0207/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade só assume relevância autónoma quando a Administração actua no exercício de poderes discricionários.

II- O acto administrativo que decide sobre o posicionamento de funcionários na respectiva carreira e correspondente índice remuneratório é praticado no exercício de poderes vinculados.

III- O objecto do recurso jurisdicional é a decisão recorrida e não o acto administrativo cuja legalidade nela foi apreciada.

IV- Assim, improcede o recurso jurisdicional se, na correspondente alegação, os recorrentes não indicam razões de discordância com a decisão recorrida e se limitam a renovar a invocação dos vícios que imputam ao acto contenciosamente impugnado.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

A. ..,

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todos melhor identificados nos autos,

vieram interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 18.10.01 (fl. 198, ss.), que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho, de 22.9.97, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, pelo qual foi negado provimento aos recursos hierárquicos que haviam interposto da lista nominativa publicada no DR, II Série, nº 59, de 11.3.97, com fundamento em vício de violação de lei, por infracção aos princípios da proporcionalidade e igualdade consagrados nos arts 266 e 13, ambos da Constituição da República, e 5, do Código do Procedimento Administrativo.

Apresentaram alegação, com as seguintes conclusões:

1. O acórdão ora recorrido baseou a sua decisão em pressupostos errados;

2. Entendem os recorrentes caber nas competências da autoridade recorrida o deferimento do seu recurso hierárquico;

3. Sua Excelência o Ministro das Finanças poderia, se assim o tivesse entendido, e de acordo com exigências constitucionais, como sejam o respeito pelo princípio da igualdade, que são directamente aplicáveis e exigíveis, ter reposto a legalidade quanto à injustiça que os recorrentes têm vindo a ser alvo;

4. Tratando-se de princípios fundamentais e basilares do nosso Estado de Direito, não poderia a decisão ser diversa da requerida em sede de recurso hierárquico;

5. Sendo certo que as leis ordinárias deverão e terão sempre de respeitar os princípios basilares, entre os quais se encontra o princípio da igualdade, e que consiste em tratar de modo igual situações iguais;

6. E, os recorrentes estão a ser preteridos face a situações idênticas;

7. Vendo o seu Índice e Escalão posicionados em patamares inferiores àqueles a que correspondem as suas efectivas e reais funções;

8. Mais, os órgãos e agentes administrativos (onde se inclui a autoridade recorrida) estão subordinados à Constituição e à lei, devendo actuar com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé -– vide nº 2 do art. 266° da CRP;

9. E, no caso sub judice foram preteridas a maior parte das exigências previstas neste preceito constitucional;

10. Deveria a Administração pública, e a autoridade recorrida, ter impedido as discriminações resultantes da integração dos recorrentes no quadro de pessoal da DGCI, reclassificados para a carreira de Técnico Auxiliar de 1 a Classe, Escalão 1, Índice 200;

11. Até porque tal era uma tarefa que cabia nas competências da autoridade recorrida;

12. Porque eram violados, entre outros, os artigos 13° da CRP e 5° do CP A, deveria a decisão impugnada com o recurso contencioso ser diversa e de encontro às justas expectativas dos recorrentes;

13. Entendem deste modo os recorrentes que, diversamente do douto acórdão aqui recorrido, houve uma verdadeira discriminação e violação do princípio da igualdade, uma vez que tinha a autoridade recorrida competência para decidir de modo diverso;

14. Por outro lado, apesar do acórdão em crise referir a questão da inconstitucionalidade de algumas disposições legais, a verdade é que também quanto a esta acabou por não decidir;

15. Pois que, caso se verifique que “ (…) inquina de inconstitucionalidade a norma legal aplicada pelo acto, implicando o dever do tribunal recusar a sua aplicação e, por essa via, anular o acto que assenta nessa norma inconstitucional por carecer de base legal (…)" – vide acórdão recorrido;

16. Acabando no entanto por não seguir as suas próprias "palavras";

17. E, impõe o art. 204° da CRP que os tribunais, nas suas decisões, não apliquem normas que infrinjam o disposto na Constituição ou Princípios nela consignados;

18. Onde, o acórdão aqui recorrido acaba por contrariar esta disposição constitucional, quando permite a aplicação de um entendimento absolutamente discriminatório e violador do princípio da igualdade;

19. Deste modo, o acto recorrido padece efectivamente dos vícios de violação de lei por infracção dos princípios da proporcional idade e igualdade, tendo o tribunal a quo o dever de impedir a continuação desses mesmos vícios.

