Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A…, casada, residente na Rua … nº …, … Ferreira do Alentejo e B…, viúva, residente em …, Arraiolos, vieram nos termos dos arts. 7º e 8º do DL nº 256-A/77, de 17/8, a execução do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (Tribunal Pleno) de 3/07/2002, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto do acórdão da Secção de 3/10/2000 que anulou os despachos do Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas de 6/8/99 e do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças de 15/9/99 que atribuíram às ora requerentes uma indemnização decorrente da aplicação das leis no âmbito da Reforma Agrária no valor de 3 729 105$00.
Alegam, em síntese, que o novo critério de cálculo da indemnização devida pelas rendas não recebidas, tendo-se limitado a acrescentar renda fixada em 1975 a percentagem de 40%, abstendo-se de proceder ao cálculo do valor das rendas que vigoraram à data do pagamento da indemnização, não está de acordo com o que foi decidido que impõe à Administração o cálculo da indemnização em função “da actualização da renda de acordo com o seu valor real e corrente”.
Na sua resposta, o Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, além de vir suscitar a intempestividade do pedido formulado pelos requerentes, defende que para a fixação da nova indemnização partiu da verificação prática que os factores que geram o rendimento do prédio, e só de rendimento se trata e não de capital de exploração que não está em causa nos autos, tiveram um crescimento médio percentual de 40% entre 1975/76 e 1995, de acordo os quadros anexos 1 e 2 da Portaria nº 197-A/95, de 17/3, com os quadros 4 e 5 da mesma Portaria, e dividindo a diferença pelo número de anos da mediação, sendo que este valor actualizado a 1995, é revisto a 1975, por uma correcção operacional, que implica que lhe seja deduzido o montante apurado por aplicação da taxa de 2,5%, e a esse valor agora reajustado a 1975, é aplicada a taxa de juro prevista no artº 10º da Lei nº 80/77 (que varia entre 2,5% e 13%).
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
Resultam dos autos os seguintes factos:
1- As recorrentes são as titulares da indemnização do prédio rústico denominado “…”, artº 12 Secção B com a área de 269,9625 ha, da freguesia de S. João de Negrilhos, concelho de Aljustrel;
2- Este prédio foi nacionalizado e ocupado m 30/7/1975 no âmbito da aplicação das Leis da Reforma Agrária (DL nº 407-A/75 de 30/7);
3-O prédio foi devolvido m 30/1/79 (63,0775 ha) e em 19/5/1987 (206,8850 ha);
4-Na data da ocupação o prédio … estava arrendado à Empresa de Concentrados de Alvalade pela renda anual de 385 500$00;
5-Na sequência do pedido indemnizatório formulado pelas recorrentes ao Ministério da Agricultura foi fixada uma indemnização no montante de 3 729 105$00, correspondente a 11,6 anos de privação do arrendamento do referido prédio;
6-Na indemnização atribuída foi considerado, de acordo com a informação nº1688/98-GJ-MCB, de 21/X/1998, que o valor da renda a considerar para efeitos de indemnização era o valor da renda à data da ocupação do prédio ocupado, sem proceder a qualquer actualização até à data da devolução;
7-O despacho que fixou a indemnização no montante de 3 729 105$00 foi anulado contenciosamente por acórdão da Secção de 3/10/2000, por estar inquinado com o vício de violação de lei (erro de direito: violação do artº 14º nº 4 do DL nº 199/88 e do ponto 2.4 da Portaria nº 197-A/95 de 17/3) (fls. 137 a 143);
8-)Deste acórdão interpuseram as recorrentes recurso jurisdicional para o Tribunal Pleno, por violar o artº 14º nº 4 do DL nº 199/88 e o ponto 2.4 da Portaria nº 197-A/95 de 17/3 “ao negar, no cálculo indemnizatório a atribuir às recorrentes, toda e qualquer actualização do valor da renda desde a data da ocupação do prédio rústico …”;
9-Por acórdão do Tribunal Pleno de 3/7/2002 foi confirmado o acórdão da Secção, “embora com fundamentação não inteiramente coincidente quanto ao critério de actualização das rendas” (fls 236 a 247);
10-Assim, quanto ao critério da actualização das rendas escreveu-se em tal acórdão:
