1. RELATÓRIO
A…………, já devidamente identificado nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, contra o Município de Lagos, acção administrativa especial de anulação do despacho de 2009.03.09, do Presidente da Câmara Municipal de Lagos, que determinou a entrega livre e limpa de uma área de cedência, relativa ao Alvará de Loteamento, que anteriormente tinha sido dada de arrendamento ao autor.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé julgou a acção improcedente.
O autor recorreu para o Tribunal Administrativo Sul que, concedendo provimento ao recurso, revogou a sentença da primeira instância, julgou a acção procedente e anulou o acto impugnado.
1.1. O Município de Lagos recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º CPTA, apresentando alegações com as seguintes conclusões:
I- Segundo o douto acórdão recorrido refere, a questão suscitada é a de determinar se a decisão judicial da 1ª instância enferma de erro de julgamento de Direito, ao interpretar e aplicar o artigo 1051º do Código Civil, em termos que determinem a caducidade ou a cessação do contrato de arrendamento.
II- A existência jurídica ou não de contrato de arrendamento é de relevância social, assim como a interpretação e aplicação do artigo 1051º do Código Civil tem relevância jurídica, relevâncias essas que se revestem de importância fundamental ou, pelo menos, mesmo que assim se não entenda (o que só por hipótese se configura), a admissão do presente recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
III- Isso mesmo resulta claro quando se verifica que o douto acórdão teve um voto de vencido, no qual se explanam outros normativos legais e o referido artigo 1051º do C. Civil, concluindo-se que se teria julgado improcedente o recurso.
IV- Encontram-se assim preenchidos os requisitos de admissão do recurso.
V- O artigo 1057º do C. Civil não se aplica ao caso sub judice, pois a parcela de terreno objecto do arrendamento foi cedida ao Município de Lagos no âmbito do loteamento a que se refere o Alvará de Loteamento nº 5/98, de 19 de Novembro de 1998, tendo ficado abrangida pela área de cedência ao domínio público municipal.
VI- Essa cedência ao domínio público municipal destina-se a espaços verdes e de utilização colectiva e a arruamentos, passeios e estacionamento, conforme consta da planta de cedências do aditamento ao referido Alvará de Loteamento nº 5/98, emitido em 19.07.2002.
VII- As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público com a emissão do alvará - artigo 16º, nº 3, do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro.
VIII- As questões susceptíveis de obstar à emissão da licença de loteamento a que alude o artigo 11º, nº 1, do DL nº 448/91, de 29/11, são de apreciação meramente formal, pelo que não obsta à emissão de licença a circunstância de o direito que o requerente se arroga ser contestado por terceiros.
IX- Tendo a parcela arrendada ficado a pertencer ao domínio público municipal, não só por disposição expressa do artigo 16º, nº 3, do DL nº 448/91, de 29/11, mas ainda pelas funções de interesse público a que o terreno ficou adstrito (cedência para arruamentos, passeios e estacionamentos), cessou o direito com base no qual o contrato foi celebrado, pelo que se deu a caducidade deste na data da emissão do referido alvará, ou seja, em 19-11-1998, nos termos do disposto np artigo 1051º, alínea c) do C. Civil.
X- O que significa a adstrição da parcela àquela utilidade pública, sob pena de reversão a favor do cedente em caso de incumprimento - artigo 164º, nº 4, do aludido DL nº 448/91, de 29/11 - , sendo que o efeito translativo e a dominialização se produzem ipso jure por força da emissão do alvará.
XI- O objecto do contrato de arrendamento tornou-se legalmente impossível, dado que a parcela de terreno passou a pertencer ao domínio público, no caso, municipal, pelo que o contrato, também por esta via, caducou.
XII- A coexistência jurídica entre a dominialidade pública sobre a parcela em causa e a sua oneração privatística por contrato de locação celebrado entre os sujeitos privados, em data anterior ao licenciamento e emissão do alvará, não é possível, dada a incomerciabilidade das coisas públicas e consequente insusceptibilidade de oneração pelos modos e regras do direito privado - artigo 202º, nº 2, do C. Civil.
XIII- Mesmo admitindo que o locador, B…………, Ldª, que adquiriu a parcela em questão, em 1995.04.05, tenha sonegado ao Autor a informação de que procedia ao licenciamento do loteamento onde a faixa de terreno arrendada se insere, com a emissão em 1998.11.19 do respectivo alvará, e que dessa conduta omissiva sobrevenham, de algum modo, prejuízos de índole patrimonial e não patrimonial para A…………, é matéria a ser discutida nos tribunais comuns, pois, tratando-se de um contrato de arrendamento celebrado entre dois particulares, escapa à jurisdição administrativa.
