IIIO DIREITO
1. A recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do vogal do IFADAP contido no documento nº1, datado de 21.07.2003 e junto com a petição, alegando como fundamento vício de fundamentação e de violação de lei, designadamente por erro nos pressupostos.
A entidade recorrida, na sua resposta, suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, por considerar, em suma, que o mesmo é meramente confirmativo do acto contido no ofício de …, pelo qual a recorrente teria sido notificada da deliberação do IFADAP que rescindiu o contrato aqui em causa e que a recorrente não impugnou oportunamente, pelo que o acto impugnado, não sendo inovador, careceria de lesividade.
Cumprido o artº54º da LPTA, a recorrente veio pronunciar-se pela improcedência da questão prévia suscitada, alegando, em síntese, que o ofício de … é um mero aviso de cobrança e que só através do ofício de …, lhe foram comunicados os fundamentos da referida deliberação do IFADAP, pelo que o tribunal deveria considerar o acto recorrível ou colmatar qualquer irregularidade que tenha detectado com vista a conhecer do recurso contencioso, face aos princípios anti-formalista e pro-actione.
Após emissão de parecer do MP junto do tribunal a quo, em concordância com a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, foi a solicitação da recorrente, determinada a notificação da entidade recorrida para juntar aos autos certidão da deliberação do Conselho de Administração do IFADAP, pela qual foi rescindido o contrato aqui em causa, a qual foi junta aos autos em 10.11.2004 (cf. fls. 103 e 104 e seg.).
Proferiu então o Mmo. Juiz a sentença, ora sob recurso, onde com base nos factos que levou ao probatório e citando o acórdão deste STA de 07.02.2002, proferido no rec. 045909, na parte relativa à noção de acto meramente confirmativo e sua irrecorribilidade, julgou procedente a questão prévia suscitada e rejeitou o recurso contencioso, por manifesta ilegalidade, com os seguintes fundamentos:
«Em face dos factos dados como provados, verifica-se que aquando da interposição de recurso (24 de Setembro de 2003) há muito se encontrava esgotado o prazo de dois meses conferido legalmente para a interposição de recurso, face à originária notificação do acto lesivo (29 de Janeiro de 2003).
Verificados que sejam os aludidos pressupostos, a segunda notificação carece de capacidade lesiva dos direitos ou interesses legítimos em causa, ficando arredada a possibilidade da sua impugnação contenciosa.
A propósito de tal questão, Sérvulo Correia (Noções, I/346), considera que o regime de irrecorribilidade destes actos decorre da necessidade de garantir o objectivo da sanação dos actos anuláveis, pelo decurso do prazo do recurso sem que o mesmo haja sido interposto. E é a consideração do interesse público de segurança e estabilidade das decisões administrativas que determina aquele regime e permite compreender a irrecorribilidade dos actos confirmativos.
Teremos ainda em atenção que a referência a actos definitivos e executórios contida no artº 25º, nº1 da LPTA, é entendida hoje pela jurisprudência e pela doutrina, face à redacção actual do artº268º, nº4 da CRP, no sentido de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, assim ficando arredada a pretensa inconstitucionalidade da norma.
Tendo presente o acto contenciosamente impugnado, bem como a doutrina e jurisprudência que acabámos de mencionar, entendemos ser manifesto, concordando com o expendido pelo MP no seu parecer, que entre as duas notificações há identidade da entidade autora e do destinatário, mantendo-se imutável, no essencial, a estatuição ou seja, a ordem de devolução das quantias atribuídas.
Acresce que a notificação contenciosamente impugnada foi motivada pelo incumprimento da notificação anterior, não se consubstanciando sequer um novo acto, devida e oportunamente notificado à recorrente, e não impugnada, sem que se tenha operado qualquer modificação no quadro legal ou alteração dos pressupostos de facto, não se estando perante caso de reapreciação imposta por lei ou de reexame da situação à luz de novos fundamentos, nem se acrescentando qualquer novo elemento decisório, afastando qualquer traço realmente lesivo de interesse da recorrente e, obviamente, o direito de impugnação contenciosa da segunda notificação.
Conclui-se, assim, que a notificação impugnada se limitou a sustentar deliberação, sem produzir qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da recorrente, constituindo um acto confirmativo insusceptível, como vimos, de impugnação contenciosa, mesmo face ao nº4 do artº268º da CRP, entendimento que cabe na norma do artº25º, nº1 da LPTA.
