0654/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não contendo o ofício/aviso de cobrança de 29.01.2003, a fundamentação da deliberação do Conselho de Administração do IFADAP que o mesmo pretendia executar e não tendo a recorrente sido devidamente notificada, nos termos da lei, da referida deliberação até à instauração do recurso contencioso, não podia a sentença recorrida considerar tal deliberação notificada pelo referido ofício e, consequentemente, também não podia considerar como meramente confirmativo daquela deliberação (que não era), o acto do vogal do IFADAP contido no posterior ofício de 21.07.2003, que a pretendeu notificar, após solicitação nesse sentido da ora recorrente (cf. artº 55º da LPTA).

II- Muito embora a recorrente identifique na petição, como acto impugnado, o referido acto do vogal do IFADAP, sendo manifesto, face ao teor da mesma, designadamente aos vícios do acto nela invocados, que a recorrente pretendeu impugnar o acto que lhe rescindiu o contrato e lhe ordenou a devolução das ajudas, ou seja, a referida deliberação do Conselho de Administração do IFADAP e atento o referido em I, devia a mesma ter sido convidada a aperfeiçoar a petição, identificando correctamente o acto impugnado e o seu autor, ao abrigo do artº 40º, nº 1 da LPTA e do artº 265º do CPC ex vi artº 1º da LPTA, bem como dos princípios anti-formalista e pro-actione que privilegiam uma interpretação da lei mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela judicial efectiva.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A A… LDA., com os sinais dos autos, interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do TAF, proferida em 02.11.2007 (fls. 148 e segs. dos autos), que julgou improcedente, por manifesta ilegalidade da sua interposição, o recurso contencioso de anulação do despacho do Vogal do Conselho de Administração do IFADAP, contido no documento nº1 junto com a petição inicial.

Termina as suas alegações de recurso jurisdicional, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

I- Intróito:

a) A Recorrente considera que a sentença a quo padece de vícios de forma e de vícios materiais.

b) Uma vez considerados procedentes os vícios ora invocados este Tribunal deverá fazer descer os autos à Primeira Instância ou, em alternativa, produzir o Acórdão que julgue do mérito da causa em sentido favorável à ora Recorrente, remetendo-se por motivos de economia processual, para a sua argumentação constante da petição inicial.

c) De forma muito sintética, os vícios apontados pela ora Recorrente ao acto impugnado foram os seguintes: Vício de forma por falta de fundamentação; Vícios de violação de lei; Vícios de violação de lei por erro sobre os pressupostos.

II- Nulidade da sentença - Omissão do direito de alegar:

d) Nos termos do disposto, designadamente no artº657º do CPC, por remissão do artº1º da LPTA, uma das fases essenciais do processo judicial consiste na fase das alegações, uma vez finda a instrução.

e) Nos presentes autos, seguramente por lapso, o Tribunal não conferiu o direito às partes de produzirem alegações.

f) Esta omissão consubstancia uma nulidade nos termos do disposto no artigo que ora expressamente se argúi - artº201º , nº1 do CPC e a sua arguição foi feita em tempo – artº205º, nº1 do CPC.

III- Análise dos vícios materiais da sentença a quo:

1º Vício: Insuficiência da matéria de facto dada como provada face à prova produzida

g) A Recorrente considera que o acto que impugnou - fls.11 a 14 - é recorrível.

h) Não obstante, caso o Tribunal assim o não venha a considerar face à prova produzida nos autos, deve ficar a constar da matéria de facto assente que o IFADAP apenas viria a juntar o original da Deliberação do seu CA no dia 10.11.2002, ou seja, já no decurso do presente processo judicial – v. Despacho de fls.103 e requerimento de fls.104 e 105 dos autos.

i) Assim, o facto nº3 dado como provado na Sentença deve ser substituído pelo seguinte facto com o nº de ordem nº7, face à respectiva ordem cronológica.

Em 10.11.2002, no decurso dos presentes autos, após solicitação da Recorrente que deu origem ao Despacho de fls. 103 a Entidade Recorrida viria a juntar aos autos a Deliberação do seu Conselho de Administração de 16.12.2002.

2º Vício: Contradição entre a matéria de facto dada como provada e a decisão:

j) O IFADAP não logrou provar que, durante o procedimento administrativo, havia notificado a Recorrente do acto administrativo definitivo e executório – Deliberação do seu Conselho de Administração de 16.12.2002- fls.103 a 105.

k) Porque efectivamente nem sequer teve intenção de o fazer. Ao contrário do que lhe é imposto pela lei.

l) Sem prejuízo do disposto na Conclusão e), a Recorrente sempre dirá que o original da Deliberação do CA do IFADAP apenas foi levado ao seu conhecimento através dos presentes autos – fls.103 a 105 – requerimento do IFADAP de 10.11.2002.

m) Até à data da interposição do presente RCA, a Recorrente jamais havia sido notificada da Deliberação do CA do IFADAP de fls.103 a 105.

n) Nos termos do disposto no artº55º da LPTA, o requisito essencial para a inimpugnabilidade do acto confirmativo consiste na regular notificação do acto confirmado.

o) Uma vez que o acto confirmado (Deliberação CA de 16.12.2002- fls.104 e 105) não foi notificado à Recorrente antes do acto confirmativo (Ofício do Vogal do CA do IFADAP de … - fls.11 a 14), ao decidir como decidiu a sentença viola o artº668º, nº1, d) do CPC e artº 55º da LPTA.