XIV- O referido locador deixou de ser proprietário da parcela arrendada desde a emissão do alvará, carecendo, por isso, de legitimidade para dispor do bem, v. g., para arrendar.
XV- Portanto, o contrato de arrendamento anteriormente celebrado entre o mencionado locador e A………… é ineficaz perante o Município de Lagos, à luz do previsto na alínea c) do nº 1 do artigo 1051º do C. Civil.
XVI- Cessado o direito com base no qual o contrato foi celebrado, a caducidade opera ex nunc, o que ocorreu em 1998.11.19, na data em que foi emitido o alvará e a parcela de terreno ingressou no domínio público municipal.
XVII- Portanto, não existe direito do Autor ao arrendamento, pelo que não pode ser violado.
XVIII- Quanto à obrigação a que diz respeito o artigo 100º do CPA, a que se refere o Autor, nada na lei obrigaria o Município de Lagos a ouvir o arrendatário de uma parcela no âmbito do processo administrativo conducente ao licenciamento de um loteamento, como era o caso.
XIX- De qualquer modo, como se lembra na douta sentença da 1ª instância, o invocado princípio da audição dos interessados não foi desconsiderado, porquanto, como o Município de Lagos refere no ofício que notifica o despacho de 2009.03.09: “Nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15/11, dispõe V. Exª do prazo de dez dias a contar da presente notificação para, querendo, se pronunciar por escrito sobre a ordem que agora lhe é transmitida, podendo o respectivo processo ser consultado nos dias úteis, entre as 9:00 e as 17:00, na Divisão de Fiscalização desta Câmara Municipal, cujas instalações se situam na Estrada da Ponte da Piedade, lote 24, Lagos”
XX- Pelo que o Município de Lagos não violou o disposto no artigo 100º do CPA.
XXI- Mesmo que se entenda que o Autor mantém a posição de locatário, não tem a qualidade de terceiro interessado no procedimento da operação urbanística de loteamento, no âmbito dos artigos 83º, c) e 100º do CPA, pois que a licença de loteamento e o respectivo alvará não o prejudica.
XXII- O facto principal para o Autor assenta no acto de cedência da parcela onde é locatário, na exacta medida em que a emissão do alvará opera automaticamente a transmutação do direito de propriedade privada em favor do direito de propriedade pública - artigo 16º, nº 3, do DL nº 448/91, de 29/11 - e, por consequência, arrasta a caducidade do contrato de locação por cessação do direito ao abrigo do qual foi celebrado, nos termos do artigo 1051º, c), do C. Civil.«
XXIII- Como este normativo não configura uma caso de caducidade ope legis, o litígio existe apenas entre os sujeitos do contrato de locação, sendo o Município de Lagos totalmente alheio ao mesmo.
XIV- O douto acórdão recorrido violou, assim, o disposto nos artigos 1051º, c) e 202º, nº 2 do C. Civil, 11º, nº 1, 16º, nº 3, do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro e 83º, c) e 100º do CPA.
Nestes termos e pelo mais que doutamente será suprido, deve ser dado provimento ao recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido e julgando improcedente o pedido de anulação do acto impugnado pelo Autor, assim se fazendo a habitual e sã Justiça.
1.2. O autor, ora recorrido contra-alegou propugnando pela improcedência da revista.
1.3. A formação prevista no art. 150º/4 do CPTA admitiu a revista, ponderando, no essencial, que, passando a citar:
“
4. O Município de Lagos alega que o terreno em causa ingressou automaticamente no domínio público com a emissão do alvará de loteamento, nos termos do n.º 3 do art.º 16.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro. A co-existência entre a dominialidade pública sobre a parcela em causa e a sua sujeição ao contrato de locação celebrado entre privados anteriormente à emissão do alvará não seria possível, dada a incomercialidade das coisas públicas e a consequente insusceptibilidade de oneração ou sujeição a direitos pelos modos e regras de direito privado.
Trata-se de uma questão de direito nova que - apesar de não comportar elevada virtualidade de repetição, dada a singularidade do procedimento de loteamento ou de aparente inércia administrativa que lhe deu origem - envolve a apreciação de questões de alcance geral e se apresenta de dificuldade jurídica superior ao comum, exigindo a concatenação de diversos institutos, designadamente quanto à defesa de direitos de terceiros no decurso do procedimento e perante actos administrativos de licenciamento de loteamento e à compatibilização entre institutos de direito público e de direito privado, face a normas como a do n.º 3 do art.º 16.º do Dec. Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, (cujo alcance importa determinar) e aos meios de auto-tutela da Administração e respectivos limites. Dessa dificuldade é indício a divergência entre as instâncias, que decidiram a questão da caducidade do arrendamento em sentidos opostos, e a não unanimidade do voto dos juízes que subscreveram o acórdão recorrido.