Mantém-se, deste modo, o entendimento de que o acto contenciosamente impugnado carece de lesividade, sendo meramente confirmativo da deliberação anterior, devidamente notificada.
Com tal fundamento, o recurso contencioso terá de ser rejeitado, face à manifesta ilegalidade da sua interposição (artº57 §4º do RSTA).»
2. No intróito das alegações do presente recurso jurisdicional, a recorrente imputa à sentença recorrida vícios de forma e materiais, embora depois, no desenvolvimento das conclusões, acabe por misturar, uns e outros, pelo que, para fazermos a sua apreciação de uma maneira lógica, importa, antes de mais, identificá-los e ordená-los pela ordem por que devem ser conhecidos, sem prejuízo de o Tribunal lhes poder conferir enquadramento jurídico diferente, sendo caso, uma vez que não está sujeito às alegações das partes, no que respeita à matéria de direito (artº664º do CPC).
Assim:
No ponto II das conclusões, que inclui as alíneas d) a f), a recorrente argúi a nulidade da sentença nos termos do artº201º e 205º do CPC, por o Mmo. Juiz a quo não ter conferido às partes o direito de alegar, finda a instrução, nos termos do artº657º do CPC ex vi artº1º da LPTA.
Ora, deve referir-se que as nulidades da sentença são as previstas no artº668º, nº1 do CPC, onde se não enquadra a situação referida.
Aliás, a recorrente não invoca sequer este preceito legal, mas sim os artº 201º e 205º do CPC, que visam situações de nulidade processual e não de nulidade da sentença.
É certo que a verificar-se nulidade processual ali prevista e, portanto, a omissão de um acto ou formalidade legal, que a lei declare como nulidade ou que influa ou possa influir na decisão da causa (nº1 do artº201º do CPC), são anulados todos os termos subsequentes, que estejam absolutamente dependentes do acto omitido (nº2 do citado preceito) e, portanto, se for o caso, a sentença inclusive. Só que, nesse caso, não se trata de uma nulidade da própria sentença, mas sim da sua anulação em virtude de uma nulidade processual anteriormente ocorrida e que a veio afectar.
Ou seja, a nulidade invocada pela recorrente é, eventualmente, uma nulidade processual e não uma nulidade da sentença e como tal deve ser apreciada.
Ora, como já resulta do atrás exposto em 1., o recurso contencioso não chegou à fase de alegações finais, já que a sentença foi proferida, na oportunidade do artº54º, nº1 b) da LPTA, ou seja, após a resposta da ora recorrente à questão prévia de irrecorribilidade do acto impugnado, suscitada pela entidade recorrida.
E, assim sendo, não havia lugar a notificação para alegações finais nos termos do artº 67º do RSTA, aqui aplicável e não do artº675º do CPC, como vem invocado pela recorrente, pelo que não ocorre violação dos citados preceitos legais, sendo que a recorrente foi ouvida sobre a invocada questão prévia, tendo-se pronunciado pela sua improcedência, ou seja, foi devidamente observado o contraditório.
Improcedem, pois, as conclusões d) a f).
3. No ponto III das alegações de recurso, que engloba as restantes conclusões, a recorrente alude aos vícios da sentença recorrida, que qualifica como materiais e que enumera como cinco, pela seguinte ordem:
1º vício - insuficiência da matéria de facto dada como provada face à prova produzida (conclusões g) a i) );
2º vício - contradição entre a matéria de facto dada como provada e a decisão (conclusões j) a o) );
3º vício - errada qualificação de um mero acto de execução como se de um acto definitivo e executório se tratasse (conclusões p) a u) );
4º vício - omissão de diligências tendentes à regularização do pedido por parte do Tribunal (conclusões v) a y) ).
5º vício – contradição entre a sentença a quo e a jurisprudência assente produzida sobre dois processos literalmente iguais aos dos presentes autos (conclusões z) a aa) ).
Estando, como estamos, perante uma sentença judicial e não perante um acto da administração, os alegados vícios materiais, a verificarem-se, configurarão erros de julgamento.
Ora, no elenco dos vícios ditos materiais imputados pela recorrente à sentença recorrida, incluem-se, aparentemente, vícios formais, como é o caso da nulidade da sentença por contradição entre a matéria de facto dada como provada e a decisão, pelo que é por aí que começaremos.