“... Alegam também as recorrentes que o acórdão recorrido não formulou um critério de actualização da renda, conforme lhe era solicitado, absteve-se de julgar sobre tal matéria e ao entender que o critério de utilização da renda deverá ser encontrado pela Administração após intervenção do legislador, invocou como fundamento a falta de lei. Relativamente a este aspecto, ponderou o acórdão recorrido o seguinte: «Suscitando-se, pela forma descrita, dúvidas sobre o critério de actualização que deve ser seguido para obter o valor real e corrente da justa indemnização a atribuir, mas não se suscitando quaisquer dúvidas sobre a ilegalidade do despacho conjunto que não atendeu à necessidade de actualização das rendas, mas, apenas, ao seu valor ao tempo de ocupação, há pois que concluir que o acto recorrido é ilegal, devendo, embora os dados para o cálculo da nova indemnização a atribuir serem obtidos no procedimento administrativo a retomar, e, ainda, se for considerado necessário, após intervenção do legislador». Quanto a este aspecto, como resulta claro do trecho transcrito, ao invés do sustentado pelas recorrentes, não é verdade que o acórdão recorrido não se tenha pronunciado sobre o critério de actualização do valor das rendas. Com efeito, aí se refere que essa actualização deverá ser efectuada no procedimento administrativo, de acordo com o seu valor real e corrente. Apenas cumprirá precisar, de acordo com a orientação propugnada o acórdão deste Pleno, de 5/6/2000-rec. nº 44146, quanto ao critério de actualização, que a Administração deverá «com a colaboração das interessadas, realizar as diligências instrutórias necessárias para determinar, em juízo de prognose póstuma, a evolução previsível das rendas relativas aos prédios ocupados, no período de tempo que mediou entre a ocupação e a devolução desses prédios. Indagação a fazer, com recurso a todos os meios de prova legalmente admissíveis, no processo administrativo especial previsto nos artigos 8º e 9º do DL 199/88, de 31 de Maio, processo esse que, na redacção dada a esses preceitos pelo DL nº 38/95 de 14 de Fevereiro, deve ser desencadeado oficiosamente ou a pedido dos indemnizados, pois, como se refere no preâmbulo deste último diploma: «No que respeita à iniciativa para desencadear o processo de avaliação entendeu-se que ela deveria pertencer não só aos interessados como à própria Administração, a qual não pode demitir-se do seu poder-dever de indemnização aos sujeitos passivos das nacionalizações ou das expropriações». Trata-se, pois, de um procedimento que, como se expressa o nº 5-1 da Portaria nº 197-A/95, de 17 de Março, «é de interesse público e particular, conjuntamente», nele valendo, pois, com especial incidência, o princípio do inquisitório consagrado no artº 56º do CPA”.
11 – Em sede de execução de sentença foi fixada às recorrentes e ora requerentes a indemnização no montante de 4 040 720$00 (20 155,03 euros);
12 – Por acórdão de 15/6/2004 foi declarada a inexistência de causa legítima de inexecução (fls. 59 a 62).
Relativamente à intempestividade do pedido de execução do acórdão suscitado pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, por ainda não ter sido fixada a indemnização, há que referir que a Administração fixou já os critérios da execução do acórdão deles dando conhecimento aos ora requerentes da execução. Ora, segundo estes, tais critérios não se coadunam com o acórdão exequendo, pelo que vieram requerer a presente execução.
Ora, como s decidiu no Ac. do STA de 2/9/2006 “quando o art 176º, nº 1, do CPTA considera condição da acção executiva a circunstância de a Administração não dar execução à sentença de anulação no prazo devido (“Quando a Administração não dê execução…”) está não só a referir-se aos casos em que ela pura e simplesmente permanece inactiva após a sentença, mas também àqueles em que procede a uma execução meramente formal ou aparente (dando, então, má execução) de modo a manter, sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado. No caso de má execução, pode dizer-se que a Administração não reconstitui a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e, portanto, a situação aí ainda é de inexecução de sentença. (Ac. do STA de 2/9/2006 – rec. nº 1-A/2002).
No caso presente, segundo os executados, ao fixar critérios errados a Administração já está a executar mal o julgado, pelo que podem vir desde logo a requerer correctamente a execução do mesmo.
Não se verifica, assim, a alegada excepção.
Face a esta matéria de facto dada como provada, vejamos se o acórdão do TP foi integralmente executado.