Nestes termos e nos mais de direito sempre com o mui douto suprimento de V.Exas. deverá o presente recurso ser considerado procedente, e em consequência decidido como requerido na p. i. de recurso contencioso, revogando in totum o douto acórdão em crise.

A entidade recorrida apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

I- O douto Acórdão não merece censura, devendo manter-se na ordem jurídica.

II- Os princípios da igualdade e da proporcionalidade só relevam quando a Administração actua no uso de poderes discricionários, o que não foi o caso.

III- A Administração actuou no exercício de poderes vinculados, encontrando o acto impugnado a sua fundamentação de direito nas normas legais aplicáveis, e não nas normas indicadas pelos recorrentes como violadas.

Neste Supremo Tribunal, o Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento. Refere que, conforme o STA tem vindo a decidir, em relação aos ‘falsos tarefeiros’ da DGCI que, nos termos do nº 9 do art. 38 do DL 427/89, de 7.12, o tempo de serviço prestado, em situação irregular, pelo pessoal que celebrou contrato administrativo de provimento, ao abrigo do art. 37/1 do mesmo diploma, e veio a ser aprovado no concurso previsto no nº do art. 38, apenas releva para efeitos de ingresso na categoria de ingresso na correspondente carreira e não já para efeitos remuneratórios. Os recorrentes não indicam, em concreto, os pressupostos de facto ou de direito que afirmam terem fundamentado a decisão recorrida. E tendo a Administração actuado no exercício de poderes vinculados, não tem aplicação os princípios da proporcionalidade. E concluiu que, «não se constatando os vícios invocados pelos recorrentes, deve o recurso improceder».

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

a) No DR. II Série, nº 59, de 11/3/97, foi publicada a lista nominativa do pessoal com contrato administrativo de provimento na categoria de operador de registo de dados abrangido pelo disposto no nº 2 do art.13° do D.L. 14/97, de 17/1, que, por aplicação das normas contidas no nº 1 do art. 2° e no nº 2 do art. 3° do mesmo diploma legal, era integrado, com efeitos a 18/1/97, no quadro de pessoal da DGI, reclassificados para a carreira de técnico auxiliar, na categoria de técnico auxiliar de 1a classe, escalão 1, índice 200;

b) os recorrentes constavam da lista nominativa referida na alínea anterior;

c) através de requerimento dirigido ao Ministro das Finanças, com a data de entrada de 11/4/97, os recorrentes interpuseram recurso hierárquico da referida lista nominativa, invocando os fundamentos constantes de fls. 83 a 98 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

d) sobre esse recurso hierárquico, a Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso da Direcção-Geral dos Impostos emitiu o parecer constante de fls. 74 a 82 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e onde propunha o indeferimento do recurso;

e) sobre o parecer referido na alínea anterior, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais proferiu o seguinte despacho, datado de 22/9/97:

"Tendo em conta os fundamentos do parecer da DSJC indefiro o presente recurso"

O DIREITO

Alegam os recorrentes, tal como haviam feito em sede de recurso contencioso de anulação, que o acto contenciosamente impugnado, pelo qual foi negado provimento ao recurso hierárquico interposto pelos recorrentes do acto consubstanciado na lista nominativa que os integrou no quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos na categoria de técnico auxiliar de 1 a classe, escalão 1, índice 200 e não, conforme eles pretendiam, no escalão 3, índice 220, violou os princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade consagrados nos arts. 266° e 13°, ambos da CRP, e 5°, do CPA.

O acórdão recorrido, depois de caracterizar tais princípios constitucionais, concluiu que o acto contenciosamente impugnado os não violou nem tal violação poderia ocorrer, no caso concreto, por ter sido esse acto praticado no exercício de poderes vinculados, sendo que aqueles princípios relevam, apenas, no âmbito de poderes vinculados da Administração.

Baseou-se tal conclusão do acórdão impugnado na seguinte argumentação:

O princípio da proporcionalidade exige uma relação de adequação entre o meio e o fim, impedindo que a Administração, para prossecução dos fins que por lei lhe foram atribuídos, exceda os limites do estritamente necessário, ou seja, que use de um meio muito mais gravoso do que outros de que também dispõe, ou que, agindo quando não é obrigado a fazê-Io, provoque efeitos negativos muito mais gravosos do que os benefícios que espera obter (cfr. Acs. do STA de 15/5/90 in BMJ 397°-537 e de 28/5/97 - Rec. nº 39.169).

