01367/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acórdão uniformizador do Pleno do STA, de 5/6/2012, clarificou que o art. 40º, n.º 3, do ETAF é aplicável ao contencioso pré-contratual.

II- Tal acórdão não fixou que, das decisões, num TAF, do juiz relator sobre o mérito da causa haveria sempre reclamação para a conferência, pois condicionou esse «iter» aos casos em que o juiz decidisse «sob a invocação dos poderes conferidos no art. 27º, n.º 1, al. i), do CPTA».

III- Na falta dessa invocação, o vício advindo do tribunal singular decidir na vez do colectivo reconduz-se a um problema de incompetência que não inibe a parte vencida de recorrer imediatamente da sentença.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A………………., SA, interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Sul que não admitiu a apelação que ela deduzira da sentença absolutória do TAF de Lisboa – proferida numa acção de contencioso pré-contratual instaurada pela aqui recorrente contra o Município de Lisboa e B………………, SA – em virtude da decisão recorrida ser insusceptível de recurso imediato, devendo ser impugnada mediante reclamação para a conferência.

A recorrente terminou a alegação com o oferecimento das conclusões seguintes:

1. Tem relevância jurídica fundamental a clarificação do regime aplicável ao recurso das decisões de primeira instância proferidas em processo de contencioso pré-contratual, quando a decisão é proferida por juiz singular, sem invocação dos poderes do art. 27° n°1 al. i) do CPTA, quando essa questão tem sido alvo de tratamento díspar pelas instâncias inferiores, pelo que é admissível o recurso de revista excepcional.

2. Tem relevância social fundamental, por servir de orientação para situações futuras, a determinação da aplicabilidade do acórdão uniformizador de jurisprudência n° 3/2012 quando o processo é decidido por tribunal constituído por juiz singular, não sendo a decisão proferida com invocação do art. 27° n°1 al. i) do CPTA, pelo que pode ser conhecido o recurso de revista excepcional que versa sobre essa matéria.

3. É admissível, para melhor aplicação do direito, o recurso de revista que versa sobre o regime adjectivo a seguir pelas partes que pretendam reagir contra uma decisão final desfavorável, quando proferida no âmbito de um processo pré-contratual, distribuído a juiz singular, e proferida sem invocação dos poderes conferidos pelo art. 27° n°1 al. i) do CPTA, quando essa matéria foi alvo de decisões contraditórias proferidas pelo Tribunal Central Administrativo.

4. O recurso excepcional de revista deve ser admitido, por cumprir os requisitos do art. 150º do CPTA.

5. O art. 101° n°1 do CPTA não rege que os processos urgentes de contencioso pré-contratual seguem a forma da acção administrativa especial, mas tão-somente rege que ao contencioso pré-contratual é aplicável subsidiariamente o disposto na secção I do capítulo II do título III do CPTA, pelo que é juridicamente incorrecto partir-se desta disposição para justificar a aplicação do art. 40° n°3 do ETAF ao processo de contencioso pré-contratual.

6. A regra de competência nos tribunais administrativos é a do juiz singular (art. 40° n°1 e art. 46° n°1 do ETAF), sendo a competência do tribunal colectivo corporizada por normas excepcionais somente aplicáveis à acção administrativa especial e à acção administrativa comum, como resulta explicitamente do ETAF.

7. Estando-se aqui frente a uma acção de contencioso pré-contratual, acção urgente que se distingue do outro meio processual previsto nos artigos 46° e ss. do CPTA — a acção administrativa especial — e que apenas segue «a tramitação prevista nos artigos 78° a 96° do CPTA, salvo o preceituado» no artigo 102°, n.°s 2 a 5 do mesmo Código, aplicar-se-á a esta acção de contencioso pré-contratual a regra geral constante do artigo 40°, n.° 1, do ETAF e não a regra especial indicada no artigo 40°, n.° 3, do ETAF (cf. também neste sentido os Acs. do TCAS n.° 7802/11, de 06.10.2011 e n.° 7072/10, de 09.06.2011, in http:\\www.dgsi.pt).

8. Sendo a decisão final do processo proferida por juiz singular, em tribunal igualmente singular, e sem invocação dos poderes do art. 27° n°1 al. i) do CPTA, dessa decisão cabe recurso para o TCA, e não reclamação para a conferência, a qual, de resto, nem sequer existe, por não estar sequer formado o tribunal colectivo.