3.1. Quanto à nulidade da sentença por contradição entre a matéria de facto provada e a decisão (2º vício alegado) – conclusões j) a o):
Pese embora a recorrente enuncie uma alegada contradição entre a matéria de facto e a decisão acaba por enquadrar essa nulidade no artº668º, nº1 d) do CPC, que respeita à omissão de pronúncia e não no artº668º, nº1 c) do mesmo preceito legal, como seria de esperar.
A recorrente, porém, não alega qualquer omissão de pronúncia, pelo que tal enquadramento se deve seguramente a lapso.
No que respeita à alegada contradição entre os factos e a decisão, a recorrente sustenta que a deliberação do IFADAP que rescindiu unilateralmente o contrato aqui em causa, só foi levada ao seu conhecimento por intermédio dos presentes autos. Ora, diz, «A sentença a quo faz assentar a sua decisão em jurisprudência do STA – proc. 045909, de 07.02.2002, que impõe como pressuposto essencial para a noção de acto confirmativo que ambos os actos - confirmado e confirmativo - tenham sido notificados ao seu destinatário.
Uma vez que o pressuposto essencial – notificação do acto confirmado- não se verifica nos presentes autos, existe uma insanável contradição entre a matéria de facto e a sentença a quo, razão pela qual deve ser revogada.»
Só que, bem ou mal, não importa aqui para o caso, o Mmo. Juiz concluiu, face aos factos provados, que a recorrente tinha sido notificada da referida deliberação do IFADAP pelo ofício de … e que, por isso, a posterior notificação daquela deliberação, efectuada pelo ofício de …, aqui impugnada, era meramente confirmativa da anterior e, como tal, carecia de lesividade, pelo que rejeitou o recurso contencioso.
A decisão, assim estruturada, surge, pois, como a consequência lógica da fundamentação da sentença, em nada contrariando a jurisprudência nela citada.
Se os factos levados ao probatório permitiam ou não essa conclusão, é outra questão, que se prende já com a bondade do julgamento e não com a validade formal da sentença.
Improcede, pois, a arguida nulidade da sentença recorrida.
3.2. Quanto à insuficiência da matéria de facto dada como provada face à prova produzida (1º Vício alegado) - conclusões g) a i) ):
Nas conclusões g) a i), a recorrente refere, para o caso do Tribunal não considerar o acto impugnado recorrível, que o facto nº3, dado como provado na sentença, deve ser substituído por outro, que ficará com o nº7, face à respectiva ordem cronológica e que será do seguinte teor:
«7. Em 10.11.2002, no decurso dos presentes autos, após solicitação da Recorrente que deu origem ao Despacho de fls. 103, a entidade recorrida viria a juntar aos autos a deliberação do Conselho de Administração de 16.12.2002».
O referido nº3 do probatório tem a seguinte redacção:
«O Conselho de Administração do IFADAP delibera em 16 de Dezembro de 2002, designadamente, rescindir unilateralmente o contrato, aqui controvertido, com a A… (cfr. fls. 105 Procº).»
Ora, independentemente da recorribilidade do acto impugnado, o certo é que não se vê que o nº3 do probatório e o nº7 pretendido sejam incompatíveis, de modo a justificar a substituição de um pelo outro. Pelo contrário, ambos se referem à existência da mesma deliberação do CA do IFADAP, a deliberação de 16.12.2002, consubstanciada no documento junto aos autos em 10.11.2004 (e não em 10.11.2002, como por lapso refere a recorrente - cf. fls.104), sob solicitação da própria recorrente e determinação do tribunal, como aquela refere.
Portanto, não se tratando de factos incompatíveis, não se vê qualquer razão para substituir o nº3 do probatório, pelo sugerido nº7.
E também não se vê qualquer razão para aditar ao probatório o sugerido nº7.
Se a recorrente com esse aditamento pretende demonstrar que só foi notificada da referida deliberação com a junção da mesma aos autos, isso não resulta da redacção proposta e atrás transcrita, que apenas refere quando essa junção ocorreu e a mando de quem. Nada mais!
Assim, se a recorrente foi ou não notificada daquela deliberação e quando, antes da interposição do presente recurso contencioso, há-de resultar da restante prova produzida nos autos, sendo certo que não é à recorrente que cabe provar quando ocorreu essa notificação, mas sim à entidade recorrida, como facto integrante da invocada excepção de irrecorribilidade do acto impugnado (artº342, nº2 do CC), pelo que se tal facto não estiver provado, o «non liquet» será resolvido a favor da ora recorrente.