De acordo com o estatuído no nº 1 do artigo 173.º do CPTA, a execução de uma decisão que tenha anulado um acto administrativo, como é o caso dos autos, constitui a Administração no dever de constituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado.
Consagra, no fundo, regime idêntico ao consagrado no anterior diploma regulador da execução das sentenças – o Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17/6 -, segundo o qual, de acordo com uniforme jurisprudência deste STA, a execução das decisões dos Tribunais Administrativos, anulatórias de actos administrativos, consistia na prática, pela Administração, dos actos jurídicos ou das operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada, de molde a reconstituir a situação actual hipotética, isto é, a situação em que o administrado se encontraria se o acto anulado não tivesse sido praticado, ou seja, se, em vez do acto ilegal contenciosamente anulado tivesse sido praticado um acto legal, sendo a legalidade deste acto aquela que a decisão anulatória configurou.
Tratando-se de actos administrativos renováveis, como é, sem dúvida, o caso dos autos, a execução consiste na prática de um novo acto expurgado do vício que determinou a sua anulação, pelo que o que há que apurar, em primeira linha, são os limites objectivos do caso julgado.
A indemnização relativa à privação das rendas, fixada no despacho conjunto contenciosamente anulado, foi calculada com base no valor das rendas praticadas no ano da ocupação do prédio (1975), multiplicado pelo número de anos da privação da área arrendada, não tendo havido lugar a qualquer actualização específica, em virtude das autoridades recorridas terem considerado que, ao darem como integralmente vencidas as rendas na data da ocupação, foi capitalizado um rendimento previsível e presumível, o que já consubstancia uma actualização.
O acórdão exequendo anulou o acto impugnado, na parte relativa à fixação das rendas, tendo considerado que “quanto ao critério de actualização, a Administração deverá realizar as diligências instrutórias necessárias para determinar, um juízo de prognose póstuma, a evolução previsível das rendas relativas aos prédios ocupados”.
Foi, assim, afastado expressamente que o valor considerado fosse o da renda em vigor à data da ocupação multiplicado pelo módulo de tempo em que durou a privação (como defendiam as autoridades recorridas), o valor máximo das rendas estabelecidos em diversas Portarias emitidas pelo Governo, ao abrigo do artigo 10º da Lei nº 76/77, relativas ao arrendamento rural, ou o valor das rendas à data da devolução dos prédios (como defendiam, e continuam a defender, os recorrentes).
Mais foi, ainda, decidido não haver lugar a actualização do montante obtido nos termos do artigo 22º e 23º do Código das Expropriações de 1991, mas sim, como já foi referido, nos termos dos artigos 19º e 24º da Lei nº 80/77.
Fixado o âmbito do caso julgado do acórdão anulatório, apenas importa averiguar se a fixação do novo montante da indemnização lhe deu, ou não, correcta execução.
Atentando no que se acaba de dizer, o novo acto não podia repetir o critério que foi considerado ilegal no acórdão anulatório, como tinha ainda de observar os critérios que esse acórdão considerou decorrerem da lei para caracterizar a ilegalidade do acto contenciosamente impugnado.
O critério é o das rendas presumíveis durante o período de tempo em que decorreu a privação do prédio, a correspondência de cada uma delas à data da ocupação do prédio e a aplicação da forma de pagamento desse montante estabelecida nos artigos 19º e 24º da referida Lei 80/77.
Daqui decorre que o apuramento do valor da indemnização passa por duas operações: 1ª- encontrar a renda presumível para cada ano de ocupação; 2ª- apurar o valor a que corresponderiam cada um desses valores no ano da ocupação. Efectuado este cálculo, o pagamento do montante dele resultante deve ser efectuado de acordo com o estabelecido nos referidos preceitos da Lei nº 80/77, sendo os juros apenas os deles resultantes.
O montante global da indemnização encontrado pelas entidades requeridas foi de 4 040 720$00 (€ 20 155,03) em sede de execução de julgado. Para chegarem a este resultado, basearam-se as mesmas nas informações de fls. 13 a 16, 44 e 45 do Processo Administrativo, informações estas que assentam nas seguintes ideias mestras: 1ª- opção por uma metodologia para os aumentos das rendas idêntica à que é adoptada para a actualização dos rendimentos líquidos, no caso das indemnizações de prédios explorados directamente, assentando numa correlação directa da evolução das rendas dos prédios rústicos com a evolução dos rendimentos líquidos dessas explorações; considera-se, pois que o valor da renda (real ou atribuída) está contido ou contribui para a formação do valor do rendimento líquido anual de um prédio, é de esperar uma correlação positiva entre o valor dos rendimentos líquidos e os correspondentes valores de renda, ou seja, é de esperar que a renda de um prédio acompanhe o nível de qualidade económica potencial (rendimento) desse mesmo prédio. 2ª- consideração de que o aumento dos rendimentos líquidos das terras e plantações, entre 1975 (ano da nacionalização e ocupação do prédio) e 1987 (data da sua devolução), variou entre um mínimo de 29,39% e um máximo de 63,54%, e que o valor médio (e mais frequente) desse aumento foi de 40%, estabelecer este valor médio (repita-se de 40%) para a actualização; 3ª – Ao valor final assim calculado acrescerem juros nos termos do artº 24º da Lei nº 80/77.
Como se tem vindo a decidir no STA (Acs. de 1/3/2005-rec. nº 47394-A e rec. 47393) “o critério de fixação do valor das rendas para cada ano de ocupação, o da renda «presumível», estabelecido no acordo anulatório, encerra algo de subjectivo, passível de ser encontrado de várias formas, entre aquelas que puderem ser aceitáveis, com base em critérios de razoabilidade, normalidade e equidade”.
E o critério utilizado no caso dos autos não é, na nossa opinião, de considerar desrespeitador desses critérios, pelo que deve ser aceite como se contendo dentro dos limites do julgado anulatório, a que, como tal, dá execução.
Na verdade, como se escreveu no acórdão deste STA de 9/2/2005, proferido no recurso nº 1164/02-13 (A), que tratou de questão idêntica “Deste modo, e assente que o critério indicado pelos exequentes não serve, resta ver se, na determinação das rendas atendíveis, o despacho conjunto que pretendeu dar execução ao acórdão anulatório dele dissentiu ou se, ao invés, lhe foi suficientemente fiel.
Dissemos atrás que o «iter» usado nesse acto consistiu em considerar o aumento do rendimento líquido do prédio, que no caso se estimou em 40%; depois, essa percentagem foi somada ao valor da renda vigente aquando da ocupação e o resultado dessa soma foi, por sua vez, multiplicado pelo tempo de privação do imóvel. Nesta conformidade, o percurso seguido pelo acto exequendo ateve-se imediatamente ao rendimento fundiário do imóvel, e não às rendas que provavelmente teriam existido, não fora a ocupação; e, como é indesmentível que as rendas e o rendimento agrícola são realidades com alguma independência recíproca, pode dizer-se que, «primo conspectu», a metodologia adoptada pelo acto repugna ao teor do julgado anulatório.
Todavia, essa primeira aparência cede ante uma análise mais funda. Os exequentes admitem que, trinta anos volvidos sobre as datas das ocupações dos prédios, «não é agora possível reconstituir as rendas que vigoraram durante a ocupação» deles (cfr. o n.º 32 do requerimento inicial). Isto significa que, na óptica dos próprios exequentes, a determinação das rendas hipotéticas – que é a primeira tarefa a empreender para se executar o julgado anulatório – não é hoje directamente realizável; e que é vão tudo o que agora se faça no sentido de se tentar captar, com um rigor satisfatório, como teriam evoluído verdadeiramente as rendas se o imóvel nunca tivesse sido ocupado. Mas, se tais rendas presumíveis não podem ser atingidas de um modo directo, que inquira das vicissitudes prováveis do contrato de arrendamento, terão de sê-lo indirectamente ou em termos apenas aproximativos – sem o que o julgado anulatório permaneceria «ad aeternum» por executar.
Torna-se agora claro que o método acolhido no acto exequendo traduziu uma maneira oblíqua, indirecta ou mediata de chegar, pelo rendimento líquido, às rendas hipotéticas. Concede-se que o rendimento de um prédio rústico locado e as respectivas rendas, embora normalmente correspondentes ou proporcionais no início da vigência dos arrendamentos, não se modificam necessariamente «pari passu». Mas, como o valor das rendas dos arrendamentos rurais vigentes em 1975 só excepcionalmente poderia ser revisto (cfr. os artigos 6º, n.º 6, do DL n.º 201/75, de 15/4, e o art. 14º da Lei n.º 76/77, de 29/9), era de presumir que, na hipótese de o prédio dos ora exequentes não ter sido ocupado, a renda só viesse a ser modificada se o rendeiro saísse e se, portanto, fosse celebrado com outrem um novo contrato; e, nesta hipótese, a renda a fixar reflectiria provavelmente a produtividade do prédio – como acima dissemos. Nesta perspectiva, a abordagem do valor das rendas pelo prisma do rendimento líquido já não se apresenta como artificiosa ou arbitrária. E, na medida em que o resultado atingido concerne, afinal, às rendas que presumivelmente vigorariam durante a ocupação, temos que o critério utilizado acaba por se harmonizar com as imposições do acórdão exequendo – que obrigara a considerar essas mesmas rendas. Portanto, o acto exequendo não se desviou verdadeiramente do que o julgado anulatório dissera, pois, e de entre os vários caminhos possíveis para alcançar o fim estabelecido, escolheu um meio objectivamente alcançável – o rendimento líquido – tomando-o como mero suporte da determinação final das rendas hipotéticas que urgia apurar.
Assim, temos que a primeira operação que ao acto exequendo incumbia fazer foi por ele realizada de um modo que não repugna ao título executivo. Com efeito, o acto afastou-se do método ilegal de somente atender ao «quantum» da renda de 1975, e antes determinou, ainda que por critérios indirectos e aproximativos, os valores das rendas que, não fora a ocupação, presumivelmente vigorariam no tempo dela – exactamente como este STA exigira. Por isso mesmo, é que os exequentes não se mostraram capazes de persuadir que o percurso seguido inquinara necessariamente tal resultado ou que este dissentia do aresto por uma outra razão qualquer.”.
Este é o sentido da uniforme e reiterada jurisprudência deste STA (i.a.: Acs. de 26/X/2004-rec. nº 47420-A, de 3/2/2005-recs. nºs 47393-A, 48086-A e 1384/02-A e de 9/2/2005-rec. nº 1164/02-A).
Não é assim de acolher a posição defendida pelos requerentes da execução – que tem por base os valores da tabela do arrendamento rural (Portaria nº 104/94 de 10/2 – que expressamente foi afastada pelo acórdão exequendo.
A administração ao verificar que os factores que geram o rendimento do prédio tiveram um crescimento médio percentual de 40% entre 1975/76 e 1995 e acrescentando estes 40% ao valor global das rendas não recebidas está a proceder à actualização de tais rendas.
Tal como se escreveu no acórdão do TP de 28/1/2004 (rec. nº 47391) “Por outro lado, o n.º 2 do art. 7.º do DL n.º 199/88 estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados é referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar. Por isso, o que a lei impõe, em vez de ser a actualização para valores de 1994/1995, é o cálculo do valor à data em que ocorreu a privação do prédio. Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. (Naturalmente este valor deflacionado de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas não tem de coincidir com o da renda que vigorava à data da ocupação, podendo ser superior ou inferior a ele, pois o valor daquelas rendas presumíveis pode ter variado em função de factores distintos da evolução monetária, como, por exemplo, as limitações ou imposições derivadas de regulamentação relativa ao arrendamento rural que entretanto vigorou ou existência de causas anormais que tenham afectado o valor locativo dos terrenos arrendados.). Depois, este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele art. 7.º, é actualizado nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77. Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização, expropriação ou ocupação está em sintonia com este art. 24.º, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. Isto é, os juros vencem-se a partir desta data porque os valores da indemnização são a ela reportados, através do cálculo deflacionário que impõe o preceituado no n.º 2 daquele art. 7.º…”.
Ora face às normas acima citadas e aos critérios supra referidos que têm sido sufragados por este STA, face às operações praticadas pela Administração e retratadas no relatório de fls. 9 dos autos, entendemos que a solução proposta pela Administração, além de não repetir o ilegal critério que deu origem à sua anulação, aplica outros que se podem considerar conformes com os estabelecidos no acórdão exequendo, pelo que se deve considerar que a mesma lhe dá execução.
Em concordância com tudo o exposto, declara-se findo o presente processo.
Custas pelas requerentes, fixando-se a taxa de justiça em 100 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 4 de Julho de 2006. – Pires Esteves (relator) – São Pedro – Fernanda Xavier.
