31932A - Supremo Tribunal Administrativo

I- É de seguir a chamada "teoria da indemnização" e não a "teoria do vencimento" na fixação da quantia indemnizatória devida ao interessado por inexecução de acórdão anulatório de decisão administrativa na sequência da qual aquele se viu afastado do exercício efectivo das suas funções, passando, por via disso, a desempenhar outra actividade remunerada de carácter privado.

II- A averiguação do montante dos prejuízos nessas circunstâncias eventualmente sofridos pelo requerente, a que acresceria a "deterioração do seu estado de saúde" constitui assunto de complexa indagação que, nos termos do artº 10º nº 4 do Dec.-Lei nº 256-A/77 de 17 de Junho, tem o seu lugar próprio em acção de responsabilidade civil extracontratual a propor nos termos do Dec.-Lei nº 48 051 de 21 de Novembro de 1967.

III- A via legal indicada no número antecedente não afronta o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos consagrado nos artºs 20º e 268º nºs 4 e 5 da CRP.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

Recorrem para este Tribunal Pleno o Secretário de Estado para a Competitividade e Internacionalização e A... identificado nos autos.

O primeiro ataca o acórdão da Secção de 4.03.97 , proferido no presente apenso de execução de julgado do aresto, também da Secção, de 21.06.94, confirmado pelo ac. deste Pleno de 16.11.95, que decidiu inexistir causa legítima de inexecução deste último julgado.

O segundo, requerente do presente incidente de execução de julgado, impugna o acórdão da Secção, de 11.01.01, que, no mesmo incidente, remeteu as partes para a acção de indemnização destinada a efectivar a responsabilidade civil da Administração nos termos do art. 10° nº 4 do Decr.-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho e 1 ° do Decr.-Lei n° 48051 de 21.11.97.

No primeiro recurso, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia suscita duas questões: a constituição de um novo júri de concurso, contida no acórdão recorrido estaria em desconformidade com o decidido naquele aresto de 21.06.94 que pretendia executar; e o concurso em causa, aberto ao abrigo de legislação especial, teria caducado com a respectiva abertura, sendo assim irrepetível.

Por seu lado, o recorrente A..., na impugnação do acórdão de 11.01.01, nas conclusões da respectiva alegação, que se estendem por mais de 40 nºs, discorda do decidido em duas vertentes:

O processo de execução de julgado previsto no Decr.-Lei nº 256-A/77 constituiria o meio idóneo para a efectivação da responsabilidade da Administração por inexecução de julgado anulatório, sendo esse o único entendimento conforme com a garantia de uma tutela jurisdicional efectiva prevista nos arts. 20° e 268° nºs 4 e 5 da CRP (conclusões 1ª a 12ª).

Por outro lado, não se verificaria, no caso em apreço, uma situação de complexa indagação que, nos termos do art. 10° nº 4 daquele Decr.-Lei, autoriza o tribunal da execução de julgado a remeter as partes para a competente acção, a fim de aí ser efectivada a responsabilidade civil da Administração em resultado da inexecução da sentença (conclusões 13ª a 39ª).

O Secretário de Estado e o Digno Magistrado do Mº Pº pronunciaram-se pelo improvimento do recurso.

Decidindo do primeiro recurso que tem por objecto o referido acórdão de 4.03.97, há que julgá-lo deserto.

Na verdade, posteriormente a esse aresto - cujo recurso foi decidido pelo acórdão deste Pleno de 9.01.99 (fls. 81 dos autos) subir a final com o primeiro que subisse imediatamente -, foi proferido pela Secção o acórdão de 8.07.99 (fls. 99 dos autos), o qual, ao abrigo do nº 2 do art. 9° do Decr.-Lei nº 256-A/77, fixou os actos e as operações em que deveria consistir no caso a execução do julgado anulatório do acórdão, já referido, de 21.06.94.

Só que, do assim decidido pelo acórdão de 8.07.99, não foi interposto recurso por parte da autoridade requerida, o então Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia.