3º Vício: Errada qualificação de um mero acto de execução como se de um acto definitivo e executório se tratasse:

p) Nos termos do artº25º, nº1 da LPTA, aplicável aos presentes autos, os requisitos de inimpugnabilidade de um acto administrativo consistiam na sua definitividade e executoriedade.

q) Já nos termos do artº 51º, nº1 do CPTA, a inimpugnabilidade afere-se pela lesividade e eficácia externa do acto.

r) Acontece que o CPTA não se aplica aos presentes actos e o designado “Aviso de Cobrança” Doc.nº10 da PI (fls.44) não está assinado, nem nele se vislumbra o requisito de definitividade, apenas informando que pretende executar uma Deliberação.

s) O Facto Provado nº7 constante da Sentença a quo considera assente que o acto lesivo (Deliberação do Conselho de Administração do IFADAP de 16.12.2002), havia sido notificada à Recorrente em 29.01.2003 o que, conforme resulta dos autos e do acima exposto, não corresponde à realidade.

t) Tal facto não corresponde à realidade pois, a Recorrente apenas foi notificada de um mero Aviso de Cobrança que pretendia executar uma Deliberação do Conselho de Administração do IFADAP, deliberação essa que não juntou, nem mencionou qualquer elemento determinante da mesma, como seja a data, a fundamentação de facto e de direito, etc…

u) Ao considerar o Aviso de Cobrança junto a fls. 44 como acto definitivo e executório nos termos e para os efeitos do artº25º, nº1 da LPTA, a sentença a quo padece de vício de violação de lei.

4º Vício: Omissão de diligências tendentes à regularização do pedido por parte do Tribunal:

v) Resulta dos autos que a Recorrente tudo fez para ser notificada da Deliberação do CA do IFADAP – ex vi seu requerimento de fls. 81 a 87, para onde se remete por motivos de economia processual – sobretudo o seu artº23 (fls. 84).

w) O Tribunal concordou que a Deliberação do CA não tinha sido notificada à Recorrente nem junta aos autos, razão pela qual ordenou ao IFADAP que a juntasse aos autos – Despacho de fls.103.

x) Não obstante, após junção aos autos da Deliberação do CA do IFADAP – fls. 104 e 105 – o Tribunal não promoveu, como devia, a regularização da PI.

y) Ao não promover a regularização da petição a sentença enferma de vício de lei por violar o artº40º da LPTA e o princípio anti-formalista e “pro-actione” – v. acórdãos do STA de 05.02.2003, in Recurso 1227/02 e de 7.11.2002 in Recurso 1321/02.

5º Vício: Contradição entre a Sentença a quo e a jurisprudência assente produzida sobre dois processos literalmente iguais aos dos presentes autos:

z) Já foram produzidas 2 decisões judiciais transitadas que consideraram que o “Aviso de Cobrança” Doc. nº10 da PI que a Sentença erradamente considerou como susceptível de impugnação, não reunia os requisitos de um acto administrativo definitivo e executório nos termos da LPTA:

a. Sentença TAC Coimbra Proc. 275/03, de 14.04.2003 – junta aos autos a fls. 96 a 98.

b. Sentença TAC Lisboa, Proc. 83/03 – junta aos autos a fls. 88 ss.

aa) Já foram produzidas outras 2 decisões judiciais, transitadas em julgado, que deram razão aos particulares contra o IFADAP em outros 2 processos em que a relação controvertida versava exactamente sobre a mesma matéria.

a. Acórdão STA Proc. 276/07, de 17.01.2008- Doc. nº1 agora junto - que revogou integralmente a única sentença que havia sido proferida a favor do IFADAP sobre esta matéria de fundo.

b. Sentença da 3ª Secção da 3ª Vara Cível da Comarca de Lisboa, no Proc. 3857/04.2TVLB – junta a fls.109 ss.

Não houve contra-alegações.

A Digna PGA emitiu o seguinte parecer:

«Embora se entenda que a alegação de recurso não poderá proceder relativamente à questão da nulidade processual por falta de alegações, já que a decisão de rejeição do recurso contencioso foi proferida previamente à fase das alegações, bem como em relação à questão da recorribilidade do acto impugnado, pois este carece de lesividade, pelas razões apontadas pela sentença, a nosso ver havia lugar à correcção da petição, tal como é defendido pela recorrente.

Como tem vindo a ser entendido pela jurisprudência deste STA, mesmo a nível do Tribunal Pleno, os princípios anti-formalistas e pro-actione mandam que no âmbito dos pressupostos processuais se privilegie uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva – cfr. por todos, os acórdãos do T. Pleno de 2007.05.03, processo nº 46262 e de 2007.05.29, processo nº514/05 e das subsecções, de 2002.03.25, processo nº312/07, de 2003.10.22, processo nº822/03 e de 2007.02.06, processo nº 1075/06.

Isto também resulta do artº265º, nº2 do CPC, aplicável ex vi do artº1º da LPTA, que impõe ao juiz o dever de providenciar, mesmo oficiosamente, pelo suprimento da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação determinando a realização dos actos necessários à regularização da instância.

No caso que se analisa, a matéria de facto em que se funda a sentença aponta no sentido de que a recorrente, previamente à interposição do recurso contencioso, não chegou a ser notificada do texto integral da deliberação do Conselho de administração do IFADAP aqui em causa (constante de fls.105 destes autos), nos termos da alínea a) do nº1 do artº68º do CPA).

Por carta datada de … e entrada nos serviços do IFADAP em … (cf. processo instrutor), a recorrente reportando-se a esse acto requereu ao IFADAP “ser esta sociedade notificada dessa mesma deliberação, porquanto a mesma me causa prejuízo e o aviso que me foi enviado não está fundamentado”.

Em resposta foi-lhe enviado o ofício de fls.11 a 14, assinado por um vogal do CA do IFADAP, que a recorrente entendeu consubstanciar o acto que determina a rescisão unilateral do contrato e consequente não pagamento da última tranche ainda devida, bem como a reposição voluntária da quantia de 91.298,99 euros.