O princípio da igualdade traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio, postulando o tratamento igual de situações iguais e o tratamento desigual de situações desiguais, mas não proibindo as diferenciações de tratamento desde que estas tenham um fundamento material bastante ou uma justificação razoável segundo critérios de valor objectivos (cfr, entre muitos, os Acs do T.C. nº 480/89 in BMJ 389°-235, nº 260/90 in BMJ 400°-141 e nº 450/91 in BMJ 412°-71).

Conforme é jurisprudência uniforme do STA, a violação destes princípios só assume relevância autónoma quando a Administração actua no exercício de poderes discricionários, porque, quando actua no exercício da actividade vinculada, a prossecução daqueles princípios encontra-se tutelada pelo princípio de legalidade, pelo que a respectiva violação só poderá relevar (indirectamente) quando, sendo imputada ao próprio legislador, leve o Tribunal a eliminar, por inconstitucionalidade, a norma em que o acto administrativo se baseou (cfr., v.g., os Acs. de 5/3/91 in BMJ 405°-258, de 17/12/91 in BMJ 412°-525, de 24/10/96 in BMJ 460°-782, de 14/11/96 in BMJ 461°-255, de 9/12/97 -Rec. nº 38538, de 1/7/98- Rec. nº 39511 e de 23/3/99- Rec. nº42364).

Assim, nunca pode colher a alegação da violação destes princípios quando imputada a um acto administrativo proferido no exercício de um poder vinculado; tal violação só é configurável se imputada, não à Administração, mas ao próprio legislador ordinário, e caso se verifique inquina de inconstitucionalidade a norma legal aplicada pelo acto, implicando o dever do Tribunal recusar a sua aplicação e, por essa via, anular o acto que assenta nessa norma inconstitucional por carecer de base legal (cfr. citado Ac. do STA de 1/7/98).

No caso em apreço, estando em causa o posicionamento dos recorrentes no escalão e índice remuneratório da categoria de técnico auxiliar de 1 a classe, não há dúvidas que o acto impugnado foi proferido no exercício de um poder vinculado, dado que para esse efeito só existe uma solução legal, não tendo sido concedida à Administração a liberdade de adoptar um de entre vários comportamentos, todos legais, de acordo com o que entende mais adequado à realização do interesse público protegido pela norma que a confere.

Assim, nunca pode colher a alegação da violação destes princípios quando imputada a um acto administrativo proferido no exercício de um poder vinculado; tal violação só é configurável se imputada, não à Administração, mas ao próprio legislador ordinário, e caso se verifique, inquina de inconstitucionalidade a norma legal aplicada pelo acto, implicando o dever do Tribunal recusar a sua aplicação e, por essa via, anular o acto que assenta nessa norma inconstitucional por carecer de base legal (cfr. citado Ac. do STA de 1/7/98).

No caso em apreço, estando em causa o posicionamento dos recorrentes no escalão e índice remuneratório da categoria de técnico auxiliar de 1ª classe, não há dúvidas que o acto impugnado foi proferido no exercício de um poder vinculado, dado que para esse efeito só existe uma solução legal, não tendo sido concedida à Administração a liberdade de adoptar um de entre vários comportamentos, todos legais, de acordo com o que entende mais adequado à realização do interesse público protegido pela norma que a confere.

Deste modo, o acto recorrido nunca poderia padecer dos invocados vícios de violação de lei por infracção dos princípios da proporcionalidade e da igualdade que os recorrentes directamente lhe imputam.

Mas, ainda que se considerasse que a violação dos aludidos princípios poderia inquinar directamente o acto impugnado, sempre os vícios invocados improcederiam, por os recorrentes não terem alegado quaisquer factos demonstrativos da sua verificação. E, dada a presunção da legalidade dos actos administrativos, era sobre eles que recaía o ónus de alegação e prova dos factos demonstrativos de que a Administração, para prossecução dos fins que por lei lhe foram atribuídos, excedeu os limites do estritamente necessário ou que existiam outras pessoas em situação igual à dos recorrentes a quem foram atribuídos o escalão e índice por estes pretendido.

Portanto, improcedem os vícios imputados pelos recorrentes ao acto impugnado.