Daí que o agravo interposto do acórdão da Secção de 4.03.97 que julgou inexistir causa legítima de inexecução e que, nos termos do art. 735° nº 1 do Código de Processo Civil, deveria subir com o que viesse a ser interposto do posterior acórdão, também da Secção, de 8.07.99, que fixou os actos e operações integrantes da requerida execução de julgado, fique, no caso, sem efeito, conforme dispõe o nº 2 do mesmo preceito.

É que, de acordo com esta norma, os agravos que apenas subam com o primeiro recurso que, após o mesmo, haja de subir imediatamente, ficam sem efeito "se não houver recurso da decisão que ponha termo ao processo", o referido acórdão de 4.03.97 que fixou os actos e operações da execução, salvo se, como adverte a parte final do mesmo nº 2 do art. 735° do CPC, os referidos agravos “tiverem interesse para o agravante independentemente daquela decisão”, o que manifestamente não é a hipótese dos autos.

Aliás, no caso, o agravante, o aludido Secretário de Estado, não requereu a subida do mencionado agravo nos termos da parte final do citado preceito.

Haverá, pois, que julgar deserto o recurso interposto a fls. 58 pelo Secretário de Estado da Competitividade e Internacionalização, tendo por objecto o acórdão de 4.07.97.

Debrucemo-nos agora sobre o segundo dos recursos interpostos para este Tribunal Pleno, o qual tem por objecto o acórdão da Secção de 11.01.01.

A questão nele debatida consiste em apurar se a decisão contida nesse aresto no sentido de remeter as partes para a competente acção de indemnização ao abrigo do nº 4 do artº 10º do Decr.-Lei n° 256-A/77, aplicável ex vi do art. 11º nº 2 do mesmo diploma, apresenta fundamento bastante.

Na verdade, o ora recorrente, alegando que o acórdão anulatório da Secção de 21.06.94 não havia sido cumprido pela Administração, veio requerer junto daquela a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução, o que a mesma Secção deferiu pelo seu acórdão de 4.03.97 (fls. 39). Seguidamente, pelo acórdão de 8.07.99 (fls. 99), foram especificados os actos e operações em que deveria consistir a execução do referido aresto anulatório (art. 9° nº 1 do Decr.-Lei n° 256-A/77).

Foi então que o ora recorrente, alegando a inércia da Administração, veio formular pedido indemnizatório contra a mesma, com base em execução de julgado, nos termos do nº 1 do art. 11º do mesmo diploma.

Conhecendo de tal pedido, é proferido pela Secção o acórdão de 11.01.01, agora em causa, remetendo as partes para a acção de indemnização, ao abrigo do nº 4 do art. 10° do citado Decr.-Lei.

Para assim decidir, o aresto desenvolveu, em síntese, a argumentação que se passa a expor.

Por um lado, debruçando-se sobre o pedido indemnizatório na parte relativa aos vencimentos que seriam devidos ao requerente e ora recorrente, e por este reclamados, considerou o acórdão em análise que os mesmos só seriam devidos àquele desde que, no caso, se fizesse a prova do correspondente dano, à sombra da chamada "teoria da indemnização", por oposição da também chamada "teoria do vencimento". O que, concretamente, obrigaria, ainda segundo o mesmo acórdão, a que se averiguasse, no plano factual, se e em que condições é que o ora recorrente, como alegou a autoridade recorrida, teria exercido, a título privado, advocacia, tudo "matéria de complexa indagação" a apontar para a acção de indemnização a intentar nos termos gerais.

Por outro, no concernente aos danos de natureza não patrimonial aí também alegados por aquele, considerou o mesmo acórdão envolverem eles "certa complexidade", acrescentando que bastava ver a esse respeito o art. 90° do requerimento, no qual o ora recorrente afirma que a situação que lhe foi criada pela entidade pública contribuiu para a "deterioração do seu estado de saúde" . O que convergia também para que se configurasse um caso de remessa das partes para a acção de indemnização.

E, com base nestas considerações, julgou findo, como se disse, o incidente de execução de julgado.

Vejamos, pois, se, como foi decidido, o pedido indemnizatório importa a consideração de "matéria de complexa indagação".