Assim, apenas se deixa aqui consignado que o facto constante do nº3 do probatório se encontra provado pelos documentos juntos a fls.104 e seg. dos autos.
Improcedem, pois, as conclusões h) a i), sendo que a recorrente nada alega aqui sobre a recorribilidade do acto afirmada na alínea g).
3.3. Quanto à alegada contradição entre a sentença recorrida e a jurisprudência produzida noutros processos (5º vício alegado):
Relativamente a este pretenso “vício” da sentença, apenas diremos que, a existir a alegada contradição, a mesma não constitui nulidade da sentença ou qualquer erro de julgamento, que afecte a sua validade.
Na verdade, as sentenças ou acórdãos, proferidas noutros processos sobre idênticas questões, ainda que por tribunais hierarquicamente superiores, não constituem, no nosso ordenamento jurídico, precedente que os restantes tribunais tenham obrigatoriamente de seguir (case-law), sob pena de invalidade das suas decisões. Na verdade, os tribunais estão apenas sujeitos à lei (artº203º da CRP).
Questão diferente é o respeito do caso julgado formado noutro processo, relativamente às mesmas partes, ao mesmo pedido e à mesma causa pedir (artº 497º, nº1 e artº498º do CPC), ou as decisões proferidas em causas prejudiciais, nas situações referidas no nº2 do artº284º do CPC, mas, face ao alegado, não estamos aqui perante qualquer dessas situações.
Na verdade, a recorrente limita-se a citar outras decisões judiciais, em que não foi parte e que, alegadamente, teriam decidido, de modo diverso, questão idêntica à que nos ocupa, ou que teriam até conhecido do mérito da causa, em situações semelhantes, no sentido pretendido pela recorrente, o que, como referimos, não vincula o tribunal a quo.
Improcedem, pois, também as conclusões z) a aa).
3.4. Apreciaremos agora, em conjunto, os restantes “vícios” alegados, que se prendem com a bondade da decisão e, portanto, configuram erros de julgamento, assim enunciados pela recorrente: errada qualificação de um mero acto de execução como se de um acto definitivo e executório se tratasse (3º vício alegado) e omissão de diligências tendentes à regularização do pedido por parte do Tribunal (4º vício alegado):
A recorrente discorda da sentença recorrida, porque, alega, esta considera «um aviso de cobrança apócrifo da Direcção Financeira e Administrativa do IFADAP, remetido à recorrente em 29.01.2003, que nem sequer refere o nome e a qualidade de quem o deveria assinar e o não fez», como um verdadeiro acto administrativo para efeitos de impugnação através de recurso contencioso de anulação, o que contraria a lei, a doutrina e a jurisprudência.
Nas conclusões relativamente a esta matéria, a recorrente veio ainda acrescentar, que ao caso não é aplicável o artº51º, nº1 do CPTA, mas o artº25º da LPTA, e que o facto provado nº7 constante da sentença a quo que considera assente que o acto lesivo (deliberação do CA do IFADAP de 16.12.2002) havia sido notificado à Recorrente em 29.01.2003, não corresponde à verdade, já que, nessa data, apenas lhe foi enviado o já referido mero aviso de cobrança, que pretendia executar aquela deliberação do CA do IFADAP, que não continha designadamente a fundamentação da dita deliberação.
Por isso, ao considerar o aviso de cobrança junto a fls. 44 dos autos, como acto definitivo e executório nos termos e para efeitos do artº25º, nº1 da LPTA, a sentença padece de vício de violação de lei.
Vejamos:
Quanto ao erro no julgamento da matéria de facto, por a sentença ter considerado provado, no ponto 7 do respectivo probatório, a notificação à recorrente da referida deliberação do CA do IFADAP de 16.12.2002, não se verifica, pois no referido ponto do probatório, já transcrito supra em II, mas que passamos a transcrever de novo, apenas se deu como provado: «O presente recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa em 24 de Setembro de 2003 (cfr. Fls. 2 Proc.º ).»