Ora, nada garante que se a notificação contivesse o texto integral da referida deliberação, a destinatária não teria compreendido melhor qual era efectivamente o acto lesivo, que deveria ser impugnado, bem como o seu autor.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida e ordenando-se a baixa dos autos à primeira instância, a fim de aí ser convidada a recorrente a corrigir a petição, prosseguindo os autos os seus termos se não for suscitada qualquer outra questão que a tal obste.»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A sentença considerou provados os seguintes factos:

1) O objecto social da requerente é a exploração agro-pecuária, transformação e comercialização de produtos da exploração, agro-turismo e turismo cinegético da B… a qual tem 527,3125 hectares de área total sendo a agricultura a sua única fonte de sustento.

2) A requerente emprega 11 pessoas a tempo inteiro e não é proprietária de qualquer outro imóvel, tendo hipotecado a B… por força da aquisição da sociedade em 2000 pelos actuais sócios, pelo valor de 200.000.000$00, estando o financiamento a ser pago.

3) O Conselho de administração do IFADAP delibera em 16 de Dezembro de 2002, designadamente, rescindir unilateralmente o contrato aqui controvertido, com a A… (cfr. fls. 105 Proc.).

4) O IFADAP envia à Recorrente, em 29 de Janeiro de 2003, o ofício/aviso de Cobrança nº …, com aviso de recepção, informando que por deliberação do Conselho de Administração e por motivo de incumprimento após controlo, o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda… com exigência de devolução das ajudas processadas acrescidas dos respectivos juros, num total de 91.298,99€ (cf. fls. não numeradas PA).

5) Em resposta ao documento referido no precedente facto, a Recorrente envia a carta ao IFADAP, em … de 2003, requer a notificação da deliberação subjacente (cfr. fls. 46 Proc.).

6) O IFADAP envia à Recorrente o ofício nº … dando conta do facto de ter determinado a rescisão unilateral do contrato, implicando a devolução de 91.298,99€, “decisão comunicada em …” (cf. fls. 11 a 14 Proc.).

7) O presente recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa em 24 de Setembro de 2003 (cfr. fls. 2 Proc.º).

III- O DIREITO

1. A recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do vogal do IFADAP contido no documento nº1, datado de 21.07.2003 e junto com a petição, alegando como fundamento vício de fundamentação e de violação de lei, designadamente por erro nos pressupostos.

A entidade recorrida, na sua resposta, suscitou a questão prévia da irrecorribilidade do acto impugnado, por considerar, em suma, que o mesmo é meramente confirmativo do acto contido no ofício de …, pelo qual a recorrente teria sido notificada da deliberação do IFADAP que rescindiu o contrato aqui em causa e que a recorrente não impugnou oportunamente, pelo que o acto impugnado, não sendo inovador, careceria de lesividade.

Cumprido o artº54º da LPTA, a recorrente veio pronunciar-se pela improcedência da questão prévia suscitada, alegando, em síntese, que o ofício de … é um mero aviso de cobrança e que só através do ofício de …, lhe foram comunicados os fundamentos da referida deliberação do IFADAP, pelo que o tribunal deveria considerar o acto recorrível ou colmatar qualquer irregularidade que tenha detectado com vista a conhecer do recurso contencioso, face aos princípios anti-formalista e pro-actione.

Após emissão de parecer do MP junto do tribunal a quo, em concordância com a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, foi a solicitação da recorrente, determinada a notificação da entidade recorrida para juntar aos autos certidão da deliberação do Conselho de Administração do IFADAP, pela qual foi rescindido o contrato aqui em causa, a qual foi junta aos autos em 10.11.2004 (cf. fls. 103 e 104 e seg.).

Proferiu então o Mmo. Juiz a sentença, ora sob recurso, onde com base nos factos que levou ao probatório e citando o acórdão deste STA de 07.02.2002, proferido no rec. 045909, na parte relativa à noção de acto meramente confirmativo e sua irrecorribilidade, julgou procedente a questão prévia suscitada e rejeitou o recurso contencioso, por manifesta ilegalidade, com os seguintes fundamentos:

«Em face dos factos dados como provados, verifica-se que aquando da interposição de recurso (24 de Setembro de 2003) há muito se encontrava esgotado o prazo de dois meses conferido legalmente para a interposição de recurso, face à originária notificação do acto lesivo (29 de Janeiro de 2003).

Verificados que sejam os aludidos pressupostos, a segunda notificação carece de capacidade lesiva dos direitos ou interesses legítimos em causa, ficando arredada a possibilidade da sua impugnação contenciosa.

A propósito de tal questão, Sérvulo Correia (Noções, I/346), considera que o regime de irrecorribilidade destes actos decorre da necessidade de garantir o objectivo da sanação dos actos anuláveis, pelo decurso do prazo do recurso sem que o mesmo haja sido interposto. E é a consideração do interesse público de segurança e estabilidade das decisões administrativas que determina aquele regime e permite compreender a irrecorribilidade dos actos confirmativos.

Teremos ainda em atenção que a referência a actos definitivos e executórios contida no artº 25º, nº1 da LPTA, é entendida hoje pela jurisprudência e pela doutrina, face à redacção actual do artº268º, nº4 da CRP, no sentido de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, assim ficando arredada a pretensa inconstitucionalidade da norma.

Tendo presente o acto contenciosamente impugnado, bem como a doutrina e jurisprudência que acabámos de mencionar, entendemos ser manifesto, concordando com o expendido pelo MP no seu parecer, que entre as duas notificações há identidade da entidade autora e do destinatário, mantendo-se imutável, no essencial, a estatuição ou seja, a ordem de devolução das quantias atribuídas.

Acresce que a notificação contenciosamente impugnada foi motivada pelo incumprimento da notificação anterior, não se consubstanciando sequer um novo acto, devida e oportunamente notificado à recorrente, e não impugnada, sem que se tenha operado qualquer modificação no quadro legal ou alteração dos pressupostos de facto, não se estando perante caso de reapreciação imposta por lei ou de reexame da situação à luz de novos fundamentos, nem se acrescentando qualquer novo elemento decisório, afastando qualquer traço realmente lesivo de interesse da recorrente e, obviamente, o direito de impugnação contenciosa da segunda notificação.

Conclui-se, assim, que a notificação impugnada se limitou a sustentar deliberação, sem produzir qualquer efeito lesivo na esfera jurídica da recorrente, constituindo um acto confirmativo insusceptível, como vimos, de impugnação contenciosa, mesmo face ao nº4 do artº268º da CRP, entendimento que cabe na norma do artº25º, nº1 da LPTA.

Mantém-se, deste modo, o entendimento de que o acto contenciosamente impugnado carece de lesividade, sendo meramente confirmativo da deliberação anterior, devidamente notificada.

Com tal fundamento, o recurso contencioso terá de ser rejeitado, face à manifesta ilegalidade da sua interposição (artº57 §4º do RSTA).»

2. No intróito das alegações do presente recurso jurisdicional, a recorrente imputa à sentença recorrida vícios de forma e materiais, embora depois, no desenvolvimento das conclusões, acabe por misturar, uns e outros, pelo que, para fazermos a sua apreciação de uma maneira lógica, importa, antes de mais, identificá-los e ordená-los pela ordem por que devem ser conhecidos, sem prejuízo de o Tribunal lhes poder conferir enquadramento jurídico diferente, sendo caso, uma vez que não está sujeito às alegações das partes, no que respeita à matéria de direito (artº664º do CPC).

Assim:

No ponto II das conclusões, que inclui as alíneas d) a f), a recorrente argúi a nulidade da sentença nos termos do artº201º e 205º do CPC, por o Mmo. Juiz a quo não ter conferido às partes o direito de alegar, finda a instrução, nos termos do artº657º do CPC ex vi artº1º da LPTA.

Ora, deve referir-se que as nulidades da sentença são as previstas no artº668º, nº1 do CPC, onde se não enquadra a situação referida.

Aliás, a recorrente não invoca sequer este preceito legal, mas sim os artº 201º e 205º do CPC, que visam situações de nulidade processual e não de nulidade da sentença.

É certo que a verificar-se nulidade processual ali prevista e, portanto, a omissão de um acto ou formalidade legal, que a lei declare como nulidade ou que influa ou possa influir na decisão da causa (nº1 do artº201º do CPC), são anulados todos os termos subsequentes, que estejam absolutamente dependentes do acto omitido (nº2 do citado preceito) e, portanto, se for o caso, a sentença inclusive. Só que, nesse caso, não se trata de uma nulidade da própria sentença, mas sim da sua anulação em virtude de uma nulidade processual anteriormente ocorrida e que a veio afectar.

Ou seja, a nulidade invocada pela recorrente é, eventualmente, uma nulidade processual e não uma nulidade da sentença e como tal deve ser apreciada.

Ora, como já resulta do atrás exposto em 1., o recurso contencioso não chegou à fase de alegações finais, já que a sentença foi proferida, na oportunidade do artº54º, nº1 b) da LPTA, ou seja, após a resposta da ora recorrente à questão prévia de irrecorribilidade do acto impugnado, suscitada pela entidade recorrida.

E, assim sendo, não havia lugar a notificação para alegações finais nos termos do artº 67º do RSTA, aqui aplicável e não do artº675º do CPC, como vem invocado pela recorrente, pelo que não ocorre violação dos citados preceitos legais, sendo que a recorrente foi ouvida sobre a invocada questão prévia, tendo-se pronunciado pela sua improcedência, ou seja, foi devidamente observado o contraditório.

Improcedem, pois, as conclusões d) a f).

3. No ponto III das alegações de recurso, que engloba as restantes conclusões, a recorrente alude aos vícios da sentença recorrida, que qualifica como materiais e que enumera como cinco, pela seguinte ordem:

1º vício - insuficiência da matéria de facto dada como provada face à prova produzida (conclusões g) a i) );

2º vício - contradição entre a matéria de facto dada como provada e a decisão (conclusões j) a o) );

3º vício - errada qualificação de um mero acto de execução como se de um acto definitivo e executório se tratasse (conclusões p) a u) );

4º vício - omissão de diligências tendentes à regularização do pedido por parte do Tribunal (conclusões v) a y) ).

5º vício – contradição entre a sentença a quo e a jurisprudência assente produzida sobre dois processos literalmente iguais aos dos presentes autos (conclusões z) a aa) ).

Estando, como estamos, perante uma sentença judicial e não perante um acto da administração, os alegados vícios materiais, a verificarem-se, configurarão erros de julgamento.

Ora, no elenco dos vícios ditos materiais imputados pela recorrente à sentença recorrida, incluem-se, aparentemente, vícios formais, como é o caso da nulidade da sentença por contradição entre a matéria de facto dada como provada e a decisão, pelo que é por aí que começaremos.

3.1. Quanto à nulidade da sentença por contradição entre a matéria de facto provada e a decisão (2º vício alegado) – conclusões j) a o):

Pese embora a recorrente enuncie uma alegada contradição entre a matéria de facto e a decisão acaba por enquadrar essa nulidade no artº668º, nº1 d) do CPC, que respeita à omissão de pronúncia e não no artº668º, nº1 c) do mesmo preceito legal, como seria de esperar.

A recorrente, porém, não alega qualquer omissão de pronúncia, pelo que tal enquadramento se deve seguramente a lapso.

No que respeita à alegada contradição entre os factos e a decisão, a recorrente sustenta que a deliberação do IFADAP que rescindiu unilateralmente o contrato aqui em causa, só foi levada ao seu conhecimento por intermédio dos presentes autos. Ora, diz, «A sentença a quo faz assentar a sua decisão em jurisprudência do STA – proc. 045909, de 07.02.2002, que impõe como pressuposto essencial para a noção de acto confirmativo que ambos os actos - confirmado e confirmativo - tenham sido notificados ao seu destinatário.

Uma vez que o pressuposto essencial – notificação do acto confirmado- não se verifica nos presentes autos, existe uma insanável contradição entre a matéria de facto e a sentença a quo, razão pela qual deve ser revogada.»

