047686 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O recorrente num recurso hierárquico interposto de acto de homologação da lista de classificação final de concurso interno geral de acesso que viu ser negado provimento a vícios de violação de lei cuja procedência seria susceptível de conduzir a uma alteração da lista em seu benefício tem legitimidade para impugnar contenciosamente o acto que decidiu aquele recurso, por ser titular de um interesse directo, pessoal e legítimo.

II- No entanto, por força do princípio da impugnação unitária, os actos anteriores à decisão final do procedimento que não sejam imediatamente lesivos não são contenciosamente recorríveis, apenas o sendo o acto que põe termo ao procedimento, fixando a posição definitiva da Administração perante os particulares.

III- A decisão de provimento do recurso hierárquico fazendo desaparecer o acto de homologação e a lista de classificação final que dele foi objecto e fazendo recuar o procedimento a uma fase anterior, não é imediatamente lesiva, pois a classificação final poderá vir a ser alterada por forma a satisfazer as pretensões da recorrente e no recurso contencioso que vier a ser interposto do acto que se vier a pronunciar sobre a nova lista de classificação final podem ser apreciados pelo tribunal vícios anteriormente invocados e julgados não procedentes no anterior recurso hierárquico, não podendo, nesse novo recurso contencioso, julgar-se improcedentes vícios anteriormente invocados no primeiro recurso hierárquico, com fundamento na formação de caso decidido ou resolvido sobre eles.

IV- O acto que, decidindo o recurso hierárquico, faz recuar o procedimento do concurso a fase anterior, não é o acto que põe termo a esse procedimento do concurso e, por isso, não é horizontalmente definitivo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso do despacho do Sr. Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde que «homologando parecer, não acolheu, em parte, as pretensões que a ora recorrente havia apresentado em recurso hierárquico dirigido à Exma. Senhora Ministra da Saúde, recurso esse que tinha por objecto um acto de homologação da lista de classificação final de um concurso da autoria do Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria Maior, de Barcelos»

O Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso, por entender que a recorrente carece de legitimidade.

A recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, em que conclui que goza de legitimidade processual, por ter um interesse directo, pessoal e legitimo na anulação do acto recorrido, imputando ao acórdão recorrido violação do preceituado no art. 26.º, n.ºs 1 e 2, do C.P.C

Esta conclusão baseia-se, em suma, no seguinte:

- a recorrente tem interesse em ver o acto anulado por todas as razões que alegou no recurso hierárquico que interpôs e não apenas por aquela que determinou a anulação;

- o acto que a afectava inicialmente foi excluído do ordenamento jurídico, mas, o que a recorrente pretendeu ao impugnar a revogação anulatória daquele acto foi impugnar esta e não aquele, por a revogação daquele acto apenas por uma das razões invocadas não dar satisfação à sua pretensão material de obter a classificação a que supõe ter direito;

- apesar de o acto, de segundo grau, que nos autos se impugna, dar procedência ao pedido (subsidiário) apresentado em recurso hierárquico pela recorrente – a revogação anulatória do acto de homologação da classificação final – o certo é que, considerando as causas de pedir desse recurso hierárquico, se conclui que a respectiva procedência, baseada em vícios de ordem formal e não nos vícios de fundo alegados naquele recurso, não satisfaz os interesses materiais da recorrente;

- com efeito, no requerimento de recurso hierárquico eram apresentados quatro fundamentos de invalidade do acto que se impugnava e o acto recorrido, que decidiu esse recurso hierárquico, procedendo, como solicitado, à revogação anulatória, não atendeu, porém, a pretensão da recorrente no sentido de proceder a essa revogação com fundamento na alegada violação do princípio da vinculação dos júris pelas regras constantes dos avisos de abertura de concursos;

- ou seja, a decisão, na sua enunciação final, foi favorável à recorrente;

porém, quanto aos seus fundamentos, ficou muito longe de satisfazer os seus interesses, lesados pelo acto primário;

- não há pois dúvidas de que a recorrente tem um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação contenciosa do acto impugnado nos autos, uma vez que se trata de um acto de revogação anulatória que desconsidera os vícios de fundo do acto revogado devidamente alegados pela recorrente em recurso hierárquico, desatendendo, nessa medida, o pedido que ela formulara.