O que a sentença considerou foi, como decorre da sua fundamentação atrás transcrita, que a referida deliberação do CA do IFADAP, que rescindiu unilateralmente o contrato aqui em causa, foi notificada à recorrente pelo ofício/aviso de cobrança de ..., o que, embora a sentença não o diga expressamente já que se refere genericamente aos factos provados, só pode ter por base o ponto 4 do probatório, único que respeita aquela notificação e onde, efectivamente, se fez constar, que no referido ofício foi informada a recorrente «que por deliberação do Conselho de Administração e por motivo de incumprimento após controlo, o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda … com exigência de devolução das ajudas processadas acrescidas dos respectivos juros, num total de € 91.298,99 (cfr. fls não numeradas PA)».
Ora, o referido ofício de …, foi junto aos autos com a petição inicial como documento nº10 (cf. fls. 44) e encontra-se também junto ao processo instrutor, sendo do seguinte teor:
«MEDIDAS AGRO-AMBIENTAIS 33.511/29010006/03 29.01.03 PROCESSO N/N. 1998600054005 AVISO DE COBRANÇA N....
Exmo(s). Senhor(es)
Fica notificado que, por deliberação do conselho de Administração e por motivo de incumprimento após controlo, o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda referente ao projecto acima mencionado, com exigência de devolução das ajudas processadas, acrescidas dos respectivos juros. Fica ainda inibido de apresentar qualquer candidatura, no âmbito de legislação aplicável ao respectivo projecto.
Subsídio …………………………………78.042,83 €
Juros……………………………………..13.256,16 €
Total em dívida…………….…………… .91.289,99 €
Prazo de Pagamento
A devolução da referida importância acompanhada do destacável em rodapé, deverá ser efectuada no prazo de 30 dias a contar da data da recepção desta carta.
Findo este prazo, os juros serão recalculados.
Com os melhores cumprimentos,
Direcção Financeira e Administrativa,
Subchefe de serviço,
(para eventuais esclarecimentos adicionais poderá dirigir-se à Direcção Regional de Agricultura ou à Zona Agrária respectiva).»
Assim, embora através deste ofício/aviso de cobrança, a recorrente tenha tomado conhecimento da existência de uma deliberação do Conselho de Administração do IFADAP que rescindira unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda aqui em causa e determinava a devolução dessa ajuda, é óbvio que, pelo seu conteúdo, tal ofício não configura uma notificação daquela deliberação, para efeitos dos artº 66º e sgs. do CPA, não contendo designadamente os elementos exigidos pelo artº68º.
Aliás, nem sequer se pode considerar provado, como se fez constar do ponto 4 do probatório, que através do referido ofício/aviso de cobrança de …, a recorrente foi informada que o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato, «por motivo do incumprimento após controlo», pois tal justificação, como se viu, não consta daquele ofício.
Assim, o que resulta da prova produzida nos autos, é que através do referido ofício/aviso de cobrança de ... a recorrente apenas teve conhecimento da existência de uma deliberação do CA do IFADAP a rescindir unilateralmente o contrato aqui em causa, deliberação que aquele ofício pretendia executar, mas sem que do mesmo constassem os elementos exigidos pelo artº68º, nº1 do CPA para a notificação daquele acto, designadamente a data da deliberação que se pretendia executar e a sua fundamentação.
E também não resulta provado nos autos, nem sequer foi alegado pela entidade recorrida, que a recorrente tivesse, antes desse ofício, sido notificada da referida deliberação do CA do IFADAP.
Por isso, a requerente requereu ao IFADAP em ..., que fosse «notificada dessa mesma deliberação, porque a mesma me causa prejuízo e o aviso que me foi enviado não está fundamentado», referindo ainda, além do mais, que «a documentação requerida visa a propositura dos meios contenciosos ao nosso dispor para impugnar a rescisão unilateral do referido projecto» (cf. ponto 5 do probatório e doc. nº12 junto com a petição e também a fls.16 do processo instrutor).
Em resposta, veio então o IFADAP remeter à recorrente o ofício de …, que a recorrente considerou conter o acto impugnado e juntou com a petição como documento nº1, onde o IFADAP pretendeu dar resposta ao solicitado pela recorrente como claramente decorre do seu conteúdo, que se transcreve:
«ASSUNTO: MEDIDAS AGRO-AMBIENTAIS – REG. (CEE) Nº 2078/92
RESCISÃO DE CONTRATO-PROJECTO Nº ...
Em resposta à carta a V. Exas. datada de 12 de Junho de 2003, cumpre-nos esclarecer o seguinte:
