II O DIREITO
Conforme se vê do anterior relato são várias as questões que o presente recurso contencioso nos coloca, umas de natureza processual – a da legitimidade da Recorrente e a da tempestividade da apresentação do recurso - e outra de natureza substantiva - a de saber se o despacho recorrido está ferido dos vícios que aqui lhe são imputados.
Vejamos, pois, começando-se pelas questões processuais.
1. A legitimidade no campo processual administrativo - à semelhança do que se passa no direito processual civil - afere-se pelo interesse em demandar e, por isso, se diz que é parte legítima quem tem interesse em demandar. – vd. arts. 26.º do CPC, 821.º, n.º 2, do Código Administrativo e 46.º, n.º 1, do RSTA.
E daí que, como a jurisprudência vem repetindo, interessado para efeitos de legitimidade activa é todo aquele que sendo titular de um direito ou interesse legalmente protegido vê este direito ou interesse ser prejudicado pela prática do acto impugnado e que, por isso, espera obter com a sua anulação um determinado benefício, sendo que esse interesse deve ser directo, pessoal e legítimo, dizendo-se directo “quando o benefício resultante da anulação do acto recorrido tiver repercussão imediata no interessado”, pessoal “quando a repercussão da anulação do acto recorrido se projectar na própria esfera jurídica do interessado”, e legítimo “quando é protegido pela ordem jurídica como interesse do Recorrente“. Prof. F Amaral, in Direito Administrativo, vol. IV, pgs. 170 e 171..
Todavia, e garantindo o n.º 4 do art. 268º da CRP “a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” a todos os administrados, importa interpretar o sentido daquele “interesse directo, pessoal e legítimo” de forma ampla, de modo a que dos citados art.s 46.º do RSTA e 821.º do CA não resulte um conceito de legitimidade que contrarie o decorrente da referida norma constitucional. Tanto mais quanto é certo que - como a jurisprudência deste STA vem afirmando - em homenagem aos princípios antiformalista e pro actione, deve acolher-se, ao nível dos pressupostos processuais, uma interpretação que privilegie o acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva. - Vejam-se a propósito os Acórdãos de 2/6/99 (rec. 44.498), de 7/12/99 (rec. 45.014), de 15/12/99 (rec. 37.886), de 16/8/00 (rec. 46.518) e de 9/4/02 (rec. 48.200).
E, porque assim é, e porque a legitimidade um pressuposto processual ou condição de interposição de um recurso que deve ser aferido em função da titularidade dos interesses emergentes da relação controvertida, tal qual vem configurada pelo recorrente, deve concluir-se que é parte legítima todo aquele que, com verosimilhança, invoque a titularidade de um direito ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto impugnado e identifique a utilidade ou vantagem dignas de tutela jurisdicional que retira da sua anulação. - Neste sentido podem ver-se, entre muitos outros, os Acórdãos desta Secção de 24/10/96, (rec. 40.500) de 22/6/99 (rec. 44.568), de 24/2/00 (rec. 40.961), de 18/5/00 (rec. 45894), de 11/1/01 (rec. 46.770), de 16/3/01 (rec. 40.961), de 25/9/01 (rec. 46.301) e de 26/11/03 (rec. 46/02).
1. 1. No caso sub judicio a Recorrente alega ser proprietária de uma das parcelas declaradas de utilidade pública para ser integrada na construção da obra identificada no probatório – mais concretamente da parcela descrita sob o n.º 1 - e que o seu interesse na anulação do despacho recorrido é directo, pessoal e legítimo, porquanto com essa anulação evitará “ver perturbado o seu direito de propriedade por um acto ilícito.”
O que significa que a Recorrente configura com verosimilhança uma relação jurídica de propriedade da qual é titular e identifica com clareza o prejuízo a que é sujeita com a prática do acto impugnado.
Nem a Autoridade Recorrida nem a Recorrida Particular contestam que a Recorrente seja titular do alegado direito de propriedade, já que se limitam a afirmar que se não via como é que esse direito foi postergado ou violado pela prática do despacho recorrido.
E, sendo assim, e sendo que a expropriação de uma parcela de terreno vai afectar o direito de propriedade que o seu titular detinha sobre ela, pois que determina a sua perda, não se pode pôr em dúvida de que a Recorrente, enquanto proprietária de uma parcela de terreno objecto de expropriação, tem um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação da decisão que a determinou.
Tanto basta para que se conclua pela legitimidade da Recorrente e, consequentemente, pela improcedência da excepção suscitada pela Autoridade Recorrida.
2. A Entidade Recorrida alega também que o recurso deveria ser rejeitado pois que foi interposto muito para além do prazo legal de interposição.
Mas, como se verá, não tem razão.
A lei ao estabelecer as consequências da prática de actos administrativos ilegais esclarece que as mesmas são, consoante a gravidade em que a ilegalidade se traduza, a da sua nulidade ou a da sua anulabilidade, sendo que a sanção regra é a da anulabilidade pois que só “são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade” - no n.º 1 do art. 133.º do CPA.
E as consequências da prática de um acto nulo ou de um acto meramente anulável são, como é evidente, muito diferentes.
Com efeito, enquanto os actos nulos são insusceptíveis de produzir efeitos jurídicos - independentemente da declaração da sua nulidade – e são impugnáveis a todo o tempo Vd. n.ºs 1 e 2 do art. 134º do CPA - os actos anuláveis produzem efeitos jurídicos enquanto não forem judicialmente invalidados e a sua ilegalidade fica impossibilitada de ser apreciada se não for atacada atempadamente mediante a interposição de recurso contencioso Vd. arts. 287º e 288º do Código Civil e Prof. F. Amaral, Direito Administrativo, III, pg. 382..
E compreende-se que assim seja, uma vez que sendo os princípios da certeza e da estabilidade fundamentais na actividade e nas relações jurídicas administrativas, a Administração veria a eficácia da sua actividade e a segurança das suas relações com o Administrado severamente afectada se o regime regra fosse o da nulidade.
Por outro lado, encontrado-nos em sede de verificação dos pressupostos processuais, a recorribilidade dos actos cuja anulabilidade ou nulidade se pede deve ser apreciada em função da forma como vem desenhada a relação material controvertida e, portanto, em função dos vícios que vêm assacados ao acto impugnado. Será a análise da factualidade articulada que demonstrará se aquele é nulo ou anulável e, consequentemente, se a sua impugnação podia ser feita a todo o tempo ou se essa impugnação tinha de respeitar os prazos estabelecidos no citado art.º 28.º da LPTA.
E, porque assim, vindo arguida a nulidade de um acto e sendo essa arguição plausível – tanto pela factualidade em que sustenta como pelas razões de direito que a fundamentam - não há razão para que se impeça o conhecimento do mérito dos fundamentos de nulidade invocados. – Vd. neste sentido, e entre outros, Acórdão de 23/5/02 (rec. 47.693).
2. 1. No caso sub judicio a Recorrente pretende a declaração de nulidade da expropriação da parcela de terreno que alega pertencer-lhe e fundamenta esse pedido no facto de este se situar numa REN e de, além disso, estar abrangido pelo Plano Director Municipal e de a lei taxar com a nulidade os actos que permitam a construção de vias de comunicação em áreas incluídas na REN ou/e que violem os instrumentos de gestão territorial.
O que significa que a Recorrente articulou com plausibilidade e verosimilhança a factualidade que determinava a nulidade do acto impugnado e indicou as razões de direito que sustentavam a sua pretensão.
E, porque assim, e porque a provar-se a alegada factualidade a mesma determinará a nulidade do despacho recorrido não se pode rejeitar o recurso contencioso em função da sua desatempada apresentação, já que esta podia ser feita a todo o tempo.
Saber se a factualidade é verdadeira e se o direito invocado conduz à procedência do pedido constitui a questão de mérito, que de seguida se apreciará.
É, pois, improcedente esta questão prévia.
3. Nos termos do n.º 1 do art.º 4.º do DL 93/90, na redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92, de 12/10, “nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.” – sublinhados nossos.
Todavia, e nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, “exceptuam-se do disposto no número anterior . a) a realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da portaria prevista no n.º 1 do artigo anterior O n.º1 deste art.º 3.º tem a seguinte redacção “Compete aos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, do Comércio e Turismo , do Ambiente e Recursos Naturais e do Mar, ouvida a Comissão referida no art.º 8.º, aprovar, por portaria conjunta, as áreas a integrar e a excluir da REN.”.”
Deste modo, e por força do que se determina nestas normas, é proibida a construção de vias de comunicação nas áreas incluídas na REN, proibição que não funcionará - entre outras - nas situações em que as vias de comunicação que se pretende construir já estavam previstas ou autorizadas na data em que entrou em vigor a Portaria que aprovou a integração dessas áreas na REN.
A Recorrente sustenta que a parcela que lhe foi expropriada estava integrada na REN e, porque assim, e porque a via de comunicação em cuja construção foi aplicada não foi reconhecida de interesse público pelo despacho ministerial conjunto previsto na al. c) do n.º 2 do citado art.º 4.º, o acto ora recorrido era nulo já que, por força do que se disciplina no art.º 15.º do mesmo diploma “são nulos e de nenhum efeito os actos administrativos que violem os art.s 4.º e 17.º” e o despacho recorrido importava violação daquele art.º 4.º.
E, de facto, teria razão se as obras necessárias à construção daquela via tivessem de ser reconhecidas como de interesse público pelo referido despacho ministerial e só este pudesse levantar a referida proibição, já não há notícia de que o mesmo tivesse sido proferido.
Só que a proibição da utilização de terrenos integrados na REN na construção de vias de comunicação (e de outro tipo de obras), decorrente do que se dispõe no n.º 1 do referido art.º 4.º, não é absoluta e, porque o não é, a mesma não funcionará não só quando tiver havido a mencionada intervenção ministerial mas também nas outras duas situações legalmente previstas, sendo que uma delas diz respeito às vias de comunicação que já estavam previstas ou autorizadas na data em que os terrenos a elas necessários foram integrados na REN. – vd. a transcrita al. a) do n.º 2 do mesmo preceito.
3. 1. Descendo ao caso dos autos, verificamos que a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte (DRAOTN) informou o IEP que a delimitação da REN aqui em causa foi aprovada pela RCM n.º 128/96, de 22/8, e que nessa data o traçado das vias de comunicação ora em questão já estava inserido nas plantas de condicionantes e de ordenamento do PDM publicado pela RCM n.º 21/94, de 8/4. – vd. ponto 5 do probatório e doc. de fls. 88.
Ou seja, à data da aprovação da REN a infra estrutura rodoviária aqui em causa já estava prevista nas plantas do PDM e, se assim é, os terrenos necessários à sua construção podiam ser desintegrados daquela REN sem necessidade de reconhecimento ministerial do interesse público dessa obra e sem que o acto que ordenou tal desintegração estivesse ferido por vício de violação de lei determinante da sua nulidade.
Improcede, pois, nesta parte o recurso.
4. A Recorrente sustenta, também, a nulidade do despacho recorrido por este ter violado o PDM e, por força do que se dispõe no art.º 103.º do DL 380/99, de 22/10, serem “nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial”
Deste modo, cumpria à Recorrente provar aquela violação e em que termos é que a mesma consistiu, o que não parece ser difícil na medida em que bastaria juntar certidão camarária - ou qualquer outro documento - que declarasse o que estava previsto no PDM para o terreno da Recorrente e a aplicação que lhe foi dada.
Só que tal não foi feito e, muito embora a Autoridade Recorrida e a Recorrida Particular tivessem negado essa violação, o certo é que a Recorrente não se preocupou em fazer prova do alegado, limitando-se a discorrer sobre a importância da aprovação dos PDM e a inadmissibilidade da sua violação.
Deste modo, o único elemento que se encontra junto aos autos sobre essa matéria é o ofício de fls. 88 do Sr. DRAOTN onde se menciona que o traçado da via em causa, em toda a sua extensão, já se encontrava “inserido nas plantas e condicionamentos do PDM” aprovado pela RCM n.º 21/94, o que quer dizer que o terreno da Recorrente estava destinado a ser integrado nas obras dessa infra estrutura rodoviária desde que o referido instrumento de gestão territorial foi aprovado.
E, se assim é, inexistem vestígios de que a alegação da Recorrente seja verdadeira, pelo que, também nesta parte, improcede o recurso.
5. A Recorrente alega, ainda, que o acto impugnado era ilegal por violar os princípios da necessidade, da igualdade, da legalidade, da proporcionalidade e da boa fé.
Mas sem razão.
A expropriação, ainda que por utilidade pública, constitui uma importante restrição ao direito de propriedade e, porque assim, só deve ser admitida quando for absolutamente indispensável, isto é quando as finalidades de utilidade pública que se visam prosseguir não possam ser alcançados por meios menos gravosos. E é por isso que a mesma só deve ser decretada depois de uma cautelosa ponderação de todos os interesses envolvidos e deve ser limitada ao mínimo necessário para a realização dos fins em vista.
É nisso que se traduz o princípio da necessidade da expropriação, o qual, nestes casos, pode ser visto como uma manifestação do princípio da proporcionalidade, porquanto também aqui a privação que o particular é forçado deve ser adequada e necessária aos fins concretos prosseguidos pela Administração e deve ser tida como tolerável quando confrontada com esses fins.
E, portanto, também aqui a proibição do excesso deve ser alcançada através da realização das três dimensões fundamentais desse princípio, a da adequação, a da necessidade e a do equilíbrio. Vd., entre outros, Acórdãos da Secção de 2/12/92 (rec. 29.672) in Ap. ao DR de 17/5/96, pg. 6688, de 18/1/01 (rec. 45.013) e do Pleno de 18/4/02 (rec. 45.217) e F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pg. 127 e seg.s e E. Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 98.
Por outro lado, a prossecução do interesse público deve ser alcançada no respeito e de acordo com a normatividade legal, o que significa que os órgãos e agentes da Administração, no exercício da actividade administrativa, devem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. É nisto que se traduz o princípio da legalidade.
Por seu turno, o princípio da boa fé postula que a Administração no exercício da sua actividade, em todas as suas formas e fases, deve agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé, isto é, do modo como se comportaria uma pessoa de bem por forma a que nas suas relações com os Administrados se estabeleça um clima de confiança e previsibilidade.
Finalmente, o princípio da igualdade impõe que se dê tratamento igual ao que é igual e tratamento diferente ao que é diferente, e na medida dessa diferença, de forma a que se não criem discriminações arbitrárias e irrazoáveis, pelo que a apreciação da violação desse princípio reconduz-se a uma análise comparativa das diversas situações em presença, visto ser essa comparação que permitirá concluir se, de facto, as situações eram iguais e se, existindo essa igualdade, lhes foi dado desigual tratamento. vd, a título meramente exemplificativo, Acórdão deste Tribunal de 24/9/03 (rec. 130/02) e Acórdãos do Tribunal Constitucional de 3/3/99, proferido no processo n.º 140/97 (BMJ 485/26) e de 16/10/96, proferido no processo n.º 347/91 (BMJ 460/284).
5.
1. Deste modo, cumpria à Recorrente demonstrar de que forma é que o acto impugnado tinha violado cada um dos referidos princípios, isto é, demonstrar que a expropriação da sua parcela fora feita sem que para tal houvesse necessidade ou sem que houvesse necessidade de uma expropriação da dimensão da que foi decretada, que a Autoridade Recorrida agiu sem fundamento legal ou exorbitando o legalmente prescrito, que agiu sem respeitar as regras da boa fé e que tratou a Recorrente de forma diferente da que havia tratado outros administrados que se encontravam nas mesmas circunstâncias.
Ora essa prova não foi feita e alegação de um determinado vício se desacompanhada da prova da sua existência é insusceptível de conduzir à anulação do acto em que o mesmo se contém.
Termos em que, também nesta parte, se julga o recurso improcedente.
6. Por fim, a Recorrente sustenta que o despacho recorrido não está fundamentado.
Mas também sem razão.
Na verdade, e ainda que seja pacífico considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os actos por si praticados que possam afectar os direitos ou interesses legítimos dos administrados – vd. n.º 3 do art. 268º da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT – também o é considerar-se que, muito embora se trate de um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, a fundamentação consiste em enumerar as razões que levam a Administração a praticar determinado acto e a dar-lhe um certo conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. – vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470.
O dever de fundamentação visa, assim, esclarecer o destinatário do acto acerca do seu itinerário cognoscitivo e valorativo, permitindo-lhe ficar a saber quais as razões, de facto e de direito, que levaram à sua prática e porque motivo a Administração se decidiu num sentido e não noutro. E, se assim é, pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal – o bonus pater famíliae de que fala o art. 487, n.º 2 do CC – fica a conhecer as razões que estão na sua génese, de forma a que, se o quiser, o possa sindicar de uma forma esclarecida. Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369).
Todavia, e apesar do que se disse, a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”. – vd. arts. 125º do CPA.
6.
1. No caso sub judicio a Autoridade Recorrida refere que o acto impugnado teve por fundamento a deliberação do ICOR de 19/7/99 e nesta é-nos dito que a parcela da Recorrente se destina à construção da variante à EN 106 entre a variante à EN 207 e a variante de Novelas e que tal infra estrutura é de relevante interesse público.
O que significa que a decisão recorrida indicou, de forma clara e imediatamente perceptível, os elementos suficientes para que a Recorrente pudesse compreender a necessidade da expropriação e a esclarecê-la da finalidade a que se destinava o seu prédio.
Deste modo - e ao invés do que aquela parece defender - não é necessário dizer porque se escolhe aquele traçado e não outro já que tal constitui um elemento de carácter eminentemente técnico que não pode ser sindicado judicialmente, salvo quando seja lícito vislumbrar nessa escolha uma evidente e frontal violação da lei. Ora, a Recorrente não alegou a existência de um vício desta natureza.
Nesta conformidade, e considerando que a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões do acto e que as indicações fornecidas eram suficientes para permitir que a Recorrente o pudesse esclarecidamente impugnar podemos concluir, seguramente, que o acto impugnado está fundamentado.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 24 de Março de 2004.
Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio - Jorge Lopes de Sousa