9. A remissão da parte final da alínea b) do n.° 3 do artigo 102° do CPTA, relativa à submissão do «processo a julgamento» pelo relator, não serve como indicação de que a regra a aplicar quanto à competência para decidir da acção de contencioso pré-contratual é do tribunal colectivo ou da formação de três juízes (cf. artigo 40°, n.°s 2 e 3 do ETAF), mas antes como a atribuição da plasticidade que é conferida a todos os processos urgentes do CPTA, que permitem que o juiz titular do processo conforme a respectiva tramitação, nos termos em que achar mais adequados ao respectivo litígio.

10. A presente acção de contencioso pré-contratual foi e deve ser, em regra, julgada, de facto e de direito, por juiz singular, designadamente pelo juiz titular do processo, tal como haja resultado da distribuição, nos termos do artigo 40°, n.° 1, do ETAF, não sendo imediatamente aplicável a esta acção de contencioso pré-contratual a regra especial de competência, estabelecida no n.° 3 daquele artigo 40°, dirigida às acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal, norma para a qual o artigo 102°, n.° 1, do CPTA, não remete, nem expressa, nem implicitamente.

11. Da decisão proferida, porque o não foi no âmbito dos poderes do relator, conforme artigo 27° do CPTA, mas sim no âmbito dos poderes próprios de um juiz singular, há recurso directo para este TCAS e não reclamação para a conferência, ao contrario do decidido no acórdão recorrido, o qual deverá, por isso, ser revogado e substituído por outro que decida sobre o mérito do recurso.

12. O Acórdão recorrido viola os arts. 27° n°1 al. a) e 102° n°1 do CPTA, assim como os arts. 40º n°1 e 40° n°3 do ETAF.

Somente contra-alegou o Município de Lisboa, que concluiu do seguinte modo:

A. O recurso de revista que alicerça a sua admissibilidade em oposição de julgados deve ser liminarmente indeferido por impropriedade do tipo de recurso; em tais casos, o recurso próprio será a uniformização de jurisprudência regulada no artigo 152.° do CPTA;

B. O n.° 3 do artigo 152.° do CPTA, embora inserido na sistemática do recurso para uniformização de jurisprudência mas constituindo uma manifestação da excepcionalidade dos recursos para o Supremo Tribunal Administrativo, contém uma regra geral: a de que não é admissível recurso de acórdão impugnado que está de acordo com a mais recente jurisprudência consolidada deste alto tribunal;

C. Esta regra, de âmbito geral, compreende-se pela inutilidade de que revestiria afinal a uniformização de jurisprudência pelo pleno da secção;

D. O processo de contencioso pré-contratual é uma acção administrativa especial urgente como se alcança pela sua estrutura, objecto e disposições legais que o regulam;

E. Não sendo uma providência cautelar mas, antes um processo urgente (artigos 36.°, n.° 1, alínea b) e 101º do CPTA), a tipicidade legal do seu regime processual é impermeável a considerações abstractas que pretendam adequá-lo às regras das providências cautelares, designadamente quanto à regra da composição do tribunal;

F. Assim, o julgamento de facto e de direito no contencioso pré-contratual de valor superior à alçada do tribunal administrativo de círculo compete ao tribunal colectivo com dispensa de vistos prévios (artigos 40.°, n.° 3, do ETAF e 102.°, n.° 3, alínea b), 92.° ex vi 102.°, n.° 1, e 36.°, n.° 2, do CPTA), salvo quando a questão a resolver for simples (artigo 27.°, n.° 1, alínea i), do CPTA);

G Mesmo que se entenda que o contencioso pré-contratual constitui um tipo autónomo de acção, as regras da composição do tribunal não deixam, por isso, de ser as “mesmas”;

H. Assim, quando o julgamento é realizado pelo juiz singular ao abrigo do poder que lhe é conferido pela citada alínea i), da decisão cabe reclamação para a conferência (artigo 27.°, n.° 2) e não recurso;

I. Cabe recurso do acórdão da conferência que decidir da reclamação ou do acórdão que julgar a acção;

J. É indiferente que o juiz singular fundamente expressamente o seu poder de cognição na alínea i) do 1 do artigo 27.° do CPTA;

K. A omissão da referência à disposição legal não lhe retira a competência, que é de ordem pública e irrenunciável, traduzindo-se a sua exigibilidade num artifício inconsequente face ao regime expresso da lei;

L. Nos autos, o acórdão recorrido não conheceu do recurso porque o meio próprio para impugnar a sentença seria a reclamação para a conferência;

M. Este entendimento foi sufragado pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.° 3/2012, de 19 de Setembro;

N. Assim, deve a revista ser liminarmente indeferida porque o acórdão impugnado está de acordo com a jurisprudência consolidada mais recente do Supremo Tribunal Administrativo;

O. Mesmo que assim se não entenda, o acórdão recorrido aplica a lei, que é expressa e de ordem pública, quanto aos poderes de cognição do juiz singular e ao meio próprio de impugnação da sua decisão que julga a acção;

P. Por conseguinte, nada há a censurar ao acórdão recorrido, o qual deve ser mantido nos seus precisos termos.

O Ex.º Magistrado do MºPº neste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar a revista.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC anterior (aplicável «ex vi» do art. 7º da Lei n.º 41/2013, de 26/6).

Passemos ao direito.

O TCA-Sul julgou inadmissível a apelação que a autora e ora recorrente lhe dirigira porque, tendo esse recurso por objecto a sentença absolutória proferida por um juiz singular numa acção de contencioso pré-contratual com o valor de 1.084.335,00 euros, a autora devia ter reclamado dessa decisão para a conferência, «ex vi» dos arts. 40º, n.º 3, do ETAF e 27º, n.º 2, do CPTA.

Na presente revista – cujas quatro primeiras conclusões apenas se destinavam à formação que a recebeu – a recorrente ataca esse aresto por duas vias: por um lado, sustenta que o art. 40º, n.º 3, do ETAF não se aplica ao contencioso pré-contratual (conclusões 5.ª a 7.ª e 9.ª a 11.ª); por outro lado, crê que tal aplicação, a ser abstractamente possível, não ocorre «in casu», pois o juiz subscritor da sentença não a proferiu sob a invocação dos poderes previstos no art. 27º, n.º 1, al. i), do CPTA (conclusão 8.ª). E a recorrente rematou tais denúncias com a conclusão 12.ª, onde referiu diversas normas que o aresto teria violado.

A primeira dessas duas «quaestiones juris» – a de saber se o art. 40º, n.º 3, do ETAF se aplica ao contencioso pré-contratual – foi bem resolvida pelo acórdão «sub specie». Com efeito, o Pleno do STA proferiu o acórdão uniformizador de 5/6/2012 – publicado na I Série do DR de 19/9/2012 – em que fixou a jurisprudência seguinte: «das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no art. 27º, n.º 1, alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso». Subjacente a essa uniformização de jurisprudência, havia uma oposição entre dois arestos do TCA prolatados em processos de contencioso pré-contratual. Sendo assim, a transcrita pronúncia uniformizadora partiu da admissão de que o art. 40°, n.° 3, do ETAF se aplica a esse contencioso — pois seria logicamente impossível que o Pleno a houvesse emitido sem uma simultaneamente aceitasse essa aplicabilidade. E, aliás, isso, corresponde ao que fora dito, «expressis verbis», no «corpus» do mesmo acórdão do Pleno, onde se afirmou que os «processos de contencioso pré-contratual» deviam ser decididos «por tribunal colectivo (art. 40°, n.° 3, do ETAF)».

Deste modo, vemos que a «quaestio juris» agora em apreço já foi resolvida pelo Pleno, naquele acórdão uniformizador — e no sentido de que o art. 40°, n.° 3, do ETAF se aplica ao contencioso pré-contratual. Ora, os acórdãos do género servem, como o seu nome indica, para uniformizar e estabilizar a jurisprudência, conferindo segurança jurídica à solução encontrada. E, por via disso, é desnecessário seguirmos a recorrente e retomarmos um assunto que, face a tal decisão do Pleno, temos de reconhecer como solucionada e firme.

