázere. Em que circunstâncias é que o Juiz natural pode concluir tout court sem intervenção da Comissão Europeia ou do Tribunal de Justiça das Comunidades (através do reenvio prejudicial) pela afectação ou não da integridade de um Sítio da REDE NATURA. O relevo e importância, quer a nível social, quer a nível jurídico, das questões colocadas ganham mais acuidade e importância, no momento actual em que são frequentes as notícias vindas a público relativas a condenações que, na sequência de acções instauradas pela Comissão Europeia, a República Portuguesa tem sido alvo por violação de Directivas Comunitárias ligadas à conservação dos recursos naturais e espécies, de onde se destaca a violação da Directiva Habitats, referida nos autos. A ora recorrente, conforme resulta dos presentes autos, requereu ao TAF de Leiria o decretamento das providências cautelares identificadas no intróito do requerimento inicial. A recorrente alegou e provou, entre outros, os seguintes factos: 1- O sublanço aprovado pelo projecto de execução objecto do 1º acto suspendendo atravessa o Sítio da 2ª fase da Rede Natura 2000, designado por "Sicó/Alvaiázere", na extensão de aproximadamente 1,5 Km aproximadamente até às margens do Rio Nabão. 2- Que do Sítio Sicó/Alvaiázere constam os seguintes habitats: carvalhais de Quercus fagínea (vulgo carvalhal cerquinho); florestas aluviais residuais (vulgo floresta ripícola dominada por animais); florestas galeria salix alba e Populus Alba (vulgo salgueiral e choupal); florestas de Quercus suber (vulgo, sobreirais) e florestas de Quercus ilex (vulgo azinhais). 3- O sublanço aprovado pelo Projecto de Execução objecto do 1º acto suspendendo atravessa povoamentos de azinheiras com densidades que chegam a atingir cerca de 100 árvores por hectare (designada mente dentro da Rede Natura), bem como sobreiros dispersos, tratando-se, na sua grande maioria de árvores adultas, e em alguns casos centenárias, e em bom estado vegetativo. 4- Junto às margens do Rio Nabão (onde se localizam os solos REN desafectados pelo 2º acto suspendendo) existem amieiros que, contudo, não serão significativamente afectados pela obra, já que nessa zona está prevista a construção de um viaduto vegetativo. 5- A Direcção Geral de Florestas, no âmbito do pedido de abate apresentado pela EP em 18.10.2005, enviou por telecópia à E.P. a mensagem 855, referindo que a autorização só poderá ser concedida após as declarações ministeriais a que se refere o ponto 1 do art. 6º do DL 169/01, de 25.05, e após a aprovação do projecto de compensação a que se refere o art. 8º do mesmo diploma, e respectivo plano de gestão. 6- Na sequência da emissão de parecer negativo do ICN, relativamente ao pedido referido na antecedente alínea, o Director da Circunscrição Florestal do Sul da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, informou a E.P. da sua intenção de indeferir aquele pedido, designadamente, para efeitos de audiência prévia. 7- Não foi, pois, ainda emitida qualquer decisão final sobre o pedido de abate das azinheiras e sobreiros existentes quer fora quer dentro da REDE NATURA 2000. 8- A construção do IC9 no traçado em causa atravessa igualmente a Reserva Ecológica Nacional em 7.343,7 m2, compreendidos numa área condicionada total de cerca de 3,44 hectares. Da matéria provada nos autos resulta que a obra em questão de encontra a ser executada: SEM PROLACÃO DA DECLARACÃO DE IMPRESCINDÍVEL UTILIDADE PÚBLICA DE ABATE DOS SOBREIROS E AZINHEIRAS SEM EMISSÃO DE ACTO ADMINISTRATIVO AUTORIZATIVO DO ABATE DE SOBREIROS E SEM EMISSÃO DE ACTO ADMINISTRATIVO AUTORIZATIVO DO ABATE DOS HABITATS ABAIXO IDENTIFICADOS NA ALS. L), M) E N) DA MATÉRIA DE FACTO PROVADA existentes naquele Sítio; SEM PUBLICAÇÃO NO DIÁRIO DA REPÚBLICA DO DESPACHO CONJUNTO DATADO DE 16 DE DEZEMBRO DE 2005, SUBSCRITO PELO SECRETÁRIO DE ESTADO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DAS CIDADES E PELO MINISTRO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E TELECOMUNICAÇÕES QUE PRETENDE DESAFECTAR DE 7347,7M2 DE TERRENOS AFECTOS À REN PARA EFEITOS DE EXECUÇÃO DA OBRA ACIMA MENCIONADA (art. 4° nºs 1 e 2 do DL n. 93/90, de 19 de Março). São nulos e de nenhum efeito os actos que violem o art. 4º do DL nº 93/90 , de 19/03. O “despacho conjunto” que reconheça o interesse público da acção a que alude o nº 2, al. c), do mesmo artigo é necessariamente prévio aos actos que permitem a "realização" da obra (ex: actos de aprovação de projectos, de licenciamento, de adjudicação, etc). Nessa medida é "acto pressuposto" destes. A requerente alegou e provou que a aprovação do projecto de execução da obra em causa decorreu e continua a decorrer sem as autorizações legais para o efeito. Por outro lado, e contrariamente ao referido pelo Acórdão recorrido, a ora recorrente alegou, com fundamento na ausência destas autorizações que, nos termos e para os efeitos do preceituado no art. 120°, nº 1, al. a) do CPTA, era evidente a procedência da pretensão uma vez que se encontrava em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal. Porém, e não obstante a falta das referidas autorizações prévias cuja preterição o STA sanciona com nulidade, o Tribunal a quo considerou que não se encontravam preenchidas as condições exigidas pelo art. 120°, nº 1, al. a) do CPTA. Ao decidir assim, é por demais manifesto que os Meritíssimos Juízes Desembargadores violaram, por erro de julgamento, o art. 120°, nº 1, al. a) do CPTA. O Tribunal a quo decidiu, sem qualquer suporte técnico, científico, administrativo ou jurídico, que o facto da via de comunicação em causa atravessar a Rede Natura 2000 e o Sítio Sicó/Alvaiázere em apenas cerca de 1,5 Km não coloca em causa a Rede Natura e os seus objectivos. Esta conclusão não resulta dos autos, resultando antes o contrário do entendimento que foi veiculado pela Sentença ora recorrida (confrontar a "Nota técnica relativa à interferência do traçado com o Sítio da REDE NATURA Sicó/Alvaiázere"). O Sítio Sicó/Alvaiázere foi aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros nº 76/2000, de 5 de Julho; Os habitats existentes na zona em questão – os que resultam da matéria de facto provada – são, de acordo com o anexo B-I do DL nº 140/99 (onde se encontram identificados com o mesmo número de código) considerados como "habitats naturais de interesse comunitário cuja conservação exige a designação de ZEC", aplicando-se, assim, o preceituado no art. 7°-A do DL nº 140/99 . Os projectos referidos no art. 10º do DL nº 140/99 , entre os quais se incluem o projecto da via de comunicação em discussão, apenas podem ser "autorizados" "quando tiver sido assegurado que não afectam a integridade do sítio da lista nacional de sítios (...) da ZEC (...) em causa." Em momento algum dos presentes autos se prova que foi assegurado que aquela via de comunicação, designadamente o referido troço de 1,5 Km, não afecta a "integridade do sítio" Sicó/Alvaiázere. Não resulta também provado nos autos que o referido troço de 1,5 Km foi precedido da análise de incidências ambientais. Não resulta provado nos autos que até agora tenha sido emitido, qualquer despacho conjunto prolatado nos termos e para os efeitos do nº 11 do art. 10º do DL nº 140/99 . O DL 140/99 , preceitua, ainda, nos nºs 12 e 13 do citado artº 10° que nos casos dos nºs 10 e 11, são aprovadas medidas compensatórias necessárias à protecção e coerência global da REDE NATURA 2000. Não resulta provado nos autos que até agora tenham sido aprovadas medidas compensatórias necessárias à protecção e coerência global da REDE NATURA 2000. Acresce que o atravessamento da REDE NATURA naquela extensão de 1,5 Km, com a destruição de habitats naturais e habitats prioritários, só poderá ser autorizado com fundamento numa das alíneas do nº 11 do art. 1º do DL nº 140/99 . Ou seja, teria que ser a Comissão Europeia e não o Tribunal a quo a reconhecer que, apesar do referido troço de 1,5 Km afectar no local habitats protegidos pela Directiva Habitats , aquele não coloca em causa a Rede Natura e os seus objectivos. Esta conclusão teria que ser tirada pela Comissão Europeia depois de reconhecer a existência de "razões imperativas de interesse público", a que alude a al. c) do nº 11 do art. 10º do DL nº 140/99 , na construção da mencionada via de comunicação. Neste sentido, o Parecer da Comissão, de 18 de Dezembro de 1995, emitido nos termos do nº 4 do art. 6º da Directiva 92/43/CEE do Conselho relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e flora selvagem, publicado no Jornal Oficial nº L 006 de 09/01/1996, onde se considerou, ao invés do Tribunal a quo , que o facto de uma construção de uma auto-estrada ter efeitos directos numa extensão de aproximadamente 150 metros sobre turfeiras arborizadas não deve ser o traçado escolhido. O Acórdão recorrido: Viola o preceituado no art. 10° , nºs 2, 9 e 10 do DL nº 140/99 com as alterações introduzidas pelo DL nº 49/2005 ; É nulo porque usurpa competências e poderes que estão reservados à administração nacional e comunitária; Viola o preceituado na Directiva Habitats , transposta para o direito interno pelos diplomas referidos na precedente al. a); É nulo porque não especificou os fundamentos de facto e de direito que justificam, nesta matéria, a confirmação do julgado pela 1ª instância. O Acórdão recorrido não poderia ter sancionado a Sentença do TAF de Leiria, quando esta, a fls. 38, concluiu e decidiu que o traçado em causa " Não (...) coloca em causa a Rede Natura e os seus objectivos ". Ao sancionar esta conclusão, é por demais manifesto que o TCA SUL, ao confirmar a providência cautelar decretada nos autos, feriu de nulidade o acórdão em crise, uma vez que, os fundamentos que se encontram na base daquela conclusão, estão em manifesta oposição com aquela decisão. O Acórdão recorrido é assim nulo (art. 668°, nº 1, al. ). Aprovou-se a obra em causa, deu-se início à sua execução sem cuidar de concluir se a importância ecológica das árvores a abater, designadamente as da REDE NATURA, é superior ou inferior ao interesse público que se quer prosseguir com a obra. O Acórdão recorrido, ao sancionar a continuação da obra na REDE NATURA em áreas de azinhal que, conforme ficou demonstrado nos autos, atinge as 100 árvores por hectare, violou manifestamente o princípio da precaução que deve estar sempre presente na consideração de qualquer decisão administrativa ou judicial que contenda com os valores ambientais. Não está provado nos autos, que as supostas medidas de minimização propostas a posteriori pela EP asseguram a continuidade e perenidade dos habitats que estão a ser destruídos, designadamente e com destaque, para aqueles que estão em vias de extinção. A Sentença recorrida deveria, e salvo o devido respeito, face a todo o circunstancialismo e enquanto não fossem decididas as questões administrativas que contendem com a aprovação e execução do projecto da via de comunicação ora em discussão, ter, em respeito à matéria provada nos autos, designadamente de que a obra atravessa e destrói habitats naturais e prioritários da REDE NATURA 2000, decido em prol do ambiente de acordo com o principio in dubium contra projectum e não in dubium contra o ambiente. Dos autos, dúvidas não restam que os recorridos, com destaque para as ESTRADAS DE PORTUGAL: Aprovaram o projecto de execução do IC 9 sem se munir das necessárias, competentes e pressupostas autorizações e pareceres das entidades competentes acima mencionadas, com destaque para a DGRF (por ora, apenas destacamos esta pois é a única cuja imprescindibilidade para o avanço da obra até aqui não ofereceu dúvidas ao Tribunal a quo ); Lançaram a obra a concurso público sem se munirem das necessárias, competentes e pressupostas autorizações e pareceres das entidades competentes acima mencionada, com destaque para a DGRF; Adjudicaram, contrataram e consignaram a referida obra à B…, sem se munir das necessárias, competentes e pressupostas autorizações e pareceres das entidades competentes, com destaque para a DGRF; Consentiram no início da execução dos trabalhos sem se munir das necessárias, competentes e pressupostas autorizações e pareceres das entidades competentes, com destaque para a DGRF. Os prejuízos para o erário público resultam, conforme reconhecido pela Sentença do TAF de Leiria, da impossibilidade de continuação integral da obra em virtude da ausência das autorizações de abate das espécies protegidas; Os requeridos, com destaque para as ESTRADAS DE PORTUGAL, estão obrigados a gerir o dinheiro público com respeito: Do princípio da prossecução do interesse público na gestão dos dinheiros públicos; Do princípio da legalidade, o que no caso dos autos não foi feito. Não se poderá concordar com o Acórdão recorrido quando este, colocado perante o conflito de interesses públicos com dignidade constitucional cuja ponderação tem que efectuar, conclui que é mais importante (maior o peso relativo) da construção de uma via de mero interesse municipal sem observância dos formalismos legais, do que a protecção do INTERESSE PÚBLICO DO AMBIENTE E DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA. Resulta à saciedade dos autos que quando a EP praticou os actos acima descritos (aprovação, adjudicação, etc.) sabia que não possuía os actos autorizativos do abate de sobreiros, nem tão pouco tinha, ainda, efectuado qualquer diligência para os obter (cfr. data do requerimento do pedido de abate). O Tribunal a quo , ao permitir a continuação da obra em questão sem nada nos autos evidenciar que as autorizações de abate em falta iriam ser emitidas, antes pelo contrário (pareceres negativos do ICN e da DGRF), e ao menosprezar a importância da prévia obtenção destas autorizações, violou o interesse público. O Acórdão recorrido violou, assim, por erro de julgamento, o nº 2 do art. 120º do CPTA. O Acórdão do TCA Sul ao sancionar o decretamento a termo de uma providência cautelar diferente de qualquer uma das requeridas pela ora recorrente sem esta previamente ser ouvida, feriu-se de nulidade. DEVE, ASSIM, ESTE SUPREMO TRIBUNAL CONCEDER A REVISTA QUE LHE PEDE A RECORRENTE, REVOGANDO O ACÓRDÃO RECORRIDO, E DECRETANDO, EM CONSEQUÊNCIA, TODAS AS PROVIDÊNCIAS CAUTELARES REQUERIDAS PELA ORA RECORRENTE NOS PRESENTES AUTOS CAUTELARES. VALOR: INDETERMINÀVEL. II . Contra-alegou o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, nos termos de fls. 1110 e segs., sustentando a não admissão do recurso ou, sendo admitido, a sua improcedência e consequente confirmação do acórdão recorrido. III . Contra-alegou igualmente a recorrida EP – Estradas de Portugal, E.P.E., concluindo nos seguintes termos: O presente processo é uma providência cautelar, em que as decisões (duplamente conformes) de 1ª e de 2ª instância não fizeram mais do que julgar com base em prova indiciária e na aparência do bom direito. O recurso de revista só é admitido excepcionalmente, nos casos previstos no artigo 150º do CPTA. São exigidas restrições adicionais para além da mencionada excepcionalidade, nos casos em que a questão que se pretende submeter a revista se refira a uma providência cautelar. A sindicância, pelo Supremo Tribunal Administrativo, da decisão recorrida e do sentido que ela tomou não pode ser considerada a apreciação de uma questão de importância fundamental pela sua relevância jurídica ou social. Igualmente, não se revela claramente necessária a uma melhor aplicação do direito. Não estão reunidos os requisitos legais que permitam a admissibilidade do presente recurso. Sem conceder, A presente providência destina-se a acautelar um alegadamente fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal; Andou bem a decisão recorrida ao classificar a providência requerida como de natureza conservatória, enquadrável na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Não tendo a decisão a quo formulado pronúncia sobre a aplicabilidade dos regimes jurídicos invocados pela Recorrente, nenhum juízo de censura se lhe poderá assacar; A resolução das questões suscitadas pelo Requerimento Inicial da providência não se compadece com um juízo perfunctório, típico do procedimento cautelar. Para que se pudesse considerar evidente a procedência da pretensão a formular na acção principal, esta teria que se apresentar de forma notória, permitindo ao Tribunal, de imediato, formular a convicção directamente da mera alegação da manifesta ilegalidade do acto, sem necessitar de qualquer indagação, de facto ou de direito. A providência decretada, mediante a decisão de procedência parcial do pedido da Recorrente, foi seleccionada com base na ponderação dos interesses em presença e da proporcionalidade da medida, ou seja com base no estatuído nos números 2 e 3 do artigo 120º do CPTA; É completamente improcedente alegar-se que a decisão recorrida não especifica os fundamentos de facto e de direito. Esses fundamentos estão sobejamente especificados, não incorrendo a decisão no vício de nulidade; O julgado recorrido seguiu um percurso cognitivo coerente, detendo-se sobre as matérias que a lei determina que sejam apreciadas para a eventual adopção da providência, formulando juízo a propósito de todas elas, com base nos factos considerados provados; O princípio constitucional do respeito pelo ambiente e protecção da natureza carece de aferição ao caso concreto; A ponderação de interesses efectuada pela decisão de 1ª instância e pelo Acórdão recorrido é justa e equilibrada, não merecendo censura; O Acórdão recorrido não incorreu em nenhuma violação do nº 2 do artigo 120º do CPTA, bem pelo contrário, este normativo legal foi correctamente aplicado, com base na convicção formulada em resultado da prova produzida; O julgado recorrido confirmou a decisão que deferiu parcialmente o requerimento de providência cautelar; A medida decretada e mantida pelo Acórdão recorrido não é diferente, não é outra, em relação às medidas pedidas pela recorrente. É simplesmente menor do que o pedido, embora nele incluída integralmente; A atribuição de um termo à medida deferida é adequada atendendo à ponderação de interesses efectuada pela decisão recorrida e resulta da utilização de uma faculdade legal atribuída ao julgador pelo nº 2 do artigo 122º do CPTA, o que também não altera o sentido ou conteúdo da medida; Pelo que não pode entender-se estarmos perante uma condenação em objecto diferente do pedido, faltando fundamento para se considerar ter havido qualquer nulidade. IV . Por acórdão deste STA, de 25.01.2007 (fls. 1191 e segs.), em apreciação preliminar sumária proferida pela formação a que alude o nº 5 do art. 150º do CPTA, foi admitida a presente revista excepcional. V . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “O presente recurso de revista vem interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de fls. 951 e seguintes que confirmou a sentença proferida pelo TAF de Leiria que, julgando parcialmente improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia e intimação intentada, intimou, até que seja proferido o despacho a que se refere o nº 1 do art. 6º do DL nº 169/2001 , de 25/05 e autorizado o abate de árvores requerido a 18-10-05, Estradas de Portugal, E.P.E. e a empresa B…, a absterem-se de, por si, ou mediante qualquer tipo de subcontratação, no âmbito das obras de construção do IC9 - Alburitel/Tomar, sublanço Carregueiros/Tomar, realizar quaisquer trabalhos que envolvam o corte ou de azinheiras e sobreiros, ou que sejam susceptíveis de, por qualquer forma, designadamente mediante movimentação de terras que lhes danifique as raízes ou ramos vitais, pôr em causa a sobrevivência daquelas espécies. Fundamentando o decidido, após se concluir que as ilegalidades assacadas aos actos a suspender não eram evidentes e daí que as providências requeridas não poderiam ser decretadas ao abrigo da alínea a), nº 2 do artigo 120° do CPTA, ponderou-se no acórdão sob recurso, em suma, que estando-se em presença de dois interesses públicos (o da abertura de uma nova via de comunicação e a conservação do coberto vegetal, importante elemento do meio ambiente), se imporia o maior peso relativo do primeiro, já que o sacrifício do coberto vegetal sempre seria inerente à abertura de um Itinerário Principal que deve ser mitigado por medidas previstas na lei e não deve ser impeditivo de uma via rápida de comunicação rodoviária tão essencial ao desenvolvimento de uma região interior do país, como é o troço que liga Tomar a Ourém e a Fátima que passará pelo nó de Carregueiros. Inconformada com a decisão proferida, a recorrente veio interpor o presente recurso excepcional de revista, cuja admissibilidade veio a ser decidida em apreciação preliminar sumária, nos termos do artigo 150°, nº 5 do CPTA, por acórdão de fls. 1191 e seguintes, tendo em conta o especial relevo comunitário das questões relacionadas com a protecção do meio ambiente, a qualidade de vida e a preservação de espécies e habitats protegidos e da necessidade de conciliar esse importante objectivo com o também importante desenvolvimento económico do país, que passa, designadamente, pela construção de vias de comunicação. Notificado nos termos do artigo 146°, nº 1 do CPTA, por estar em causa no recurso a ponderação de interesses públicos especialmente relevantes que conflituam a respeito do decretamento de medidas cautelares tendentes à preservação de habitats naturais de azinheiras, sobreiros e amieiros integrados no Sítio da 2ª fase da REDE NATURA 2000, designado por "Sicó/Alvaiázere", o Magistrado do Ministério Público vem aos autos dizer o seguinte: Como primeira nota, importará salientar que não se me afigurando evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal, uma vez que as ilegalidades apontadas aos actos impugnados não são, numa análise necessariamente perfunctória, manifestas e insusceptíveis de controvérsia, a verificação dos requisitos imprescindíveis para o decretamento das medidas cautelares requeridas terá de ser feita, como o foi nas instâncias, á luz da previsão constante da alínea b) do artigo 120º do CPTA. Como assim, o decretamento das medidas cautelares requeridas pela ora recorrente "A…" terá de resultar da ponderação que for feita dos danos causados pela sua adopção em confronto com os que resultarem da respectiva recusa, sendo certo que, em obediência aos princípios da proporcionalidade e necessidade consagrados no nº 3 do artigo 120º do CPTA, outras medidas poderão ser adoptadas tendo em vista a sua adequação a evitar a lesão desses interesses e que sejam menos gravosas para os demais interesses em presença, no caso igualmente públicos. Foi precisamente tendo em conta tais princípios e parâmetros que as instâncias optaram por decretar a medida cautelar de intimação já acima enunciada, limitada no tempo até que fosse proferido o despacho conjunto previsto no artigo 6° , nº 1 do DL 169/2001 , declarando a imprescindível utilidade pública da construção da via rodoviária em causa, e obtida autorização do abate das árvores requerido. Representando, como representa, uma medida cautelar menos gravosa e de menor dimensão paralisadora em relação às que vinham requeridas (um "minus") e pese embora não tenha sido precedida de audição das partes, a nosso ver, o respectivo decretamento não consubstanciou, ao invés do que defende a ora recorrente, a nulidade prevista na alínea d) do artigo 668° do CPC (excesso de pronúncia). Mas será que foi criteriosa e ajustada a ponderação dos interesses públicos conflituantes no caso em apreciação? É indiscutível que cumpre ao Estado a manutenção e preservação do património florestal com relevância ambiental (artigo 66.° da CRP), mas também não é menos verdade que constitui uma exigência de todas as sociedades organizadas que esse mesmo Estado promova o desenvolvimento económico e social do país, nomeadamente o nível de vida da sua população, para o que constitui um contributo fundamental a qualidade, segurança e rapidez de circulação das pessoas e bens proporcionada por novas e melhores vias de comunicação rodoviárias. Ora, acontece que muitas vezes esses objectivos entram em conflito e mutuamente se excluem, como parece acontecer no caso presente, sendo certo que a lesão irreversível de habitats naturais (azinheiras e sobreiros) e prioritários (amieiros, embora neste caso não significativamente afectados - cfr. alínea n) da matéria de facto) se apresenta como decorrência incontornável da construção do troço do IC-9 em questão. Vejamos. De acordo com matéria de facto assente na lª instância: - o Projecto de Execução do IC-9 Alburitel/Tomar contempla uma alteração ao projecto inicial relativa ao nó de ligação de Carregueiros que o afasta mais da área da Rede Natura, daí resultando impactos ambientais menos significativos que a localização original-alíneas f) e g); -todos os anteriores traçados alternativos foram sujeitos a avaliação de impacto ambiental (AIA) - alínea b); encontram-se propostas medidas de minimização relativamente aos impactos na fauna e na flora - alínea 1); no projecto de integração paisagista está prevista "a reposição de vegetação autóctone pelo revestimento vegetal das áreas afectadas - alínea j); -a obra em causa é considerada uma via fundamental para o desenvolvimento da região de Tomar - alínea z); -os custos financeiros decorrentes dos atrasos na execução das obras já se cifravam em um milhão de euros - alínea bb); Em face desse enquadramento factual, onde ressalta a conclusão de que não está em causa a Rede Natura e seus objectivos, sendo o Sítio afectado apenas em pequena extensão da sua área, realçando-se ainda que, entretanto, já foi preferido o despacho a que se refere o nº 1 do artigo 6º do DL nº 169/2001 (cfr. fls. 1129), afigura-se-me que a ponderação feita nas instâncias relativamente á dimensão da lesão dos interesses públicos conflituantes no caso se mostra correcta e adequada a medida de intimação decretada. Termos em que o recurso de revista não deverá obter provimento.” ( Fundamentação ) OS FACTOS O acórdão impugnado considerou assentes os seguintes factos, fixados pela 1ª instância: Por despacho, de 14.12.2004, do Director Coordenador da Área de Projectos e Empreendimentos da Estradas de Portugal E.P.E. ( 1º acto suspendendo ), foi aprovado o Projecto de Execução do IC9 – Alburitel/Tomar, Sublanço Carregueiros/Tomar, numa extensão aproximada de 8 Km, integrado no Nó de Vidigal/Tomar (cfr. doc. 3 junto ao R.I. e doc. 4 da Oposição da E.P.); Em 1995, na fase de Estudo Prévio da obra referida em A), foram propostos alguns traçados alternativos para o troço em questão. Todos esses traçados foram, nesta fase, sujeitos a avaliação de impacto ambiental (AIA) e a discussão pública, na qual participou, entre outras entidades, a A…, ora Requerente (cfr. doc. 4 junto à Oposição da E.P., cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido); No âmbito do procedimento de AIA referido na alínea anterior, veio a obter parecer favorável condicionado da respectiva Comissão de Avaliação o traçado correspondente à Alternativa Norte, com acolhimento da proposta da Câmara Municipal de Tomar (cfr. doc. 4 junto à Oposição da E.P.); A Comissão de Avaliação apresentou, entre outras, as seguintes recomendações para a elaboração do Projecto de Execução e do respectivo Estudo de Impacte Ambiental: " Deverão ser cumpridas todas as medidas propostas no EIA; Afastamento do traçado nas zonas ecologicamente sensíveis ou implementação de solução que minimize os impactes nelas induzidos, como por exemplo e mais especificadamente: (...) evitar ou limitar ao mínimo necessário a desmatação; revegetação das áreas afectadas; elaboração de um projecto de integração paisagística na fase de projectos de execução; afastamento do traçado final da via para as zonas do corredor menos sensíveis quanto à paisagem; redução do corte vegetal ao mínimo essencial (...)"; Com a aprovação do Estudo Prévio que previa a execução do traçado referido em C), foi reservado um corredor (faixa de protecção non aedificandi ) com 400 metros de largura (200 metros para cada lado da via) ao longo do mesmo (depoimento da testemunha Arq. …); O Projecto de Execução referido na alínea A) contempla uma alteração ao projecto inicial aprovado na fase de Estudo Prévio [referido em C)]: a relativa à localização do Nó de ligação de Carregueiros que, dentro do corredor reservado, fez deslocar esse Nó do Km 1 +900 para o Km 0+800 (correspondente a 1.100 metros). (cfr. ofº do Instituto do Ambiente n° 2692/04, de 02.08.2004, constante do doc. 3 junto ao R.I. e depoimento da testemunha Arq. …); Essa deslocação veio afastar mais o mencionado Nó da área da Rede Natura 2000 e do Sítio Sicó/Alvaiázere referidos infra em K), tendo o Instituto do Ambiente acabado por concluir, face à avaliação dos impactes das duas propostas do traçado, que essa nova localização acarreta impactes ambientais menos significativos que a localização original do Nó de Carragueiros aprovada pelo Estudo Prévio (cfr. ofº do Instituto do Ambiente n° 2692/04, de 02.08.2004, constante do doc. 3 junto ao R.I., doc. 8 junto à Oposição da E.P. e depoimentos das testemunhas Prof. …; Prof. …; Engº … e Engº …); Na sequência da alteração referida em F) supra, o projecto da obra não foi sujeito a novo procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental (nem, portanto, a nova discussão pública), tendo sido antes elaborado, na fase de Projecto de Execução, um Estudo de Impacte Ambiental que incluiu uma Nota Técnica à Localização do Nó de Carregueiros, bem como os respectivos projectos de medidas de minimização de impactos e de integração paisagística, conforme o ponto 3.10 do Projecto de Execução e os pontos 2 a 4 da Informação n° 80/2004, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cfr. doc. 3 junto ao R.I. e doc. 7 junto à Oposição da E.P); As medidas de minimização propostas, relativamente aos impactos na flora e vegetação foram consideradas correctas pelo parecer da Comissão de Avaliação, de Março de 2004, relativo ao Projecto de Execução da obra em causa (cfr. fls. não numeradas do PA); No projecto de integração paisagística proposto pela E.P. está prevista a " reposição de vegetação autóctone pelo revestimento vegetal das áreas afectadas (…) ", designadamente a plantação de cerca de 700 árvores ao longo dos taludes de aterro que a obra vai deixando, 300 das quais serão carvalhos (incluindo azinheiras, carvalhos cerquinho e sobreiros). (cfr. depoimento da testemunha Arq. … e Projecto de Integração Paisagística junto ao P.A. - versão de Maio de 2004); O sublanço aprovado pelo projecto de execução objecto do 1º acto suspendendo atravessa o Sítio da 2ª fase da Rede Natura 2000, designado por "Sicó/Alvaiázere", na extensão de aproximadamente 1,5 Km (cfr. Informação n° 80/2004/GAMB) aproximadamente até às margens do Rio Nabão; Do Sítio Sicó/Alvaiázere constam os seguintes habitats: carvalhais de Quercus fagínea (vulgo carvalhal cerquinho); florestas aluviais residuais (vulgo, floresta ripícola dominada por amiais); florestas galeria salix alba e Populus Alba (vulgo salgueiral e choupal); florestas de Quercus suber (vulgo, sobreirais) e florestas de Quercus ilex (vulgo azinhais). (depoimento das testemunhas Prof. …; Prof. …; Engº … e Arq. …); O sublanço aprovado pelo Projecto de Execução objecto do 1º acto suspendendo atravessa povoamentos de azinheiras com densidades que chegam a atingir cerca de 100 árvores por hectare (designadamente dentro da Rede Natura), bem como sobreiros dispersos, tratando-se, na sua grande maioria de árvores adultas, e em alguns casos centenárias, e em bom estado vegetativo (cfr. depoimentos das testemunhas Prof. …; Prof. …; Prof. …; Arq. …); Junto às margens do Rio Nabão (onde se localizam os solos REN desafectados pelo 2º acto suspendendo) existem amieiros que, contudo, não serão significativamente afectados pela obra, já que nessa zona está prevista a construção de um viaduto (cfr. depoimentos das testemunhas Prof. …; Engº … e Arq. …); Em 18.10.2005 a Estradas de Portugal, E.P.E. requereu ao Director Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste a autorização para proceder ao abate de 139 sobreiros e de 816 azinheiras, para uma área de intervenção de 62,26 ha, no concelho de Tomar (cfr. doc 5 junto ao R.I.); A Direcção Geral de Florestas, no âmbito do pedido de abate referido na alínea anterior, enviou por telecópia à E.P. a mensagem 855, referindo que a autorização só poderá ser concedida após as declarações ministeriais a que se refere o ponto 1 do art. 6º do DL 169/01, de 25.05 e após a aprovação do projecto de compensação a que se refere o art. 8º do mesmo diploma, e respectivo plano de gestão (cfr. doc. X constante do ofício junto aos autos pela Direcção-Geral de Recursos Florestais); A E.P propôs que o plano de compensação legalmente exigido seja efectuado pela replantação de 10 ha, na Área Florestal de Silves, dado que nos terrenos consignados para a realização da obra não se encontra disponível a área necessária para compensação (cfr. doc. XI constante do ofício junto aos autos pela Direcção-Geral de Recursos Florestais e depoimento da testemunha Engº …); Na sequência da emissão de parecer negativo do ICN, relativamente ao pedido referido em O), o Director da Circunscrição Florestal do Sul da Direcção-Geral dos Recursos Florestais, informou a E.P. da sua intenção de indeferir aquele pedido, designadamente, para efeitos de audiência prévia (cfr. docs. IV e V do ofício junto aos autos pela Direcção-Geral de Recursos Florestais); Nesse âmbito, a E.P. pronunciou-se, requerendo que fossem efectuadas outras diligências instrutórias complementares. Após, a Circunscrição Florestal do Sul solicitou ao ICN alguns esclarecimentos sobre o processo de AIA aplicável e ainda outros elementos de informação relativos às medidas mitigadoras e exigências emitidas na fase de Projecto de Execução, não tendo ainda obtido, até ao momento, resposta por parte do ICN (cfr. docs. II, III e I constantes do ofício junto aos autos pela Direcção-Geral de Recursos Florestais); Não foi, pois, ainda emitida qualquer decisão final sobre o pedido de abate de árvores referido em O); Nos finais de Agosto de 2005, a Requerente tomou conhecimento, pelos jornais, de que havia sido adjudicada a empreitada de construção do traçado em questão à empresa B… (por confissão); A Requerente obteve, em 19.10.2005, após solicitação à EP, cópias certificadas do Projecto de Execução referido em A) supra, bem como, em 10.11.2005, a informação do Chefe de Núcleo Florestal do Ribatejo de que ainda não tinha sido concedida a autorização para o abate de árvores mencionada na alínea O) supra. (cfr. docs. 1 a 5 juntos ao R.I.); A construção do IC9 no traçado em causa atravessa igualmente a Reserva Ecológica Nacional em 7.343,7 m2, compreendidos numa área condicionada total de cerca de 3,44 ha (cfr. Informação n° 80/2004/GAMB e depoimento da testemunha Arq. …); O segundo acto suspendendo – o despacho conjunto do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades e do Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações, de 16.12.2005 – determina a desafectação de 7.343,7 rn2 de terrenos afectos à REN para efeitos da execução do projecto aprovado pelo acto referido em A); A execução da obra referida em A) está orçamentada em 30.000.000 de Euros (doc. 4 junto ao RI.); A obra em causa é considerada uma via fundamental para o desenvolvimento da região de Tomar, criando uma alternativa à EN113 e permitindo desviar o tráfego de passagem do núcleo urbano de Tomar (cfr. despacho conjunto de 16.12.2005 constante a fls. não numeradas do P.A.). Permitirá retirar da EN 113 cerca de 700 veículos pesados por dia. Permitirá ainda diminuir o tempo de deslocação entre Carregueiros e Tomar de 30/45 minutos para cerca de 10 minutos (cfr. depoimento da testemunha Arq. …); Na parte final do troço em questão, junto ao Nó de Tomar (IC3), já foram iniciados os trabalhos de construção e a obra tem continuado fora da Rede Natura, nas zonas onde não é necessário proceder ao abate de árvores (cfr. depoimento das testemunhas Engº … e Engº … e Engº …); Até ao momento verifica-se um atraso de mais de 6 meses na execução obra relativamente ao plano de trabalhos (nomeadamente por não ter ainda sido concedida a autorização de abate de azinheiras e sobreiros), a que correspondem já custos financeiros de cerca de 1 milhão de contos (cfr. depoimento das testemunhas Engº Engº …). O DIREITO A presente revista tem por objecto o acórdão do TCA Sul, de fls. 951 e segs., que, em sede de recurso jurisdicional, confirmou integralmente a sentença do TAF de Leiria que deferiu parcialmente, e a termo, a providência cautelar de suspensão de eficácia e intimação requerida contra as entidades acima identificadas (MOPTH, MAOTDR, EP e B…). Tendo sido requeridas pela ora recorrente A… as providências de suspensão de eficácia do despacho de 14.12.2004 (que aprovou o projecto de execução do “ IC9–Alburitel/Tomar ”, “ Sublanço Carregueiros/Tomar (IC3) ”) e do despacho de 16.12.2005 (que procedeu à desafectação de 7.347,7 m2 de terrenos afectos à REN para efeitos da execução da obra), bem como de intimação das requeridas EPE e B… para se absterem de continuar a execução da obra e de quaisquer actividades que ponham em causa os habitats da Rede Natura do Sítio Sicó/Alvaiázere, e de intimação dos dois ministérios para a adopção das medidas necessárias à interdição dessas actividades, a sentença do TAF, integralmente confirmada pelo acórdão sob recurso, intimou as duas últimas entidades requeridas (EPE e B…) “ até que seja emitido o despacho a que se refere o nº 1 do art. 6º do DL nº 169/2001 , de 25.05, e autorizado o abate de árvores requerido em 18.10.2005, … a absterem-se de, por si, ou mediante qualquer tipo de subcontratação, no âmbito das obras de construção do IC9 – Alburitel/Tomar, sublanço Carregueiros/Tomar, realizar quaisquer trabalhos que envolvam o corte ou abate de azinheiras e sobreiros, ou que sejam susceptíveis de, por alguma forma, designadamente mediante movimentações de terras que lhes danifique as raízes ou ramos vitais, pôr em causa a sobrevivência daquelas espécies” , indeferindo, por desnecessárias, as restantes providências requeridas. É desta decisão do TCA (como se disse, confirmativa da sentença do TAF) que vem interposto o presente recurso de revista excepcional, nos termos do art. 150º do CPTA, o qual foi admitido, em apreciação preliminar sumária, pelo acórdão de fls. 1191 e segs. Nas extensas conclusões da sua alegação, a recorrente coloca ao tribunal de revista várias questões que entende passíveis de melhor apreciação jurídica, contrária à do tribunal recorrido, e que, de seguida, analisaremos. 1. Nas conclusões 35ª [als. b), c) e d)] a 38ª e 50ª, vêm arguidas diversas nulidades de sentença, das quais há que conhecer previamente, pois que a sua eventual procedência obstará ao conhecimento do mérito da revista. (i) Invoca a recorrente, em primeiro lugar, que o acórdão é nulo porque usurpa competências e poderes que estão reservados à administração nacional e comunitária (competência para autorizar a construção em área protegida da Rede Natura), assim violando a Directiva Habitats . É uma arguição manifestamente destituída de sentido, pois que o tribunal não autorizou coisa alguma, limitando-se, no pleno exercício das suas competências jurisdicionais, a decidir se a sentença recorrida fez ou não correcta aplicação do direito ao deferir parcialmente a providência cautelar de intimação e a indeferir, por desnecessárias, as restantes providências requeridas, e, concretamente, ao considerar que, perante os factos dados como provados, não pode concluir-se que o traçado rodoviário coloca em causa a Rede Natura e os seus objectivos. Não há, deste modo, qualquer usurpação de competências administrativas por parte do acórdão em revista, mas tão só o exercício normal da função de julgar. (ii) Seguidamente, invoca a recorrente que o acórdão é nulo por não especificar os fundamentos de facto e de direito que justificam, nessa matéria, a decisão de confirmação do julgado de 1ª instância (art. 668º, nº 1, al. b) do CPCivil). Esta causa de nulidade da sentença só ocorre, como é jurisprudência uniforme dos nossos tribunais superiores, quando haja falta absoluta de motivação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão, irrelevando, para este efeito, que a fundamentação seja deficiente ou incompleta, entendimento que se mostra consolidado na jurisprudência deste STA. Ora, a decisão da 1ª instância, confirmada pelo acórdão sob revista, decidiu, a esse propósito, que o traçado aprovado, com uma extensão aproximada de 8 km, atravessa a área da Rede Natura 2000 e o Sítio Sicó/Alvaiázere em cerca de 1,5 km, que este Sítio possui uma área total de 31.678 há, e que, compreendendo o mesmo habitats naturais de interesse comunitário e habitats prioritários, se provou em audiência que a obra afectará sobretudo habitats naturais de azinhais, e que serão poucos os sobreiros e carvalhos cerquinhos afectados, tendo ainda ficado provado que a obra deixará praticamente intactos os poucos exemplares de amieiros existentes junto às margens do rio Nabão, por se prever aí uma passagem em viaduto. E foi justamente com estes fundamentos que o acórdão decidiu confirmar a decisão da primeira instância, de que “ não pode assim concluir-se que o traçado coloca em causa a Rede Natura e os seus objectivos, pois não só esta se não limita à protecção dada ao Sítio Sicó/Alvaiázere … como o próprio Sítio apenas ficará afectado numa pequena parte de toda a sua extensa área ”. Inexiste pois a invocada nulidade do acórdão recorrido. (iii) Alega também a recorrente que, ao sancionar a decisão de que o traçado da via não coloca em causa a Rede Natura e os seus objectivos, e, ao mesmo tempo, confirmar a providência cautelar decretada nos autos, o acórdão recorrido incorre em nulidade por os seus fundamentos estarem em oposição com a decisão (art. 668º, nº 1, al. c) do CPCivil). Mais uma vez a arguição é perfeitamente destituída de sentido. O acórdão, ao confirmar o deferimento parcial da providência, nos precisos termos da decisão da 1ª instância, considerou naturalmente que essa medida cautelar era justificada pela necessidade de protecção de algumas espécies protegidas, embora considerando que a Rede Natura não estava posta em causa, face à área concretamente envolvida e às medidas de minimização dos impactos negativos constantes do projecto. Ou seja, a afirmação de que a Rede Natura não estava posta em causa pelo traçado da via não equivale a afirmar que não há qualquer agressão às referidas espécies vegetais protegidas, pelo que não ocorre a pretendida contradição entre a decisão e os respectivos fundamentos. Inexiste assim a invocada nulidade do acórdão. (iv) Por fim, alega a recorrente que o acórdão recorrido está ferido de nulidade ao sancionar o decretamento a termo de uma providência cautelar diferente de qualquer uma das requeridas pela ora recorrente sem esta previamente ser ouvida. Nenhuma razão assiste à recorrente na invocação desta nulidade (nulidade processual e não nulidade de decisão), pela simples razão de que a medida decretada e mantida pelo Acórdão recorrido (intimação a termo) não é diferente das requeridas pela ora recorrente. É, isso sim, uma das medidas por ela peticionada, de intimação das entidades requeridas a absterem-se de determinadas condutas ali claramente identificadas, não podendo considerar-se uma providência sujeita a termo, permitida pelo art. 122º do CPTA, como uma medida cautelar diversa da providência concedida sem sujeição a termo. Trata-se da mesma medida cautelar, ainda que mitigada com tal sujeição, ao abrigo de uma faculdade legal atribuída ao julgador pelo nº 2 do citado art. 122º do CPTA. É pois inexistente a invocada nulidade processual. Improcedem, deste modo, as aludidas conclusões da alegação, importando então conhecer do mérito. 2. Nas conclusões 1ª e 16ª a 20ª, a recorrente suscita ao Tribunal a necessidade de esclarecer a interpretação dos conceitos de “ acto manifestamente ilegal ” e de “ acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ”, insurgindo-se contra a decisão de afastamento da concessão das providências ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 122º do CPTA, por entender que era evidente a procedência da pretensão formulada na acção principal, em que diz estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal. Antes do mais, será ocioso dizer que nenhuma aleatoriedade ou carência de afinação interpretativa se vislumbra no conceito de “ acto manifestamente ilegal ”, cujo sentido técnico-jurídico corresponde inteiramente ao sentido comum de acto manifestamente violador da lei, bem como no de “ acto idêntico ”, ou seja, com os mesmos contornos. A sentença do TAF, confirmada pelo acórdão sob revista, decidiu, a este propósito, que não resulta dos autos ser evidente a procedência da pretensão formulada no processo principal, assim afastando a possibilidade de adopção das providências requeridas ao abrigo da al. a) referida. Referiu, designadamente, que a requerente das providências alegava a nulidade do 1º acto suspendendo, por o mesmo violar o disposto no nº 2 do art. 1º do DL nº 69/2000 , de 3 de Maio, pelo facto de não ter sido precedido de novo procedimento de AIA após alteração introduzida no projecto inicial relativo à nova localização do Nó de Carregueiros, sendo certo que as entidades requeridas alegaram que o projecto já havia sido submetido a procedimento de AIA na fase anterior de Estudo Prévio, e que nenhuma disposição legal obrigava à repetição desse procedimento na fase de Projecto de Execução, sustentando ainda tais entidades a inaplicabilidade do regime previsto no DL nº 69/2000 ao projecto em causa, face à disposição transitória do nº 3 do seu art. 46º. E concluiu a sentença, a esse respeito: “ Ora, não será aqui, em sede cautelar, o momento próprio para tomar posição sobre a questão jurídica assim colocada – v.g. apurar qual o regime jurídico de avaliação de impacto ambiental aplicável ao projecto aprovado pelo 1º acto suspendendo: se o previsto no DL n° 186/90 , de 06.06, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL n° 27/97 , de 08.10; se o estabelecido pelo referido DL n° 69/2000 , de 03.05 (por força da revogação do n° 3 do art° 46º deste diploma, operada pelo DL n° 74/2001 , de 26.02), bem como a eventual apreciação, nesta última hipótese, da legalidade do procedimento adoptado na fase posterior à emissão da DIA e ao parecer da Comissão de Avaliação relativo ao projecto de execução (v.g. de harmonia com o disposto no art° 28º). É que, não sendo inequívoca a interpretação dos diversos preceitos legais invocados pelas partes, por permitirem a priori várias possibilidades jurídicas, deve remeter-se essa interpretação para a acção principal, na medida em que tal tarefa não se insere num juízo perfunctório próprio da tutela cautelar, sumária e provisória, mas antes num verdadeiro juízo definitivo que só cabe na acção principal.” E o acórdão recorrido, corroborando inteiramente tal decisão, afirmou o seguinte: “ Entende a recorrente que conseguiu provar nos autos que os actos cuja suspensão pediu foram ilegais, quer no respeita à competência dos seus autores, quer quanto ao seu conteúdo . E pode ser que essas ilegalidades existam efectivamente e possam ter consequências, uma vez que sejam comprovadas mediante o debate devido no lugar próprio, ou seja, na acção principal que assumiu o ónus de propor. Mas o certo é que elas não se mostram evidentes nos presentes autos, muito pelo contrário, porque veementemente contestadas pelos requeridos e exigindo uma mais profunda indagação, incompatível com a natureza provisória e urgente das providências cautelares. Por isso, não há que censurar a sentença recorrida por ter decidido que, não obstante os esfor5ços desenvolvidos pela Associação requerente, não conseguiu esta demonstrar nos autos, de forma cabal e indiscutível, a evidência da pretensão que lhe compete deduzir na acção principal .” Nenhuma censura nos merece a decisão em causa, uma vez que são seguramente discutíveis e controversas as invocadas ilegalidades apontadas aos actos cuja suspensão foi requerida, e que foram objecto de impugnação no processo principal, sendo assim de afastar a verificação de uma “evidente procedência” de tal pretensão com o fundamento de o acto em causa ser “manifestamente ilegal”. Pelo que se nos revela totalmente acertado o afastamento da alínea a) referida, para efeito de concessão das providências cautelares requeridas, e a consideração, para tal efeito, do disposto na al. b), por se tratar de providências conservatórias. Improcedem pois as citadas conclusões da alegação. 3. Nas conclusões 2ª e 3ª, questiona a recorrente que seja legalmente permitido pelos nºs 2 e 3 do art. 122º do CPTA que, uma vez findo o procedimento administrativo conducente à aprovação de um projecto de execução de uma via rodoviária, o Tribunal possa decretar uma providência cautelar a termo a fim de as entidades relapsas obterem a posteriori a autorização considerada imprescindível, e não uma providência cautelar que subsista até ao trânsito em julgada da acção principal, questionando, por outro lado, que a posterior prolação da autorização omitida possa legalmente justificar a alteração da providência cautelar decretada a termo, permitindo a continuação da obra. Importa referir, em primeiro lugar, que, contrariamente ao alegado, o acórdão sob revista não decretou a providência cautelar de intimação a termo, ao abrigo do nº 2 do art. 122º do CPTA, “a fim das entidades relapsas obterem a posteriori a autorização”, afirmação que desvirtua por completo a realidade. Com efeito, a decisão confirmada pelo acórdão sob revista entendeu, num primeiro momento, que não se justificava a concessão das providências requeridas, em face da ponderação que efectuou dos interesses a que alude o nº 2 do art. 120º, tendo em conta, por um lado, as medidas de minimização dos impactos ambientais propostas pela requerida EP (designadamente, a replantação de árvores das espécies em causa no local da obra e na área florestal de Silves), e, por outro lado, a comprovada e fundamental importância da obra para o desenvolvimento da região e para a segurança e qualidade de vida dos cidadãos, bem como os avultados prejuízos financeiros para o erário público decorrentes do atraso na conclusão da obra, concluindo que serão bastante superiores os danos decorrentes da concessão da providência relativamente aos que advirão da sua recusa. Este juízo decorreu pois da ponderação efectuada pelo tribunal nos termos do citado nº 2 do art. 120º. Mas, de seguida, entendeu a decisão impugnada que não existia ainda, naquele momento, um nexo de causalidade directa entre a concessão da referida providência (ainda que provisoriamente decretada) e a produção daqueles prejuízos financeiros para o interesse público, uma vez que não fora ainda emitida a necessária autorização de abate das árvores indispensáveis à continuação da obra, pelo que este atraso é devido a essa falta de autorização. Entendeu pois a decisão sob recurso, acolhendo-se em jurisprudência deste STA, que “ o nº 2 do art. 120º do CPTA, ao referir-se a «danos que resultariam da sua concessão » e « àqueles que podem resultar da sua recusa», pressupõe aquela relação de causalidade adequada entre a concessão (ou recusa) das providências e os danos cuja ocorrência fundadamente se receia, isto é, que da adopção (ou recusa) resultem, como causa adequada e directa , os prejuízos invocados pelas partes ”. Nesta conformidade, considerou – e bem – a decisão sob revista que o atraso da obra continuaria a ocorrer até que fosse emitida a autorização, pelo que não se poderia atribuir à adopção da providência requerida a produção daqueles prejuízos. E concluiu: “ Esses danos emergirão sim da concessão da intimação para a abstenção de condutas ora em apreço, logo que a entidade promotora do projecto (EP) obtenha aquela autorização – e após a emissão do despacho conjunto reconhecendo a imprescindível utilidade pública do abate de árvores requerido (sendo dessa forma reconhecida, pelas autoridades para tanto competentes, a necessidade do sacrifício da protecção e conservação do ambiente perante a defesa do interesse geral do desenvolvimento económico e social das populações. Só nessa altura os prejuízos em conflito serão ambos directamente decorrentes da concessão ou da recusa da presente providência cautelar, sendo então superiores, como vimos, aqueles que resultarão para o interesse público do não prosseguimento sem restrições das obras.” Fica pois claro que essa foi a razão pela qual o tribunal entendeu conceder a providência a termo, e não até ao trânsito em julgada da acção principal, sendo evidente, por outro lado, que a referida providência, porque justamente concedida a termo “ até que seja emitido o despacho a que se refere o nº 1 do art. 6º do DL nº 169/2001 , de 25.05, e autorizado o abate de árvores requerido ”, caducará naturalmente com a emissão da referida autorização. Não se trata pois, contrariamente ao alegado pela recorrente, de uma “alteração da providência cautelar decretada a termo”, mas sim da natural caducidade dessa medida cautelar, nos termos dos nºs 2 e 3 do art. 122º do CPTA.. Termos em que improcedem as citadas conclusões da alegação. 4. Perante o que atrás se deixou dito a propósito da (correcta) decisão de afastamento da al. a) do nº 1 do art. 120º, para efeito de concessão das providências cautelares requeridas, e a consequente consideração, para tal efeito, da al. b) do citado preceito e do juízo de ponderação a que alude o seu nº 2, é manifesto que não faz qualquer sentido a apreciação, nesta sede cautelar, da matéria de alegação atinente às invocadas ilegalidades dos actos cuja suspensão foi requerida, ilegalidades essas (não manifestas, como atrás se referiu) que devem ser apreciadas na acção principal, à luz da instrução e da prova a ser ali efectuada. É o caso, designadamente, da matéria de alegação levada às conclusões 10ª, 11ª, 15ª, 31ª a 34ª e 35ª [al. a)], versando todas elas matéria de invocação de ilegalidades viciadoras dos actos cuja suspensão foi requerida, e nas quais teriam incorrido, por alegado erro de julgamento, a decisão da 1ª instância e o acórdão sob revista, que integralmente a confirmou. Improcede assim essa matéria de alegação. 5. Nas restantes conclusões da alegação, e a par da enumeração de factos assentes nos autos, a recorrente insurge-se contra o juízo de ponderação dos interesses em presença e da gravidade relativa dos respectivos danos, efectuado pelo tribunal nos termos do nº 2 do art. 120º do CPTA, discordando em concreto dos termos em que essa ponderação foi levada a cabo e dos resultados da mesma. Questiona, designadamente, e em suma, “ se o interesse público na efectivação da realização de vias rodoviárias deve sobrelevar ao interesse público do direito ao ambiente e qualidade de vida ”; interroga-se sobre “ quais os critérios que o julgador deve utilizar ” para tal efeito; afirma que o acórdão sob revista, com o juízo de ponderação efectuado, “ violou manifestamente o princípio da precaução que deve estar sempre presente em qualquer decisão administrativa ou judicial que contenda com os valores ambientais ”; refere que a decisão impugnada deveria ter “ decidido em prol do ambiente, de acordo com o princípio in dubium contra projectum e não in dubium contra o ambiente ”; e conclui assertivamente que “ Não se poderá concordar com o Acórdão recorrido quando este, colocado perante o conflito de interesses públicos com dignidade constitucional cuja ponderação tem que efectuar, conclui que é mais importante (maior o peso relativo) da construção de uma via de mero interesse municipal sem observância dos formalismos legais, do que a protecção do INTERESSE PÚBLICO DO AMBIENTE E DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA ”. Ora, esta matéria, de particular relevância na motivação da presente revista, não pode ser sindicada por este Supremo Tribunal, uma vez que a mesma, como adiante se verá, consubstancia matéria de facto, cuja fixação não pode ser questionada nesta sede. Na verdade, “ a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual ”, competindo ao tribunal de revista aplicar definitivamente o direito “ aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido ”, o que significa que, à partida, está excluído o recurso com fundamento em erro de julgamento quanto à matéria de facto (nºs 2 a 4 do art. 150º do CPTA). Ora, sobre a caracterização da ponderação prevista no nº 2 do art. 120º do CPTA, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, designadamente do Pleno, tem entendido que essa ponderação, desde que feita sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, configura matéria de facto ou juízos de facto (Sobre a caracterização de factos e de juízos de facto, cfr. Ac. Pleno do STA de 12.11.2003 – Rec. 41291. ) (cfr. Acs. do Pleno de 06.03.2007 – Rec. 359/06, e de 06.02.2007 – Rec. 783/06, e da Subsecção de 29.06.2005 – Rec. 608/05). Afirma-se expressamente, a esse propósito, nos referidos arestos do Pleno: “Na verdade deve considerar-se matéria de facto não só aquela que se refere a ocorrências concretas da vida real (onde se incluem os acontecimentos e os estados, qualidade ou situação das pessoas e coisas, bem como realidades puramente psicológicas e eventos virtuais – lucros cessantes, vontade conjectural, credibilidade de uma testemunha, uma certa intenção, dolo, etc., os exemplos são de MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 194 ), mas também os juízos formulados a partir dos factos, sempre que nessa ponderação ou valoração intervenha apenas um critério retirado das máximas da experiência comum, ou do homem médio, sem apelo a máximas ou ponderações só existentes na ordem jurídica. «Os factos (a matéria de facto), no campo do direito processual, abrangem principalmente, embora não exclusivamente, as ocorrências concretas da vida real». Contudo há questões que podem envolver «juízos de facto (autênticos juízos de valor sobre matéria de facto)». (…). «Há que distinguir nesses juízos de facto (juízos de valor sobre matéria de facto) entre aqueles cuja emissão ou formulação se há-de apoiar em simples critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens , do homem comum e aqueles que, pelo contrário, na sua formulação apelem essencialmente para a sensibilidade do jurista, para a formação especializada do julgador». Concluía o autor que «os primeiros estão fundamentalmente ligados à matéria de facto e a última palavra acerca deles, por isso mesmo, deve caber à Relação» - ANTUNES VARELA Anotação ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 8-11-1984, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 122, nº 3784, pág. 220 . Ora, o recorrente não diverge do acórdão invocando o erro na aplicação de qualquer critério ou ponderação normativa ou jurídica, sendo certo que os danos ou prejuízos causados … traduzem uma ponderação (avaliação) feita de acordo com as regras da experiência comum (…). VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições, 4.ª edição, Coimbra, 2003, pág. 303 .) refere, a este propósito: «…o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos reais». As questões sobre a identificação e delimitação dos danos ou prejuízos, bem como o nexo de causalidade entre tais danos e a imediata execução (ou suspensão de eficácia) do acto são em regra questões de facto. Tanto é assim, de resto, que nos termos do artº 120º, 5, do CPTA a falta de contestação ou de alegação de que a adopção da providência prejudica o interesse público implica que o tribunal julgue verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva. Esta cominação só é explicável, por ter subjacente uma confissão, só admissível relativamente a factos – cfr. art. 352º do C. Civil. A excepção legalmente prevista a esta cominação, ou seja, os casos em que o julgador apesar da falta de contestação se pode considerar manifesta ou ostensiva a lesão do interesse público, não modifica a natureza da questão, pois os factos notórios «não carecem de prova nem de alegação» ( artº 514º do CPC ).” E no referido aresto da Subsecção, neles citado, embora reportado à ponderação prevista no art. 132º, nº 6 do CPTA (Providências relativas a procedimentos de formação de contratos), afirma-se sugestivamente: “A formulação de um juízo comparativo - seja ele problemático, assertório ou apodíctico - sobre a magnitude relativa dos prejuízos que em concreto advenham da adopção ou do indeferimento de certa medida cautelar é uma nítida questão de facto. Pois, ao impor que o tribunal pondere ou sopese «danos» e «prejuízos» prováveis, o artº 132°, nº 6, do CPTA obriga à emissão de um juízo triplo, sempre sobre factos - dois juízos de prognose sobre as consequências concretas do resultado (ou de deferimento, ou de indeferimento) da providência, os quais funcionarão como premissas do juízo final em que, comparando-se essas consequências, se concluirá quais são os «danos» ou «prejuízos» inferiores e «superiores». Ora, este simples cotejo - que, repetimos, é sobre factos - faz-se à margem do núcleo das leis substantivas e de processo e, encarado em si próprio, é alheio às disposições legais que exijam certa espécie de prova para a existência dos factos ou que fixem a « vis demonstrativa » de determinados meios de prova (cfr. o artº 150º , nºs. ° 2 e 4, do CPTA e, ainda, o artº 722° do CPC ).” Reitera-se integralmente esta orientação jurisprudencial, aplicável, com as necessárias adaptações, à situação sub judice , atendendo a que também aqui a ponderação dos interesses em presença e do peso relativo dos prejuízos decorrentes da recusa ou concessão das providências foi efectuada pelo tribunal sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, antes decorrendo da utilização das regras de vida e da experiência comum, do sentido de equilíbrio e da normal sensibilidade do homo prudens ou do bonus paterfamilias . Na verdade, ao formular um juízo de prognose comparativo entre o peso e gravidade relativos dos prejuízos que, em concreto, decorreriam para os interesses públicos em presença da concessão ou recusa das providências cautelares, o tribunal a quo não fez apelo a leis substantivas ou processuais, nem a critérios técnico-jurídicos. O que significa que o tribunal formulou apenas um juízo de facto sobre a factualidade fixada nos autos, ficando assim tal matéria subtraída à apreciação deste Tribunal de revista, nos termos acabados de expor. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar a revista. Sem custas, face à isenção subjectiva de que goza a recorrente (art. 2º, nº 1, al. d) do CCJ). Lisboa, 24 de Abril de 2007. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho - Freitas Carvalho .