Só que, bem ou mal, não importa aqui para o caso, o Mmo. Juiz concluiu, face aos factos provados, que a recorrente tinha sido notificada da referida deliberação do IFADAP pelo ofício de … e que, por isso, a posterior notificação daquela deliberação, efectuada pelo ofício de …, aqui impugnada, era meramente confirmativa da anterior e, como tal, carecia de lesividade, pelo que rejeitou o recurso contencioso.

A decisão, assim estruturada, surge, pois, como a consequência lógica da fundamentação da sentença, em nada contrariando a jurisprudência nela citada.

Se os factos levados ao probatório permitiam ou não essa conclusão, é outra questão, que se prende já com a bondade do julgamento e não com a validade formal da sentença.

Improcede, pois, a arguida nulidade da sentença recorrida.

3.2. Quanto à insuficiência da matéria de facto dada como provada face à prova produzida (1º Vício alegado) - conclusões g) a i) ):

Nas conclusões g) a i), a recorrente refere, para o caso do Tribunal não considerar o acto impugnado recorrível, que o facto nº3, dado como provado na sentença, deve ser substituído por outro, que ficará com o nº7, face à respectiva ordem cronológica e que será do seguinte teor:

«7. Em 10.11.2002, no decurso dos presentes autos, após solicitação da Recorrente que deu origem ao Despacho de fls. 103, a entidade recorrida viria a juntar aos autos a deliberação do Conselho de Administração de 16.12.2002».

O referido nº3 do probatório tem a seguinte redacção:

«O Conselho de Administração do IFADAP delibera em 16 de Dezembro de 2002, designadamente, rescindir unilateralmente o contrato, aqui controvertido, com a A… (cfr. fls. 105 Procº).»

Ora, independentemente da recorribilidade do acto impugnado, o certo é que não se vê que o nº3 do probatório e o nº7 pretendido sejam incompatíveis, de modo a justificar a substituição de um pelo outro. Pelo contrário, ambos se referem à existência da mesma deliberação do CA do IFADAP, a deliberação de 16.12.2002, consubstanciada no documento junto aos autos em 10.11.2004 (e não em 10.11.2002, como por lapso refere a recorrente - cf. fls.104), sob solicitação da própria recorrente e determinação do tribunal, como aquela refere.

Portanto, não se tratando de factos incompatíveis, não se vê qualquer razão para substituir o nº3 do probatório, pelo sugerido nº7.

E também não se vê qualquer razão para aditar ao probatório o sugerido nº7.

Se a recorrente com esse aditamento pretende demonstrar que só foi notificada da referida deliberação com a junção da mesma aos autos, isso não resulta da redacção proposta e atrás transcrita, que apenas refere quando essa junção ocorreu e a mando de quem. Nada mais!

Assim, se a recorrente foi ou não notificada daquela deliberação e quando, antes da interposição do presente recurso contencioso, há-de resultar da restante prova produzida nos autos, sendo certo que não é à recorrente que cabe provar quando ocorreu essa notificação, mas sim à entidade recorrida, como facto integrante da invocada excepção de irrecorribilidade do acto impugnado (artº342, nº2 do CC), pelo que se tal facto não estiver provado, o «non liquet» será resolvido a favor da ora recorrente.

Assim, apenas se deixa aqui consignado que o facto constante do nº3 do probatório se encontra provado pelos documentos juntos a fls.104 e seg. dos autos.

Improcedem, pois, as conclusões h) a i), sendo que a recorrente nada alega aqui sobre a recorribilidade do acto afirmada na alínea g).

3.3. Quanto à alegada contradição entre a sentença recorrida e a jurisprudência produzida noutros processos (5º vício alegado):

Relativamente a este pretenso “vício” da sentença, apenas diremos que, a existir a alegada contradição, a mesma não constitui nulidade da sentença ou qualquer erro de julgamento, que afecte a sua validade.

Na verdade, as sentenças ou acórdãos, proferidas noutros processos sobre idênticas questões, ainda que por tribunais hierarquicamente superiores, não constituem, no nosso ordenamento jurídico, precedente que os restantes tribunais tenham obrigatoriamente de seguir (case-law), sob pena de invalidade das suas decisões. Na verdade, os tribunais estão apenas sujeitos à lei (artº203º da CRP).

Questão diferente é o respeito do caso julgado formado noutro processo, relativamente às mesmas partes, ao mesmo pedido e à mesma causa pedir (artº 497º, nº1 e artº498º do CPC), ou as decisões proferidas em causas prejudiciais, nas situações referidas no nº2 do artº284º do CPC, mas, face ao alegado, não estamos aqui perante qualquer dessas situações.

Na verdade, a recorrente limita-se a citar outras decisões judiciais, em que não foi parte e que, alegadamente, teriam decidido, de modo diverso, questão idêntica à que nos ocupa, ou que teriam até conhecido do mérito da causa, em situações semelhantes, no sentido pretendido pela recorrente, o que, como referimos, não vincula o tribunal a quo.

Improcedem, pois, também as conclusões z) a aa).

3.4. Apreciaremos agora, em conjunto, os restantes “vícios” alegados, que se prendem com a bondade da decisão e, portanto, configuram erros de julgamento, assim enunciados pela recorrente: errada qualificação de um mero acto de execução como se de um acto definitivo e executório se tratasse (3º vício alegado) e omissão de diligências tendentes à regularização do pedido por parte do Tribunal (4º vício alegado):

A recorrente discorda da sentença recorrida, porque, alega, esta considera «um aviso de cobrança apócrifo da Direcção Financeira e Administrativa do IFADAP, remetido à recorrente em 29.01.2003, que nem sequer refere o nome e a qualidade de quem o deveria assinar e o não fez», como um verdadeiro acto administrativo para efeitos de impugnação através de recurso contencioso de anulação, o que contraria a lei, a doutrina e a jurisprudência.