A outra «quaestio juris» colocada pela recorrente respeita ao pormenor do juiz que sentenciou não ter anunciado que actuava enquanto relator cuja pronúncia estaria sujeita à reclamação prevista no art. 27°, n.° 2, do CPTA. Este problema não foi inequívoca e precisamente solucionado pela sobredita pronúncia uniformizadora. Mas tem sido objecto de decisões deste STA, culminadas pelo acórdão de 5/12/2013, proferido no processo n.° 1360/13 e tirado em formação alargada. Assim, e a propósito desse assunto, escreveu-se em tal aresto o seguinte:

«2.2.3. Aplicação do art. 27°, 2. mesmo que o juiz não tenha invocado o disposto no art. 27°, 1, alínea i).

O acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-10-2013, proferido no processo 01064/13, respondeu negativamente à questão de saber se o n.° 2 do art. 27° apenas era aplicável se o julgador tivesse invocado o disposto no art. 27°, 1, i) do mesmo código.

Embora o acórdão tenha um voto de vencido, aderimos ao entendimento aí seguido.

Vejamos porquê.

Quando a lei determina que o julgamento da matéria de facto e de direito cabe a uma “formação de três juízes” (art. 40º, 3 do ETAF) está a atribuir a esta entidade a competência para esse acto.

É esta competência originária que justifica a reclamação para a conferência.

Se existe o ónus de reclamar para a conferência quando o juiz invoque a simplicidade da causa; por maioria de razão deve existir quando o juiz a não invoque.

A razão que justifica a reclamação para a conferência, no caso do juiz dispensar a intervenção da formação de três juízes, é a mesma que justifica essa reclamação se não houver essa dispensa: sendo a competência originária da formação cabe-lhe a si a decisão final. A justificação da atribuição da competência a três juízes (maior ponderação e objectividade do julgamento) também é mesma, quer o juiz diga que vai dispensar a conferência, quer a dispense sem dizer nada. Aliás, é desnecessária a proclamação expressa do juiz dizendo que vai decidir sozinho, nos casos em que efectivamente o faz.

Por outro lado, tal como se decidiu no acórdão para fixação de jurisprudência (de 5-6-2012, proc. 0420/12) é irrelevante a distinção entre despachos e sentenças:

Por outro lado, é irrelevante que em ambos os casos se lhe possa ter chamado “sentença” pois aquilo que foi emitido foi sempre e só a “decisão” a que alude a referida alínea i), alínea que foi invocada, desde o início, como fundamento para decidir por juiz singular aquilo que estava previsto na lei, como regra geral (art. 40°, n° 3, do ETAF), para ser adoptado por tribunal colectivo. É, pois, a invocação desse preceito que captura definitivamente a regra contida no n° 2, Das decisões proferidas por juiz singular que, nos termos da lei, devam ser apreciadas por tribunal colectivo, há sempre, e apenas, reclamação para a conferência. Nunca recurso. Acresce, ainda, que não é o nome dado aos actos pelos participantes processuais que altera a sua essência. Cada acto processual ou instituto jurídico é o que é em consequência do modo como a lei os caracteriza, das suas qualidades próprias, e não por virtude do nome que lhes atribuímos. Se assim não fosse, e seguindo a perspectiva da recorrente, qualquer despacho de um relator deixaria de o ser se lhe chamasse sentença, ficando sujeito a recurso jurisdicional e não à reclamação para a conferência que o legislador desenhou para essa situação.”

Finalmente, a exigência de reclamação para a formação de três juízes não viola o direito ao recurso, como se decidiu no citado acórdão para fixação de jurisprudência (de 5-6-2012, proc. 0420/12):” (...) E, como é óbvio, esta posição não viola qualquer preceito constitucional, designadamente os invocados pela recorrente, pois a reclamação para a conferência é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita — antes acrescenta— as formas de reacção. (...)”.

Portanto, a nosso ver, o art. 27°, 2, é aplicável quer o relator tenha, ou não, invocado os poderes a que alude o art. 27°, 1, i) do CPTA, sendo certo que o regime jurídico aplicado não sofre de qualquer inconstitucionalidade (máxime a violação do direito ao recurso). Tendo sido este o entendimento seguido pelo acórdão do TCA Sul, deve negar-se provimento ao recurso.»

Damos aqui a nossa adesão a essa jurisprudência, que se mostra agora consolidada neste STA. E, por via dela, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da revista, merecendo o acórdão recorrido confirmação.

Nestes termos, acordam em negar a revista e em confirmar o acórdão «sub censura».

Custas pela recorrente.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.