O acórdão exequendo (ac. da Secção de 21.06.94 confirmado pelo ac. deste Pleno de 14.12.92) anulou o despacho do Secretário de Estado da Indústria, de 14.12.92, que havia indeferido o recurso hierárquico que o ora recorrente tinha interposto do acto de homologação da lista de classificação, final de concurso, aberto ao abrigo dos nºs 3 e 4 do art. 38° do Decr.-Lei nº 427/89 de 7 de Dezembro para operador de informática do quadro de pessoal do LNETI. Lista essa na qual o mesmo interessado havia sido classificado em 10° lugar, quando o concurso então em causa se destinava ao preenchimento de 8 lugares da aludida carreira daquele quadro de pessoal.

Ora, nos termos do nº 5 do citado art. 38°, os candidatos que não tivessem obtido vaga em tal concurso eram integrados no quadro de efectivos interdepartamentais (QEI).

Foi precisamente esta a situação que, quanto ao pedido indemnizatório referente a vencimentos e outros abonos não recebidos, foi invocada pelo ora recorrente, o qual se sente prejudicado pela sua passagem àquele quadro na sequência do acto contenciosamente anulado pelo acórdão exequendo.

Pareceria, deste modo, a uma primeira análise, que, reclamando o recorrente nesse seu pedido, e na parte agora em jogo, o pagamento da diferença dos seus vencimentos provocada pelo acto que o acórdão exequendo julgou ilegal, lhe assistiria razão, pois o cálculo do montante indemnizatório resultaria de simples operações aritméticas, afastando, neste ponto, e com apoio firme na jurisprudência deste STA (v., por todos, o ac. do Pleno de 9.02.99 in rec. nº 24711-B) o apelo à referida "teoria da indemnização" seguida pelo aresto sob recurso.

Todavia, não é assim, como bem decidiu a Secção.

O regime do QEI em que, nos termos referidos, o recorrente ingressou, está fixado no Decr.-Lei n° 247/92 de 7 de Novembro que, no seu art. 17° dispõe o seguinte :

"Durante o período em que se mantiver no QEI, o pessoal nele integrado pode:

a) Ser chamado à actividade, através da sua colocação nos serviços e organismos a que alude o artigo 1º;

b) Ser destacado para a frequência de acções de formação e aperfeiçoamento profissional;

c) Manter-se na situação de disponibilidade;

d) Encontrar-se numa das situações de licença consagradas na legislação sobre férias, faltas e licenças aplicável à função pública em geral ou na prevista no art. 10° do presente decreto-lei, sem prejuízo, neste último caso, do condicionalismo estabelecido no artigo 21º.”

Neste quadro de situações possíveis, o acórdão sob recurso deu como assente que o interessado, durante o período em apreço, esteve integrado no QEI em situação de disponibilidade, ou seja, sem mais ter exercido funções algumas em qualquer serviço ou organismo. Facto, aliás, por ele próprio alegado.

Mais. Ficou também assente o facto de o recorrente ter então passado a exercer a advocacia em Coimbra e Lisboa, circunstância que, na versão do mesmo recorrente, não lhe trouxe réditos, antes prejuízos, o que é contraditado pelo Secretário de Estado recorrido que defende tese oposta.

Ora, a jurisprudência deste Tribunal (v., por todos, os acs. do Pleno de 9.11.99- in rec. n° 28559-A e o já citado de 9.02.99) tem afastado a aplicação da chamada "teoria do vencimento" naquelas hipóteses em que, não havendo exercício efectivo de funções, surgem, por tal facto, fundadas dúvidas sobre se o interessado, nesse período de tempo, se dedicou a outras actividades remuneradas. Entende-se que, nessas circunstâncias, só o critério da teoria da indemnização assegura que, por via ressarcitória, o interessado não venha a auferir uma vantagem patrimonial superior aos danos por ele efectivamente sofridos (compensatio damni cum lucro), o que, a ocorrer, subverteria o princípio da reconstituição da actual situação que hipoteticamente existiria se o acto declarado ilegal não tivesse sido praticado.

É esta orientação que aqui se reafirma, uma vez que se encontra totalmente em aberto, com as inerentes incertezas, a determinação do montante das remunerações que o recorrente terá recebido no exercício da advocacia, portanto fora do cargo, nas condições referidas. Não é assim necessário, ao contrário do que pretende o recorrente, que o funcionário tenha perdido o vínculo à Administração, bastando, para este efeito, o simples não exercício de funções causado pelo acto ilegal.