Nas conclusões relativamente a esta matéria, a recorrente veio ainda acrescentar, que ao caso não é aplicável o artº51º, nº1 do CPTA, mas o artº25º da LPTA, e que o facto provado nº7 constante da sentença a quo que considera assente que o acto lesivo (deliberação do CA do IFADAP de 16.12.2002) havia sido notificado à Recorrente em 29.01.2003, não corresponde à verdade, já que, nessa data, apenas lhe foi enviado o já referido mero aviso de cobrança, que pretendia executar aquela deliberação do CA do IFADAP, que não continha designadamente a fundamentação da dita deliberação.

Por isso, ao considerar o aviso de cobrança junto a fls. 44 dos autos, como acto definitivo e executório nos termos e para efeitos do artº25º, nº1 da LPTA, a sentença padece de vício de violação de lei.

Vejamos:

Quanto ao erro no julgamento da matéria de facto, por a sentença ter considerado provado, no ponto 7 do respectivo probatório, a notificação à recorrente da referida deliberação do CA do IFADAP de 16.12.2002, não se verifica, pois no referido ponto do probatório, já transcrito supra em II, mas que passamos a transcrever de novo, apenas se deu como provado: «O presente recurso deu entrada no então Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa em 24 de Setembro de 2003 (cfr. Fls. 2 Proc.º ).»

O que a sentença considerou foi, como decorre da sua fundamentação atrás transcrita, que a referida deliberação do CA do IFADAP, que rescindiu unilateralmente o contrato aqui em causa, foi notificada à recorrente pelo ofício/aviso de cobrança de ..., o que, embora a sentença não o diga expressamente já que se refere genericamente aos factos provados, só pode ter por base o ponto 4 do probatório, único que respeita aquela notificação e onde, efectivamente, se fez constar, que no referido ofício foi informada a recorrente «que por deliberação do Conselho de Administração e por motivo de incumprimento após controlo, o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda … com exigência de devolução das ajudas processadas acrescidas dos respectivos juros, num total de € 91.298,99 (cfr. fls não numeradas PA)».

Ora, o referido ofício de …, foi junto aos autos com a petição inicial como documento nº10 (cf. fls. 44) e encontra-se também junto ao processo instrutor, sendo do seguinte teor:

«MEDIDAS AGRO-AMBIENTAIS 33.511/29010006/03 29.01.03 PROCESSO N/N. 1998600054005 AVISO DE COBRANÇA N

Exmo(s). Senhor(es)

Fica notificado que, por deliberação do conselho de Administração e por motivo de incumprimento após controlo, o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda referente ao projecto acima mencionado, com exigência de devolução das ajudas processadas, acrescidas dos respectivos juros. Fica ainda inibido de apresentar qualquer candidatura, no âmbito de legislação aplicável ao respectivo projecto.

Subsídio …………………………………78.042,83 €

Juros……………………………………..13.256,16 €

Total em dívida…………….…………… .91.289,99 €

Prazo de Pagamento

A devolução da referida importância acompanhada do destacável em rodapé, deverá ser efectuada no prazo de 30 dias a contar da data da recepção desta carta.

Findo este prazo, os juros serão recalculados.

Com os melhores cumprimentos,

Direcção Financeira e Administrativa,

Subchefe de serviço,

(para eventuais esclarecimentos adicionais poderá dirigir-se à Direcção Regional de Agricultura ou à Zona Agrária respectiva).»

Assim, embora através deste ofício/aviso de cobrança, a recorrente tenha tomado conhecimento da existência de uma deliberação do Conselho de Administração do IFADAP que rescindira unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda aqui em causa e determinava a devolução dessa ajuda, é óbvio que, pelo seu conteúdo, tal ofício não configura uma notificação daquela deliberação, para efeitos dos artº 66º e sgs. do CPA, não contendo designadamente os elementos exigidos pelo artº68º.

Aliás, nem sequer se pode considerar provado, como se fez constar do ponto 4 do probatório, que através do referido ofício/aviso de cobrança de …, a recorrente foi informada que o IFADAP rescindiu unilateralmente o contrato, «por motivo do incumprimento após controlo», pois tal justificação, como se viu, não consta daquele ofício.

Assim, o que resulta da prova produzida nos autos, é que através do referido ofício/aviso de cobrança de ... a recorrente apenas teve conhecimento da existência de uma deliberação do CA do IFADAP a rescindir unilateralmente o contrato aqui em causa, deliberação que aquele ofício pretendia executar, mas sem que do mesmo constassem os elementos exigidos pelo artº68º, nº1 do CPA para a notificação daquele acto, designadamente a data da deliberação que se pretendia executar e a sua fundamentação.

E também não resulta provado nos autos, nem sequer foi alegado pela entidade recorrida, que a recorrente tivesse, antes desse ofício, sido notificada da referida deliberação do CA do IFADAP.

Por isso, a requerente requereu ao IFADAP em ..., que fosse «notificada dessa mesma deliberação, porque a mesma me causa prejuízo e o aviso que me foi enviado não está fundamentado», referindo ainda, além do mais, que «a documentação requerida visa a propositura dos meios contenciosos ao nosso dispor para impugnar a rescisão unilateral do referido projecto» (cf. ponto 5 do probatório e doc. nº12 junto com a petição e também a fls.16 do processo instrutor).

Em resposta, veio então o IFADAP remeter à recorrente o ofício de …, que a recorrente considerou conter o acto impugnado e juntou com a petição como documento nº1, onde o IFADAP pretendeu dar resposta ao solicitado pela recorrente como claramente decorre do seu conteúdo, que se transcreve:

«ASSUNTO: MEDIDAS AGRO-AMBIENTAIS – REG. (CEE) Nº 2078/92

RESCISÃO DE CONTRATO-PROJECTO Nº

Em resposta à carta a V. Exas. datada de 12 de Junho de 2003, cumpre-nos esclarecer o seguinte:

1. Na sequência da candidatura apresentada à Ajuda às Medidas Agro-Ambientais, designadamente à Medida 9 - sistemas forrageiros extensivos - foi efectuada uma visita à exploração em 22 de Março de 2002, de forma a ser observada a regularidade das condições de elegibilidade, bem como dos compromissos estabelecidos.