A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma, no essencial:

- o despacho que homologou a lista classificativa final dos candidatos ao concurso a que a Recorrente se candidatou foi revogado pelo acto contenciosamente recorrido;

- a recorrente que viu satisfeita a sua pretensão, por via hierárquica, carece de interesse directo e pessoal na anulação do acto contenciosamente recorrido.

- na verdade, revogado o acto primário, as seus efeitos lesivos foram já eliminados da esfera jurídica da recorrente que não tem interesse em agir.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1- Do meu ponto de vista, deverá manter-se a decisão do douto acórdão recorrido.

São estes, em síntese, os argumentos em que apoio o meu juízo:

(i) o acto de classificação e graduação dos candidatos depende da apreciação conjunta de todos os factores de avaliação;

(ii) assim, é inequívoco que a reavaliação de qualquer um deles pode repercutir-se no resultado final;

(iii) portanto, no caso em apreço, uma vez que o acto primário foi revogado, ainda que com fundamento apenas em alguns dos vícios alegados na impugnação administrativa necessária, haverá de refazer-se a classificação e a graduação, sendo que a alteração da valoração de qualquer dos factores em causa pode vir a dar integral satisfação à pretensão da recorrente;

(iv) neste quadro, é meramente potencial a lesividade do acto revogatório, no segmento em que julgou improcedentes alguns dos vícios alegados, sendo que, por via disso,

(a) não havendo lesão imediata nada justifica que se sacrifique o princípio da impugnação unitária e se destaque esta parte do acto para efeitos de impugnação contenciosa (Acórdão STA (Pleno) de 1998.01.20 – recurso n. º 27 511.) e

(b) portanto, a não interposição de recurso contencioso do acto revogatório não importa a constituição de caso decidido nesta parte nem de relação de confirmatividade com despacho que indefira futuro recurso hierárquico, do novo acto, com fundamento nos mesmos vícios,“ (Acórdão STA de 1995.07.02- recºn.º 31722.)

(v) sendo assim, estando suprimidas a classificação e a graduação dos candidatos e mantendo-se em aberto a possibilidade de impugnar o novo acto final de homologação a partir dos vícios ora desatendidos em sede de impugnação administrativa obrigatória, a interessada “carece de legitimidade para recorrer contenciosamente por falta de interesse”. (Acórdão STA de 1989.07.04 – recº n. º 26740.)

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A- Por requerimento datado de 26/5/2000 a ora recorrente interpôs recurso hierárquico para a Sra. Ministra da Saúde do acto do CA do Hospital de Santa Maria Maior, de Barcelos, que homologou a lista de classificação final do concurso interno geral de acesso para provimento na categoria de enfermeiro chefe da carreira de enfermagem, aberto por aviso n.º 969/99, publicado no DR, 2ª Série de 21/1/99, solicitando, em primeira linha, a alteração da classificação que lhe foi atribuída, nos termos aí expostos, e sudsidiariamente, a sua revogação anulatória, atentas as violações do princípio da vinculação do júri pelas regras constantes do aviso de abertura do concurso e das normas que exigem o cumprimento do dever de fundamentação formal dos actos administrativos (Cfr. fls. 22 e segs. dos autos).

B- Em 22/2/00 a autoridade recorrida proferiu o seguinte despacho:

Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, dou provimento ao recurso interposto por A..., revogando o acto homologatório da lista de classificação final do concurso em causa” (Cfr. fls. 14 dos autos).

C- No parecer do Gabinete Jurídico do Departamento de Recursos Humanos da Saúde propôs-se o deferimento do recurso hierárquico com base nos seguintes fundamentos :

“- Vício de falta de fundamentação, pelo facto, de o júri no item “ experiência esporádica “ não ter considerado a declaração, através da qual, a recorrente atesta que no período de 1 a 15 de Setembro substituiu a enfermeira chefe do serviço de obstetrícia.

- Erro de cálculo ou a não existir, vício de falta de fundamentação com base na falta de pontuação de um certificado no item " Participações de acções de formação como assistente - Formação certificada pelos departamentos de formação das instituições”.

- Vício de falta de fundamentação no item “ Formação na área de gestão” uma vez que, a recorrente apresentou 7 participações e apenas lhe foram contabilizadas 4, sem que, o júri tenha fundamentado esta decisão. “ (Cfr. fls. 21 dos autos).