Justifica-se, pois, admitir o recurso para melhor aplicação do direito.
1.4. A Exmª Procuradora-Geral Adjunta pronunciou-se pelo provimento da revista, dizendo, no essencial, que:
“(…)
IIA nosso ver, assistirá razão ao Recorrente, Município de Lagos, pelas razões que passamos a referir:
O procedimento em causa esteve sujeito ao regime jurídico do Dec-Lei nº 448/91, de 29.11.
Este diploma, conforme refere o douto Acórdão recorrido, contém disposições que têm em vista proteger o interesse de qualquer cidadão que possa ficar prejudicado pela operação de loteamento.
Assim, o seu art. 10º com a epígrafe “Publicitação do Requerimento”, estabelece:
- «1.O Requerente publicita imediatamente a entrega do pedido de licenciamento, mediante a afixação, no prédio objecto da pretensão, um aviso contendo a natureza da operação de loteamento, o número do processo camarário, bem como a menção expressa de que o loteamento não se encontra aprovado.
- 2.O aviso deve manter-se no local, de forma bem visível do exterior do prédio, até à emissão do alvará, sendo imediatamente substituído pela forma de publicidade prevista no nº 2, do art. 33º.
(…)
4. No prazo de 30 dias a contar da data de afixação do aviso referido no nº 1 pode qualquer interessado reclamar junto do Presidente da Câmara Municipal ao solicitar a este informações sobre o pedido de licenciamento do loteamento».
O art. 33º, relativo à “Publicidade do alvará”, estabelece:
«1 - Cabe à Câmara municipal dar imediata publicidade à concessão do alvará, através de:
- a)Publicação de aviso em boletim municipal, quando exista, ou através de edital a afixar nos paços do concelho e nas sedes das juntas de freguesias abrangidas;
- b)Publicação de aviso num jornal de âmbito local, caso o número de lotes seja inferior a 20, ou num jornal de âmbito nacional, nos restantes casos.
2 - Cabe ao titular do alvará dar igualmente imediata publicidade à concessão do mesmo, mediante a afixação no prédio objecto do licenciamento de um aviso, que deve manter-se no local, de forma bem visível do exterior do prédio, até à conclusão das obras de urbanização e das edificações previstas».
Mas o A. não invoca omissão dos referidos deveres de publicitação e publicidade.
E não faz decorrer de eventual omissão do seu cumprimento, qualquer consequência jurídica quanto ao licenciamento, que não impugna.
O licenciamento, titulado pelo alvará nº 5/98 e as condições nele impostas, nas quais estão incluídas as cedências obrigatórias (arts. 28º e 29º, nº 1, al. f) do Dec-Lei nº 448/91) mantém-se na ordem jurídica.
Ora, no que concerne às cedências de terreno, no âmbito do processo de loteamento, o art. 16º, nº 3, do Dec-Lei nº 448/91, contém um regime diverso daquele que veio a ser consagrado no art. 44º do Dec-Lei nº 555/99, de 16.12, e revogou aquele diploma.
No domínio do Dec-Lei nº 555/99 tornou-se possível a efectivação de cedências para o domínio privado municipal.
Conforme referem a propósito do art. 44º do Dec-Lei nº 555/99 Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, in “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, comentado, 2ª Edição, Almedina, pág. 326:
«O legislador admite agora a possibilidade de as cedências serem efectuadas seja para o domínio público, seja domínio privado municipal, não formulando qualquer relação de preferência entre ambas excepto naturalmente, nas situações em que, materialmente ou por natureza, os espaços cedidos devam integrar o domínio público municipal (como sucederá com a estrutura viária).
O que significa que o município passa a ter agora a possibilidade de definir com maior flexibilidade as áreas que lhe são cedidas, podendo construir sobre elas, sempre que ingressem no domínio privado, direitos ou celebrar negócios jurídicos de direito privado, dando, por exemplo, de arrendamento uma parcela destinada á instalação de um equipamento desportivo».
Contudo, no domínio do Dec-Lei nº 448/91, aplicável no caso dos autos, regia o disposto no seu art. 16º, nº 3, que estabelecia que:
«As parcelas cedidas à câmara municipal integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará e não podem ser afectas a fim distinto do mesmo.».
Assim, dada a insusceptibilidade de oneração pelos modos e regras de direito privado das coisas públicas (art. 202º, nº 2, do C. Civil), deverá, a nosso ver, considerar-se ter ocorrido a caducidade do contrato em virtude de ter cessado o direito com base no qual foi celebrado (art. 1051º, al. c) do C.C.).
Face ao exposto, somos de parecer que o douto Acórdão recorrido violou o disposto nos arts. 1051º, al. c) e 202º, nº 2 do C.C. e 16º, nº 3, do Dec-Lei nº 448/91, de 29.11.