Na respectiva alegação, os recorrentes não impugnam estes fundamentos do acórdão recorrido. Limitam-se a renovar a invocação, feita já no recurso contencioso, de que o acto contenciosamente impugnado violou os princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade, sem indicação de quaisquer elementos substanciadores dessa invocação. (vd. concl. 1ª a 13ª e 19ª)

Ora, como é sabido, o recurso jurisdicional corresponde a um pedido de revisão da legalidade de determinada decisão judicial, com fundamento nos erros e vícios de que esta padeça.

Daí que, estando em causa, como nos presentes autos, decisão proferido no âmbito de recurso contencioso, o objecto do recurso jurisdicional tenha de consistir na própria sentença proferida no tribunal ‘a quo’ e não no acto administrativo impugnado no recurso contencioso sobre que versou tal decisão judicial.

No recurso jurisdicional, trata-se, pois, de apurar, se a decisão judicial que constitui o seu objecto é ou não aquela que, de acordo com a lei, deveria ter sido proferida.

Assim sendo, no recurso jurisdicional, o recorrente tem de impugnar, nas alegações, os fundamentos da decisão jurisdicional proferida. Tal ónus de alegação, que decorre do art. 690 CPCivil, aqui aplicável ‘ex vi’ art. 202 da LPTA, traduz-se, para o recorrente, na obrigação de «submeter expressamente à consideração do tribunal superior as razões da sua discordância com o julgado, ou melhor os fundamentos por que o recorrente acha que a decisão deve ser anulada ou alterada, para que o tribunal tome conhecimento delas e as aprecie» (Alberto dos Reis, Código do Processo Civil Anotado, vol. V, 357).

Neste sentido tem sido o entendimento constante e uniforme deste Supremo Tribunal, como se refere no acórdão de 18.1.01 (Rº 46791), com indicação de numerosos exemplos da jurisprudência, designadamente do Pleno desta 1ª Secção.

Por outro lado, sendo a decisão recorrida o objecto do recurso jurisdicional, este apenas visa modificar aquela decisão e não criar soluções sobre matéria nova. Daí não seja lícito ao tribunal de recurso pronunciar-se sobre questões novas não decididas nos arestos recorridos, excepto nas situações em que a lei expressamente determine o contrário ou em que a matéria é de conhecimento oficioso (Ac. do Pleno, de 23.11.00-Rº 43299) Vd. Castro Mendes, Direito Processual Civil, ed. AAFDL, 29 e Ferreira Pinto/Guilherme da Fonseca, Direito Processual Administrativo Contencioso, ELCLA ed. 1991, 128

Improcedem, assim, as conclusões 1ª a 13ª e 19ª da alegação da recorrente.

Alegam, ainda, os recorrentes (concl. 14ª a 18ª) que o acórdão recorrido, apesar de «referir a questão da inconstitucionalidade de algumas das disposições legais», acabou por não decidir tal questão. E, para dar consistência a esta alegação, transcreve (vd. concl. 15.) curta passagem do acórdão, sugerindo que nele se reconheceu que o acto contenciosamente impugnado se baseou em norma legal inconstitucional, sem recusar a respectiva aplicação, como impõe o art. 204 da CRP.

Porém, esta alegação é de todo infundada.

É o que claramente resulta da leitura integral da passagem do acórdão parcialmente transcrita pelos recorrentes:

Assim, nunca pode colher a alegação da violação destes princípios quando imputada a um acto administrativo proferido no exercício de um poder vinculado; tal violação só é configurável se imputada, não à Administração, mas ao próprio legislador ordinário, e caso se verifique inquina de inconstitucionalidade a norma legal aplicada pelo acto, implicando o dever do Tribunal recusar a sua aplicação e, por essa via, anular o acto que assenta nessa norma inconstitucional por carecer de base legal (cfr. citado Ac. do ST A de 1/7/98).

Ao contrário do que pretendem os recorrentes, o acórdão recorrido não reconheceu a existência de inconstitucionalidade de qualquer norma legal, nem tal questão vinha sequer colocada pelos recorrentes, que haviam suscitado a violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade pelo próprio acto recorrido. O que, como esclareceu o acórdão nunca poderia ocorrer, por se tratar de acto praticado no exercício de poderes vinculados.

Pelo que são também improcedentes as conclusões 14ª a 18ª da alegação dos recorrentes.

(Decisão)

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelos recorrentes, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em Euros 300,00 e Euros150,00, por cada um.

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003.

Adérito Santos –Relator – Azevedo Moreira – Vitor Gomes