3- A questão que é colocada no recurso é a de saber se o recorrente num recurso hierárquico interposto de despacho de homologação de lista classificativa de concurso pode impugnar contenciosamente a decisão que o deferiu, revogando (anulando) o referido despacho, mas não com fundamento na totalidade dos fundamentos invocados pelo recorrente.

No caso em apreço, a recorrente pediu no recurso hierárquico, em primeiro lugar a alteração da classificação que lhe foi atribuída, nos seguintes termos:

- no item experiência em funções de chefia de serviços de enfermagem em vez das 10 pontos que lhe foram atribuídos, 20 pontos (10 + 2,5 de experiência esporádica + 8 de experiência efectiva);

- no item experiência em funções de gestão de enfermagem ao nível institucional: em vez dos 10 pontos que lhe foram atribuídos, 15 pontos (10 + 5 pontos relativos ao exercício de funções no conselho de gerência do então designado Hospital Distrital de Barcelos) ;

- no item participação em acções de formação como assistente: em vez dos 45 pontos que lhe foram atribuídos, 60 pontos (19 formações certificadas por DEP's + 20 outras formações + 21 formações na área de gestão).

Para o caso de se entender que não haveria «lugar ao aproveitamento do acto impugnado (bem como ao procedimento que o antecedeu), a recorrente solicitou subsidiariamente, a respectiva revogação anulatória, invocando, para esse efeito, as várias ilegalidades de que enferma o acto aqui impugnado, que se manterão se não se proceder à respectiva alteração; nesse caso, tal acto, que põe fim ao procedimento de concurso, terá de se considerar manifestamente ilegal, por a ele deverem ser imputadas várias ilegalidades de actos procedimentais praticados pelo júri do concurso; assim:

- violação inequívoca do princípio da vinculação do júri pelas regras constantes do aviso de abertura de concurso: tal violação é sancionada como violação do princípio da legalidade da Administração (artigos 266º/2 da Constituição da República Portuguesa e 3º/1 do Código do Procedimento Administrativo), já que, como é sabido, este princípio não implica apenas o acatamento de regras legais, obrigando ao acatamento de quaisquer normas jurídicas vinculativas da acção dos órgãos administrativos; era isso que se verificava com as regras que fixavam os "critérios para avaliação curricular", constantes do aviso de abertura de concurso;

- violação clara das normas que exigem o cumprimento do dever de fundamentação formal dos actos administrativos (artigo 124º e ss. do Código do Procedimento Administrativo) – lembre-se, aliás, que, na sequência da segunda revisão constitucional, a fundamentação dos actos administrativos passou a ter de ser acessível (cfr. artigo 268º/3 da Constituição), o que manifestamente não se verifica em relação aos factores que levaram o júri a atribuir determinadas pontuações à recorrente.»

Como se vê, a recorrente pretendia, em primeiro lugar, que fosse alterada a pontuação que lhe foi atribuída em três itens, alterações essas que, a efectuarem-se, lhe proporcionariam uma alteração da posição na lista classificativa, ultrapassando a candidata classificada em terceiro lugar, como se constata examinado a lista de classificação final e a grelha de classificação e instrumento de avaliação da prova pública de discussão curricular respeitante à recorrente, que constam do processo instrutor.

Só subsidiariamente pediu a revogação anulatória do despacho de homologação da lista de classificação final, com fundamento em violação do princípio da vinculação do júri pelas regras constantes do aviso de abertura de concurso e deficiência de fundamentação, vícios estes que, a serem reconhecidos, não conduzem necessariamente uma alteração da lista de classificação final.

A legitimidade activa dos interessados em recurso contencioso depende da existência de um interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto administrativo (art. 46.º, n.º 1, do R.S.T.A.).

Existe tal interesse quando aquele que impugna um acto administrativo espera e pode obter dessa anulação um benefício, a anulação terá repercussão imediata na sua esfera jurídica e esse interesse é protegido pela ordem jurídica como interesse seu. ( Essencialmente neste sentido, podem ver-se

- MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume II, 9ª edição, páginas 1356-1357;

- FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo volume IV, página 170-171.)