2. De acordo com os resultados de controlo efectuado, constatou-se uma diferença de 27,5 ha entre a área declarada e a área controlada. Verificou-se, ainda que as parcelas nº201 144 27 67 003 e nº200 145 37 46 003, encontravam-se cobertas de mato e com um número excessivo de árvores, o que contraria o disposto na Portaria nº85/98 de 10 de Fevereiro.

3. Em conformidade com o observado, foi enviado o ofício nº… de …, notificando V. Exas. dos resultados obtidos na acção de controlo. Respeitando o prazo indicado no ofício, poderiam V. Exas. pronunciar-se sobre o assunto, no que entendessem por conveniente.

4. Atendendo que não foi dada qualquer resposta ao ofício referido no ponto anterior, foram V. Exas. de novo notificadas, a coberto do ofício nº …, datado de …, de que fora proferido despacho de “ situação Irregular” no relatório de controlo nº … tendo em conta as diferenças de áreas detectadas e a não manutenção dos compromissos a que se haviam obrigado para com este Instituto. Foi ainda comunicado a V.Exas. que o projecto seria enviado ao IFADAP, instruído com o relatório de controlo, de forma a ser tomada a competente tomada de decisão sobre o referido incumprimento.

5. Em 04.02.2003, foi recepcionada neste Instituto uma carta de V. Exas. alegando, em suma, que a candidatura às Ajudas às Mediadas Agro-Ambientais - Medida 9 - Sistemas Forrageiros Intensivos, fora elaborada e apresentada pela anterior gerência, em Abril de 1998, não se sentindo a actual gerência, em funções desde 01.06.1999, responsável pelas eventuais irregularidades detectadas. Consideram ainda V. Exas. que os erros detectados, “(…) talvez possam ser explicados por alguma falta de atenção ou negligência, decorrendo do facto de se tratar de uma exploração com 29 parcelas, 24 das quais inscritas nas Medidas Agro-Ambientais (…)“.

6. Ora, tal como lhe foi comunicado através do nosso ofício de resposta datado de 02.05.2003, as irregularidades detectadas não podem ser justificadas com base na mudança de gerência da sociedade.

7. Quanto a esta matéria torna-se ainda importante referir que V. Exas. poderiam ter rectificado a candidatura no período actual de confirmações, facto que nunca ocorreu.

8. As notificações efectuadas através dos ofícios referidos supra, informaram V. Exas. que, de facto, as diferenças encontradas contrariam os limites estipulados na Portaria nº 85/98 de 10 de Fevereiro, que aprova o Regulamento de Aplicação do Regime de Ajudas às Medidas Agro-Ambientais. Com efeito, nos termos do nº2 e 3 do artº42º do citado diploma legal, a verificação de um desvio de área superior aos previstos no anexo IX deste Regulamento, dá lugar à rescisão unilateral do contrato pelo IFADAP, implicando ainda a devolução da ajuda recebida, nos termos do disposto nos nº2 a 5 e 6 do artº6º do DL 31/94, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 351/97, de 5 de Dezembro. O nº1 do artº6º do DL 31/94, de 5 de Fevereiro, dispõe ainda que, “Em caso de incumprimento pelos beneficiários das obrigações decorrentes do contrato, o IFADAP pode (…) rescindir unilateralmente os contratos”, sendo que, em caso de rescisão, “o beneficiário será notificado para, no prazo de 15 dias, proceder à restituição das importâncias recebidas, acrescidas de juros, à taxa legal…” (cfr. Nº2 do artº6º), juros estes que são contabilizados até efectivo e integral pagamento.

9. Nesta conformidade, o Conselho de administração deste Instituto deliberou, com base no relatório de visita de controlo realizado pela Direcção Regional de Agricultura do Alentejo e no relatório nº 364/02 da DINS, de 25 de Novembro, no sentido da rescisão unilateral do contrato, implicando a devolução das ajudas indevidamente recebidas, acrescidas dos respectivos juros legais, decisão que lhe foi comunicada em 29.01.2003, através do nosso ofício …

10. Na sequência da recepção deste ofício, veio V. Exa. Responder, por carta datada de 12 de Junho do corrente ano, requerendo a notificação da deliberação do cancelamento do projecto, alegando o prejuízo causado pela mesma e a falta de fundamentação, alegando que a mesma “visa a propositura dos meios contenciosos (…) para impugnar o cancelamento unilateral do referido projecto.”

11. Assim, atentos os fundamentos de facto e de direito contidos nos nossos ofícios supra referidos e, bem assim, no presente ofício, fica V. Exa. notificado das razões de facto e de direito que fundamentaram a decisão de rescisão unilateral do contrato e a consequente obrigação de devolução da ajuda recebida, acrescida dos juros legais.

12. Pelo exposto, para efeitos e reposição voluntária da quantia de € 91.298,99 (sendo € 78.042,83 referentes ao capital e € 13.256,16, respeitantes a juros), fica V. Exa. notificado que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para a Tesouraria deste instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo máximo de 15 dias a contar da data da recepção do mesmo.

13. Findo o prazo referido no parágrafo anterior e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia indevidamente recebida, será, de imediato, instaurado o competente processo de execução fiscal relativamente ao montante em dívida.

Com os melhores cumprimentos,

O VOGAL DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO.»

Refira-se que esse ofício também não satisfaz cabalmente as exigências do artº68º do CPA, designadamente continua a não referir a data da referida deliberação do CA do IFADAP e não remeteu à recorrente o texto integral dessa deliberação, como exige a alínea a) daquele preceito, já que se não trata de situação enquadrável no seu nº2.

Portanto, assiste inteira razão à recorrente quando alega que, até à data de instauração do presente recurso contencioso, não foi notificada, nos termos legais, da deliberação do CA do IFADAP que o referido ofício/aviso de cobrança de 29.01.2003, pretendia executar, só vindo a ter conhecimento do texto dessa deliberação, quando a mesma foi junta aos autos, a sua solicitação e por determinação do tribunal, em 10.11.2004 (cf. fls. 104 e segs).

Mas, assim sendo, não podia a sentença recorrida considerar, como considerou, que a referida deliberação do CA do IFADAP havia sido notificada à recorrente pelo referido ofício/aviso de cobrança de … E, consequentemente, também não podia considerar, como considerou, que não tendo aquela deliberação sido oportunamente impugnada, se havia consolidado na ordem jurídica, pois o prazo de impugnação de um acto administrativo só se inicia após a sua notificação ao interessado, nos termos da lei, como é jurisprudência deste STA Cf. os acórdãos de 19.02.2003, rec. 87/03 e de 25.05.2004, rec. 1568/02 e jurisprudência neles citada

Ora, como vimos, a recorrente não foi notificada, nos termos da lei, da referida deliberação antes da instauração do presente recurso contencioso, logo e contrariamente ao decidido, a recorrente estava bem em tempo para impugnar a referida deliberação do IFADAP.

É verdade que a recorrente não dirigiu o presente recurso contencioso contra a referida deliberação do CA do IFADAP, que rescindiu unilateralmente o contrato, mas sim contra o despacho do vogal do IFADAP contido no referido ofício de 21.07.2003 que, também contrariamente ao decidido, não é um acto meramente confirmativo do acto lesivo que é a referida deliberação do CA do IFADAP, pois não reapreciou a pretensa “situação irregular” objecto da mesma, antes é um mero acto de notificação, já que se limitou a dar conhecimento à recorrente dos fundamentos daquela deliberação e, simultaneamente, a renovar, isso sim, o aviso de cobrança de …. De qualquer modo, ainda que fosse meramente confirmativo da referida deliberação, não tendo esta sido anteriormente notificada ao recorrente, seria sempre impugnável contenciosamente, como decorre do artº55º da LPTA. Refira-se aqui que, embora o artº51º do CPTA não seja aplicável a estes autos, como refere a recorrente, mas sim o artº25º da LPTA, este deve ser interpretado à luz do artº268º, nº4 da CRP/97 e, portanto, a recorribilidade do acto era já também aferida face à sua lesividade .

Mas também é verdade que, muito embora a recorrente identifique na petição, como acto impugnado, o referido despacho do vogal do IFADAP constante do ofício de … é manifesto, face ao teor da mesma, designadamente aos vícios do acto nela invocados, que o que a recorrente pretende é impugnar o acto que lhe rescindiu o contrato e lhe ordenou a devolução das ajudas e esse acto é, como vimos, a deliberação do C.A. do IFADAP de 16.12.2002, junta aos autos a fls. 103 e segs. e não o despacho do vogal do IFADAP, que, como dele consta, apenas pretendeu satisfazer o seu pedido de notificação dessa deliberação.

Aliás, que era essa a intenção da recorrente, já resultava do próprio pedido formulado ao IFADAP na sua carta de 12.06.2003, onde expressamente referia, como se viu, que a documentação pretendida se destinava a usar dos meios contenciosos contra a referida deliberação.

Ora, o erro quanto ao acto impugnado e o seu autor, no presente caso e dado as circunstâncias da notificação efectuada pelo ofício de … deve considerar-se desculpável, pelo que não deve conduzir à imediata rejeição do recurso contencioso, como bem observa a Digna PGA, no seu parecer.

Por isso, devia o Mmo. Juiz a quo, ao abrigo dos poderes que lhe são conferidos pelo nº1 do artº 40º da LPTA e pelo artº265º do CPC ex vi artº1º da LPTA, tendo ainda em conta os princípios anti-formalistas e pro-actione que privilegiam uma interpretação da lei mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela judicial efectiva e a jurisprudência nesta matéria Cf. entre outros, os acs. Pleno da 1ª Secção de 03.05.2007, rec. 46.262 e de 29.05.07, rec. 514/05 ter, não só determinado a junção aos autos da deliberação do CA do IFADAP que rescindiu unilateralmente o contrato aqui em causa e ordenou a reposição das ajudas, mas também convidado a recorrente a aperfeiçoar a petição, identificando correctamente o acto nela verdadeiramente impugnado e o seu autor - o Conselho de Administração do IFADAP .

Mas o Mmo. Juiz a quo só ordenou a junção daquela deliberação, aliás sob solicitação da recorrente, deliberação que se encontra, por cópia, a fls. 105/106, a qual, deve dizer-se, não se mostra completa, pois fundamenta-se no Relatório nº364/02, de 25 de Novembro da DINS, que se não mostra junto aos autos, nem ao processo instrutor e nos relatórios das visitas de controlo da DRAA, que não vêm identificados e também não a acompanham.

Assim sendo e atento tudo o anteriormente exposto, conclui-se que:

- ao determinar a rejeição do recurso contencioso, por irrecorribilidade, a sentença padece de erro de julgamento, pelo que não pode manter-se;

- deve o processo prosseguir seus termos, com a notificação da entidade recorrida para juntar aos autos os relatórios em que se fundamenta a deliberação do CA do IFADAP junta a fls.104 e seg., notificando-se, depois, a recorrente dessa junção e convidando-a a aperfeiçoar a sua petição, designadamente identificando correctamente o acto impugnado e o seu autor, em prazo a fixar.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e determinar a remessa dos autos ao tribunal a quo para que proceda de acordo com o supra determinado, prosseguindo depois o processo seus termos, se a tanto nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 03 de Dezembro de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Rosendo Dias José.