Merecendo o recurso provimento”
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:
- A)Em 1989.09.15, foi celebrado o contrato de arrendamento por cinco anos entre C………… e o Autor de uma parcela de terreno com a área de seis mil metros quadrados com uma frente de noventa metros para a estrada nacional cento e vinte e cinco, sito no ………, freguesia de ………, concelho de Lagos.
- B)Em 1995.05.12, foi celebrado entre a Sociedade B…………, Limitada e o Autor, um acordo de transacção no qual designadamente ficou estipulado manter-se em vigor o contrato de arrendamento.
- C)A Informação nº 33/09 - MGL de 2009.04.16, elaborada pelo Departamento de Suporte Técnico e Administrativo, plasma nomeadamente: “Em acção de fiscalização relativa à conjuntura das obras de urbanização do loteamento titulado pelo alvará 5/98, verificou-se que o estabelecimento identificado em epígrafe ocupa uma parcela do terreno que foi cedida ao Município no âmbito do loteamento, com um estaleiro de materiais de construção adjacente ao seu armazém (vide Informação nº 132/CC/2008, de 21/11/2008).
Esta ocupação é decorrente de um contrato de arrendamento celebrado entre A…………, enquanto locatário, com a empresa D…………, Lda (datado de 15/09/1989) e posteriormente com B…………, Limitada (12/05/1995), que adquiriu o terreno a 05/04/1995.
Entretanto a proprietária – B…………, Limitada - procedeu ao licenciamento do loteamento onde a parcela em causa se insere, tendo sido emitido o respectivo alvará a 19/11/1998. A parcela em causa ficou abrangida pela área de cedência ao domínio público municipal.
D) Pelo ofício nº 010742, de 2009.03.27, a Entidade Demandada notifica o Autor do seguinte: “Na sequência de uma visita ao local acima identificado, a fiscalização municipal verificou que o espaço adjacente ao armazém e escritórios, vedado com rede e onde se encontram colocados diversos materiais de construção provenientes desse estabelecimento, pertence, desde a emissão do alvará de loteamento 5/98, ao domínio público municipal e é parte integrante da parcela cedida para arruamentos, passeios e estacionamentos.
Tem ainda este Município conhecimento de que esse mesmo espaço se encontra arrendado a essa firma.
Em face do exposto e em cumprimento do despacho de 09/03/2009 do Senhor Presidente, fica V Exª notificado para proceder à entrega da área de cedência constante do alvará de loteamento nº 5/98, livre e limpa, sendo-lhe concedido um prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o efeito.
Nos termos e para os efeitos dos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15/11, dispõe v. Exª do prazo de dez dias a contar da presente notificação para, querendo, se pronunciar por escrito sobre a ordem que agora lhe é transmitida, podendo o respectivo processo ser consultado nos dias úteis, entre as 9.00 e as 17.00 horas, na Divisão de Fiscalização desta Câmara Municipal, cujas instalações se situam na Estrada da Ponta da Piedade, lote 24, em Lagos.
- E)Planta de Cedências relativas ao Alvará de Loteamento nº 5/98.
- F)A Sociedade B…………, Limitada, é titular do Alvará de Loteamento nº 5/98.
- G)Pelo ofício de 2009.04.27, a Entidade Demandada comunica ao Autor o seguinte: “Na sequência da carta supra referenciada, onde nos foi remetido um cheque para pagamento da renda do terreno sito no local em epígrafe, serve a presente para proceder à devolução do mesmo, conforme despacho do Senhor Presidente de 24/04/2009, exarado na informação nº 33/09-MGL, de 16/04, da qual se anexa cópia para melhor esclarecimento”.
- H)O despacho de 2009.03.09 foi exarado na Informação nº 24 - SPM, de 2009.03.04, dirigida ao Presidente do Município de Lagos, deste teor: “Em complemento da informação nº 10 ED da Divisão de Fiscalização sobre o assunto em epígrafe e conforme solicitação verbal de V. Exª, a seguir se indica o valor das rendas pagas pela empresa E…………, Lda a B…………, Lda, considerando o contrato de arrendamento celebrado entre as partes em 12 de Maio de 1995 e a aplicação dos coeficientes de actualização de rendas desde 1996 até à presente data: 181 286,22 €.
Junto remeto ainda fotocópias das descrições do prédio de onde foram desanexados os lotes referentes ao loteamento 5/98 e de onde foi cedida a área de 16 173 m2 para o domínio público municipal (arruamentos, passeios e estacionamentos), em parte do qual está implantado o estabelecimento em apreço, conforme se verifica pela análise das plantas de cedências constantes do processo.
É quanto me cumpre informar V. Exa sobre o assunto”.