Teremos, pois, de concluir, como fez o acórdão sob recurso, e no tocante a esta parcela indemnizatória, que a fixação do seu montante implicaria complexa indagação nos termos e para efeito do disposto no art. 11 º nº 4 do Decr.-Lei n° 256-A/77.

Da mesma forma, não merece reparo algum o mesmo acórdão no que diz respeito à decisão proferida quanto à dificuldade do cálculo dos alegados danos não patrimoniais.

Com efeito, e como se escreve no aresto, para sustentar essa conclusão basta ler, a fls. 136 v., o art. 90° do requerimento do interessado onde este refere que, durante mais de nove anos vem suportando uma situação injusta, vexatória, iníqua, que lhe causou desgosto, amargura, angústia, frustração e stress pela instabilidade pessoal e profissional que lhe provocou, concorrendo, inclusive, para a deterioração do seu estado de saúde.

Trata-se, pois, de matéria cujo apuramento exige uma ampla e complexa indagação que implica a produção de prova nomeadamente testemunhal e, eventualmente, pericial pelo que respeita às consequências negativas que o acto julgado ilegal projectou sobre a situação clínica do requerente. Não se justifica, assim, um mero juízo prudencial assente em razões de normalidade ou de probabilidade, já que se antevê como possível a recolha de elementos probatórios mais seguros do que os adquiridos no processo, nem, por outro lado, essa actividade instrutória, como foi decidido, se amolda à natureza simplificada deste meio processual.

E não se argumente, em sentido contrário, como faz o recorrente, afirmando que esta interpretação da lei colide com o princípio da "tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos" dos administrados consagrado nos arts. 20° e 268° nºs 4 e 5 da CRP.

A questão foi já tratada por este Tribunal Pleno no citado acórdão de 9.11.99 , que inter alia sobre ela se debruçou, concluindo da seguinte forma que inteiramente se subscreve.

"Por outro lado, não se vê que constitua ofensa da tutela jurisdicional efectiva o facto de se entender, como no caso se fez (e reenviando para tal meio processual a pretensão do recorrente ), que é a acção de plena jurisdição e de responsabilidade civil extracontratual nos termos do DL nº 48.051 o meio legal e adequado ao ressarcimento pelos prejuízos causados ao interessado pelo acto ilegal anulado e os decorrentes da ilícita (porque não estribada em causa legítima de inexecução) e não integral execução do julgado, na medida em que não foram entretanto eliminados pela Administração os efeitos negativos para a esfera jurídica do recorrente, beneficiado com à decisão anulatória de acto renovável.

Pois é essa acção, dados os termos em que se encontra disciplinada, com grande eficácia e amplitude quanto a prazos, meios de. prova e contraditório, e não a execução de julgado, tal como se mostra estruturada no DL n° 256-A/77 e parca nesses aspectos, que se mostra ser o meio processual adequado e justo ao referido objectivo, melhor assegurando, por isso, a tutela jurisdicional efectiva dos administrados e, no caso, do recorrente".

Pelo que antecede, improcedendo todas as razões invocadas contra o acórdão da Secção que, nos termos do art. 10° nº 4 do Decr.-Lei n° 256-A/77, remeteu as partes para os meios comuns dando por findo o processo, acorda-se em negar provimento ao presente recurso.

Custas pelo recorrente com taxa de justiça e procuradoria fixadas, respectivamente, em trezentos e cento e cinquenta euros.

Lisboa, 3 de Julho de 2002

Azevedo Moreira – relator por vencimento, sorteio e lembrança – António Samagaio – Cruz Rodrigues – Adelino Lopes – Vítor Gomes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Gouveia e Melo (vencido, por entender que as diferenças de vencimentos e demais abonos são de fácil cálculo e que também os danos morais são avaliáveis no processo executivo, por se basearem em prova documental) – Rosendo José (Vencido) Julgaria procedente o recurso interposto por A... por entender que a indemnização deveria ser decidida no presente processo – execução de julgado – pelas razões indicadas no voto de vencido do Exmº Cons. Gouveia e Melo