No caso em apreço, a recorrente poderia obter um benefício desse tipo, pois a anulação pelos vícios de violação de lei que imputou ao acto de homologação impugnado no recurso hierárquico levaria, em execução de julgado, à renovação do acto sem os vícios referidos e, consequentemente, com alteração da sua pontuação e melhoria na classificação final.

Assim, não pode dizer-se que, em face da revogação administrativa do despacho de homologação, não seja potencialmente útil para a recorrente o presente recurso contencioso, pois com o seu provimento a recorrente poderia obter um benefício que não lhe é assegurado necessariamente pela referida anulação por vícios de forma ou, eventualmente, por apenas um dos vícios de violação de lei imputados, cuja eliminação não permitira, só por si, uma alteração da posição da recorrente na classificação final. ( No parecer em que se baseou o acto recorrido, não se formula um juízo seguro sobre a existência de erro de cálculo quanto ao item «participações de acções de formação como assistente - Formação certificada pelos departamentos de formação das instituições», deixando-se em aberto a possibilidade de se estar apenas perante uma situação de falta de fundamentação.)

Por isso, não pode o recurso ser rejeitado com fundamento em ilegitimidade da recorrente.

4- Suscita-se, porém, a questão da recorribilidade do acto, colocada pelo Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto no ponto (iv) do seu douto parecer, relativamente à qual a recorrente teve oportunidade de se pronunciar, na sequência de notificação ordenada pelo Relator.

Na verdade, por força do princípio da impugnação unitária, que é reclamado por razões de optimização de eficiência dos tribunais e tem suporte no art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A. através do conceito de definitividade horizontal, os actos anteriores à decisão final do procedimento que não sejam imediatamente lesivos não são contenciosamente recorríveis, apenas o sendo o acto que põe termo ao procedimento, fixando a posição definitiva da Administração perante os particulares.

No caso dos autos, a lesividade do acto impugnado é meramente hipotética, pois a nova classificação que vier a ser efectuada pode vir a satisfazer as pretensões da recorrente ou pode vir a ser por esta aceite.

Por outro lado, a decisão de provimento do recurso hierárquico fez desaparecer o acto de homologação e a lista de classificação final que dele foi objecto, fazendo recuar o procedimento a uma fase anterior, inserindo-se no processo genético de nova decisão de classificação, sem outro efeito de regulação material, pelo que o não acolhimento total das razões do recorrente não é imediatamente lesivo. (Acórdão do Pleno de Secção de 15-11-2001, proferido no recurso n.º 40932.)

Na verdade, este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que no recurso contencioso que vier a ser interposto do acto que se vier a pronunciar sobre a nova lista de classificação final podem ser apreciados pelo tribunal vícios anteriormente invocados e julgados não procedentes em anterior recurso hierárquico de anterior lista de classificação final, como de quaisquer outros, porventura já então susceptíveis de serem invocados, não podendo, nesse novo recurso, julgar-se improcedentes vícios anteriormente invocados no primeiro recurso hierárquico, com fundamento na formação de caso decidido ou resolvido sobre eles.(Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 20-1-1998, do Pleno, proferido no recurso n.º 27511, publicado no Apêndice ao Diário da República de 5-4-2001, página 4, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 473, página 202;

- de 18-3-1998, proferido no recurso n.º 40878, publicado no Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 2078;

- de 23-9-1998, proferido no recurso n.º 40876;

- de 1-7-1999, proferido no recurso n.º 39967;

- de 24-2-2000, proferido no recurso n.º 40932;

- de 29-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 39957;

- de 15-11-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40932.)

Assim, fazendo recuar o procedimento a fase anterior, o acto impugnado, que decidiu o recurso hierárquico, não é o acto que põe termo ao procedimento do concurso e, por isso, não é horizontalmente definitivo.

Em face dessa falta de definitividade e não havendo razões que justifiquem o afastamento do princípio da impugnação unitária, tem de concluir-se pela irrecorribilidade do acto impugnado, por força do preceituado no n.º 1 do art. 25.º da L.P.T.A

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em rejeitar o recurso por ilegalidade da sua interposição (art. 57,º, § 4,º, do R.S.T.A.).

Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 200 euros e procuradoria de 100 euros.

Lisboa, 17 de Abril de 2002

Jorge Manuel Lopes de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio