01066/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1 A... e marido B..., ..., viúva, ... , ... e esposa ..., com domicílio escolhido na Av. ... – ..., Lisboa, recorrem do Acórdão da Secção, de 2-12-04, na parte em que lhes foi desfavorável, ao não considerar o despacho Ministerial, de 2-7-96, como constitutivo de direitos e ao não se preceder para efeitos da atribuição da indemnização à actualização dos valores das cortiças de 78, 81, 84 e 88. Nas suas alegações formulam as seguintes conclusões: “1ª - O despacho Ministerial de 02/07/96, concordante com o Parecer da Auditoria Jurídica 184/96 de 17/06, foi preferido a requerimento dos recorrentes e define o critério de indemnização devido pelas rendas do prédio Cabida e Anexas. 2ª - O acto administrativo de 02/07/96 foi proferido segundo critérios de legalidade, pelo que é constitutivo de direitos para os recorrentes e já se encontra consolidado na ordem jurídica. 3ª - O despacho em causa que definiu a situação concreta e subjectiva dos recorrentes e que nunca foi revogado com fundamento em ilegalidade, não pode ser considerado como um acto interno de Administração. 4ª - O despacho Ministerial de 24/10/96, considerado como tacitamente ou implicitamente revogatório do acto praticado em 02/07/96 não afecta os direitos dos recorrentes conferidos pelo despacho de 02/07/96. 5ª - O despacho de 24/10/96 não tem qualquer fundamentação legal, nem reconheceu expressamente a ilegalidade do despacho que pretende revogar. 6ª - O despacho Ministerial de 02/07/96, é constitutivo de direitos e determina relativamente aos recorrentes o cálculo do valor da indemnização devida pelas rendas, em função dos valores das rendas fixadas nas portarias do arrendamento rural publicadas durante a privação do prédio. 7ª - Não faz qualquer sentido o Estado ter recebido durante a privação do uso e fruição do prédio entre 83 e 95, 28.771.627$00 de rendas pelo arrendamento do prédio segundo as tabelas do arrendamento rural, e agora só pretender pagar como indemnização 8.763.772$00 correspondente às rendas devidas entre 1975 e 1995. 8ª - O Acórdão recorrido ao não aplicar o despacho Ministerial de 02/07/96 aposto na Informação Jurídica nº 184/96 de 17/06/96, violou o disposto no art. 140 nº 1 b) e o art. 145º do CPA . 9ª - A cortiça extraída em 1978 e 1981, é um fruto pendente, respectivamente com 6/9 e 3/9 do ciclo de criação, à data da expropriação dos prédios. 10ª - A qualificação da cortiça como fruto pendente para efeitos de indemnização da Reforma Agrária, está prevista no art. 9º e 10º do D.L. 2/79 de 09/01, tendo em conta a periodicidade do corte (9 anos) e número de anos de criação. 11ª - A cortiça tem um período frutífero de 9 anos de criação podendo ser extraída com a idade de 9 anos, excepcionalmente com 7 ou 8 anos ou em qualquer ano, no caso de as árvores terem sido afectadas por incêndio, art. 9º do D.L. 11/97 14/01. 12ª - O momento da separação da cortiça nada tem a ver com a sua qualificação como fruto pendente sendo apenas relevante para efeitos da venda de frutos antes da colheita, transferência do direito de propriedade e posse, arts. 203º, 204º, 205º e 208º do C.C. 13ª - Só para os eucaliptos assume relevância a sua autonomia (corte), para efeitos da sua qualificação de fruto pendente, uma vez que os eucaliptos foram expressamente excluídos das indemnizações da Reforma Agrária como frutos pendentes, art. 10º nº 4 do D.L. 2/79 e art. 42º da Lei 77/77 de 29/09. 14ª - O direito à indemnização pelos frutos pendentes à data da expropriação está previsto no art. 1 nº 3 da Lei 80/77 de 26/10. 15ª - A cortiça extraída em 1978 e 1981 cujo valor foi arrecadado pelo Estado, integra o conceito de fruto pendente para efeitos de indemnização, arts. 212º a 215º do C.C., art. 9º nº 1 nº 3, 4 e 5 e art. 10 nº 1 do Decreto-Lei 2/79 de 09/01, Parecer da Procuradoria Geral da República nº 135/83, publicado no DR II Série de 10/01/84, homologado por despacho do Senhor Secretário de Estrado de 22/08/83. 16ª - A cortiça, considerada como fruto pendente faz parte do capital de exploração, art. 1 nº 2 da Lei 2/79 de 09/01, e é indemnizada por valores de 94/95, art. 3 c) da Portaria 197-A//95 de 17/03. 17ª - Os recorrentes em sede de indemnizações provisórias, teriam sempre direito a ser indemnizado pelos novénios da criação da cortiça e por valores de substituição à data do pagamento, art. 9 e 13 nº 1 do D.L. 2/79 . 18ª - Com o prédio foi considerado como não expropriado e foi devolvido aos recorrentes, estes tem o direito a receber a totalidade da cortiça extraída em 1978 e 1981 como fruto pendente e por valores de 94/95, art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03. 19ª - O acórdão recorrido ao não considerar a cortiça extraída em 1978 e 1981 como fruto pendente, e em criação à data da expropriação do prédio, violou o art. 1 nº 3 da Lei 2/79 de 09/01, o art. 3º c) da Portaria 197-A/95 de 17/03 e os arts. 212 a 215 do Código Civil . 20ª - A Lei 80/77 de 26/10 não se aplica às indemnizações pela privação do uso e fruição de bens expropriados ou nacionalizados no âmbito da Reforma Agrária. 21ª - A indemnização pela privação do uso e fruição, a que se referem os autos surge pela primeira vez com a publicação do Dec-Lei 199/88 de 31/05. 22ª - A Lei 80/77 não regulou de forma exaustiva e absoluta todas as indemnizações da Reforma Agrária, nomeadamente a indemnização pela privação do uso e fruição, uma vez que vigorava ao tempo o princípio da irreversibilidade das nacionalizações e expropriações no âmbito da Reforma Agrária. 23ª - A Lei 80/77 não define directamente as formas de pagamento das indemnizações, mas tão só as condições de emissão dos títulos da dúvida pública que seriam utilizados até certo limite no pagamento das indemnizações. 24ª - Actualmente as indemnizações da Reforma Agrária já não são pagas em títulos da dividia pública mas em dinheiro. 25ª - O Dec-Lei 199/88 e a Portaria 197-A/95 de 17/03, que fixam a actualização dos demais componentes indemnizatórios para valores de 94/95, não contém nenhuma disposição legal que contemple a actualização dos produtos florestais. 26ª - Existe assim uma lacuna na lei que deveria ser preenchida pelo recurso ao Código das Expropriações, art. 1º nº 2 do Dec-Lei 199/88. 27ª - O acórdão recorrido ao decidir que não há lacuna de regulação do Dec-Lei 199/88 de 31/05, ao não proceder à actualização da cortiça, por erro de interpretação da Lei, violou o disposto no art. 1 nº 1 e nº 2 e art. 7 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05 e art. 3 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03, art. 24 do C. das Expropriações, Dec- Lei 168/99 de 18/09. 28ª - Os valores fixados para as cortiças foram deflacionados à taxa de 2,5% ao ano para 75 para adequar o processamento do pagamento da indemnização com títulos do tesouro de harmonia com o art. 21 da Lei 80/77 de 26/10. 29ª - O acréscimo aos valores da cortiça fixados pelas datas de extracção dos juros à taxa de 2,5% ao ano previstos nos arts. 19 e 24 da Lei 80/77 desde 75 até ao pagamento conduziu no caso concreto à atribuição de uma indemnização desadequada e irrisória tendo em conta a desvalorização acentuada da moeda que se verificou desde 1978 a 2001. 30ª - O acréscimo dos juros à taxa de 2,5% ao ano previstos nos arts. 19 e 24 da Lei 80/77 , não satisfaz a justa indemnização, face à inflação e desvalorização da moeda que ocorreu entre 78 e 2001. 31ª - A interpretação que o Acórdão recorrido fez dos arts. 19 e 24 da Lei 80/77 de 26/10 no sentido de que a cortiça extraída de 76 e 87, é actualizada através dos juros previstos nesta disposição legal, viola o disposto nos arts. 62 nº 2, uma vez que a indemnização daí decorrente não satisfaz a justa indemnização, conduzindo a uma indemnização por valores desproporcionais e irrisórios. 32ª - O prédio dos recorrentes expropriado e ocupado ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, foi integralmente devolvido por direito de reserva e considerado indevidamente abrangido pelas medidas da Reforma Agrária e não expropriáveis, art. 31 da Lei 109/88 . 33ª - O direito de reserva restabelece o direito de propriedade tal como existia à data das medidas de expropriação, art. 38 da Lei 77/77 e 14 da Lei 109/88 . 34ª - A demarcação e delimitação do direito de reserva precede a expropriação dos prédios, art. 42 nº 2 da Lei 77/77 e art. 26 nº 2 da Lei 109/88 , sendo repristinado à data da expropriação. 35ª - As expropriações no âmbito da Reforma Agrária destinavam-se à eliminação dos latifúndios e das grandes explorações agrícolas e às finalidades previstas no art. 94º nº 2 da CRP e do art. 50 da Lei 77/77 . 36ª - Com a devolução integral dos prédios a título de reserva, o objectivo do Estado ao proceder à expropriação das terras dos recorrentes, não se consumou ou concretizou. 37ª - No caso dos recorrentes não teve assim lugar a imposição constitucional prevista no art. 83 da CRP da apropriação colectiva de meios de produção nem a entrega da terra aos pequenos agricultores, às unidades colectivas de produção, ou às cooperativas de trabalhadores rurais, nos termos do art. 94 nº 2 da CRP e art. 50 da Lei 77/77 de 29/09. 38ª - Não houve nem se confirmou a apropriação colectiva dos meios de produção previstos no art. 83 da CRP, que presidiu à nacionalização e expropriação dos prédios dos recorrentes no âmbito da Reforma Agrária. 39ª - A indemnização devida aos recorrentes não decorre de apropriação colectiva dos meios de produção com vista à eliminação dos latifundiários na ZIRA, como concluiu o Acórdão recorrido, pelo que não está sujeita ao critério de cálculo da indemnização do art. 94 da CRP, mas ao art. 62 nº 2 da CRP. 40ª - A intervenção e gestão do Estado durante a privação temporária dos prédios também não se enquadra nas medidas de intervenção transitórias previstas no art. 11 do Dec.Lei 406-A/75 de 27/07, uma vez que não se verificou por parte do Estado uma intervenção na exploração agrícola dos recorrentes e nos seus meios de produção. 41ª - O conteúdo do direito de propriedade garantido pelo art. 62 nº 2 da CRP abrange também o direito à não privação temporária do direito de propriedade, fundamento da indemnização objecto deste recurso constitucional. 42ª - No caso dos autos, não chegou a haver lugar à expropriação ou nacionalização de prédios no âmbito da Reforma Agrária, mas tão só à privação do uso e fruição dos prédios, durante a qual o Estado recebeu os valores da cortiça extraída nos prédios dos recorrentes. 43ª - A indemnização dos recorrentes não tem como fundamento a perda de património a favor do Estado por expropriação, mas advém da ocupação ilícita dos prédios donde resultou a privação do uso e fruição de rendimentos, nomeadamente os valores da cortiça que o Estado vendeu e arrecadou. 44ª -À indemnização devida aos recorrentes é aplicável o art. 62 nº 2 da CRP. 45ª - A aplicação do art. 62 nº 2 implica que os valores das cortiças extraídas durante a privação dos prédios deveriam ser actualizados, pelo menos para valores de 94/95, em analogia com o que se passou com os demais componentes indemnizatórios no âmbito da Reforma Agrária, art. 3 nº 1 c) da Portaria 197-A/95 de 17/03 e Dec. Lei 2/78 de 09/02, para alcançar a justa indemnização. 46ª - Os arts. 13 , 19 e 24 da Lei 80/77 são inconstitucionais por violação do art. 62 nº 2 da CRP, uma vez que da sua aplicação decorre que o pagamento da indemnização aos recorrentes é efectuado através de títulos de dívida pública, vencendo a taxa de juro de 2,5% ao ano, várias vezes abaixo da taxa de juro praticada no mercado económico e financeiro e insuficiente para corrigir a desvalorização da moeda. 47ª - Os arts. 13 , 19 e 24 da Lei 80/77 são inconstitucionais por violação do art. 13 nº 1 da CRP quando aplicados e interpretados pelo Acórdão recorrido, no sentido que a actualização da indemnização devida aos recorrentes é tão só efectuada com o pagamento dos juros das obrigações da dívida pública, quando os demais cidadãos expropriados receberam a indemnização também através dos títulos da dívida pública, mas depois de actualizados os componentes indemnizatórios para valores de 94/95. Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso e em consequência ser revogado o douto Acórdão recorrido.” – cfr. fls. 317/324. 1.2 O Ministro da Agricultura, Pescas e Florestas, tendo contra-alegado, vem pugnar pela manutenção do Acórdão da Secção, por considerar que o mesmo fez correcta aplicação da lei aos factos apurados. Para o efeito, sustenta, em síntese, o seguinte: O despacho, de 2-7-96, não é um acto administrativo, por se não traduzir numa decisão que vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, antes se tratando de mero acto opinativo; No que concerne ao demais decidido no Acórdão recorrido, realça que o mesmo se insere na jurisprudência já consolidada deste STA. No seu Parecer de fls. 335, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional. Colhidos os vistos cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 2 – A MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC . O DIREITO 3.1 Tal como resulta da sua alegação, os Recorrentes questionam o Acórdão da Secção no concernente aos seguintes pontos: Quanto ao entendimento nele acolhido a propósito do despacho, de 2-7-96, qualificado como um acto meramente interno, logo não constitutivo de direitos para os Recorrentes; ao não se proceder, para efeitos da atribuição da indemnização, à actualização dos valores das cortiças de 78, 81, 84 e 88. Vejamos, então, se procedem ou não as censuras que os Recorrentes dirigem ao Acórdão da Secção. 3.2 No tocante ao que se decidiu na Secção em sede da qualificação do já aludido despacho, de 2-7-96, como acto interno, nenhuma crítica merece o aresto agora em questão. Na verdade, o mencionado despacho não fixou, desde logo e de per si, a situação jurídica dos Recorrentes no que diz respeito ao montante concreto da indemnização que lhes iria ser atribuída, antes se tendo limitado a acolher uma determinada interpretação ao nível dos critérios que deveriam ser observados no ulterior cálculo da indemnização a arbitrar, sendo que, inclusivamente, essa interpretação viria a ser afastada ao se ter adoptado um outro critério, o que sucedeu com o despacho, de 24-10-96 (cfr. os pontos C a E da matéria de facto dada como provada, a fls. 261-262). De qualquer maneira, o que é certo é que o dito despacho, de 2-7-96, mais não é do que um mero acto interno, dirigido aos serviços do Ministério, não se podendo, por isso, falar aqui de acto constitutivo de direitos, sendo, consequentemente, inaplicável à situação em análise o regime consagrado no CPA a propósito da revogação dos actos administrativos, destarte improcedendo as conclusões 1ª a 8ª da alegação dos Recorrentes. 3.3 E melhor sorte não merecem as demais conclusões, que também não procedem (conclusões 9ª a 47ª). Estamos aqui a reportar-nos ao que se decidiu no Acórdão recorrido quanto ao valor da indemnização pela privação dos rendimentos florestais (cortiça). De facto, o decidido no aludido aresto enquadra-se na jurisprudência constantemente afirmada por este STA, não se vendo razões suficientes para dela divergir, tanto mais que o núcleo essencial da argumentação aduzida pelos Recorrentes já foi objecto de consideração por este STA, em variadíssimos Acórdãos, de que se destacam, entre outros, e, apenas para citar alguns dos mais recentes, os Acs. deste Pleno, de 13-10-04 – Rec. 0324/02, de 13-10-04 – Rec. 01109/02, de 13-10-04 – Rec. 046416, de 13-10-04 – Rec. 047465 e de 25-10-05 – Rec. 340/02. Tratando-se, como se trata, de uma jurisprudência já consolidada, passaremos, de seguida, a transcrever alguns dos passos mais significativos de um dos Acórdãos já atrás citados, concretamente, do Ac. de 13-10-04, proferido no Rec. nº 0324/02: (…) No essencial, «o cálculo das indemnizações definitivas devidas pela nacionalização e expropriação de bens e direitos ao abrigo da legislação sobre a reforma agrária» faz-se «de acordo com os critérios e normas» do DL nº 199/88 , de 31/5 (sucessivamente alterado pelo DL nº 199/91 , de 29/5, e pelo DL nº 38/95 , de 14/2), «e com observância das disposições da Lei nº 80/77 , de 26 de Outubro» (art. 1º daquele decreto-lei). Um dos prejuízos a compensar através dessas indemnizações definitivas consiste na «privação temporária do uso e fruição» dos prédios rústicos ocupados ao abrigo da legislação sobre a reforma agrária, «no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» ( art. 3º , nº 1, al. c), do DL nº 199/88 ). Assim o art. 5 deste diploma diz-nos, no seu nº 1, que a indemnização por essa privação temporária de uso e fruição «corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso desta a ter precedido». E, a propósito do modo como se deverá determinar o valor das várias parcelas componentes desse rendimento líquido, o nº 2 do mesmo artigo, na sua alínea d), dispõe que o «rendimento florestal líquido do prédio», em que insofismavelmente se inclui o valor da cortiça que dele tenha sido extraída, haverá de ser «calculado de acordo com os critérios do DL nº 312/85 , de 31 de Julho, e do DL nº 74/89 , de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal». Evidentemente que este modo de determinar a importância da indemnização, prevista no art. 5º do DL nº 199/88 , está em harmonia com a necessidade de se fixar um montante correspondente ao «valor real e corrente» dos bens ou direitos a que a indemnização respeitava, a fim de garantir «uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» - como dispõe o art. 7º, nº 1, do mesmo diploma. Se essa harmonia não existisse, teríamos que a previsão daquele art. 5º colidiria com o disposto no art. 7, o que seria fonte de absoluta perplexidade. Por outro lado, o nº 2 deste art. 7 estabelece que «o valor atrás indicado» - que é aquele «valor real e corrente» - «deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar». Trata-se de mais um afloramento da regra segundo a qual as indemnizações devem ser calculadas por referência à data da nacionalização, expropriação ou ocupação efectiva dos prédios, para efeitos de pagamento, através do apuramento e capitalização dos juros que os títulos de dívida pública, representativos daquele capital inicial, ulteriormente vençam (cfr. a Lei nº 80/77 , de 26/10, «maxime» os seus artigos 18º e 24º ). (…) a indemnização a satisfazer «in casu» destina-se a compensar uma perda de rendimento («rendimento florestal líquido do prédio»), e não a entregar agora aos lesados a cortiça que fora extraída no passado ou o seu equivalente actual em numerário. Se o propósito é devolver um rendimento líquido que se não recebeu, é forçoso que se determine que rendimento foi esse, deflacionando-o depois por forma a ajustá-lo ao momento anterior a que se reporta o dever de indemnizar – que vimos ser a data da nacionalização, ou da expropriação, ou da ocupação efectiva desse prédio) (…) A pretensão (…), de que a cortiça em causa deva ser havida como fruto pendente, (…) não é persuasiva. Como prédio foi ocupado em 1975, é óbvio que a cortiça em causa, apenas extraída em anos futuros, não existia como fruto pendente à data da ocupação – atenta a periodicidade da produção dos frutos ( artigo 212º do Código Civil ). Portanto, e no que respeita à cortiça, o que há a indemnizar é o rendimento florestal líquido que o prédio produziu durante o tempo em que o respectivo beneficiário dele esteve privado, o que se consegue segundo a directriz do art. 5º , nº 2, al. d), do DL nº 199/88 , e não nos termos do nº 3, al. c) da Portaria nº 197-A/95 , de 17/3, ou de outro preceito qualquer (…). (…) No Acórdão que temos vindo a transcrever, a alegação de violação da CRP por parte do critério seguido na Secção, é afastada nos seguintes termos: “Contudo, as indemnizações derivadas de nacionalizações, expropriações ou ocupações no âmbito da reforma agrária não se regem por aquele art. 62º, mas pelo estabelecido nos actuais artigos 83º e 94º, nº 1, da Constituição. E as indemnizações a que estas normas se referem apenas têm minimamente de cumprir as exigências de justiça, inerentes a um Estado de Direito, pelo que a Lei Fundamental, para este género de casos, nem sequer prevê que as indemnizações devam ser calculadas por equivalente, bastando-se com a garantia de que elas não sejam irrisórias (…). Ora, a certeza de que a indemnização atribuída pela cortiça, embora apurada por referência à data da ocupação, tem legalmente de ser alvo de um processo de cálculo que leva a que o seu efectivo pagamento integre os juros que aquele capital geraria desde aquela data, dá resposta suficiente, sobretudo em face das mencionadas exigências constitucionais, à manifesta necessidade de se actualizar a indemnização reportada a 1975 (cfr. a título ilustrativo, o acórdão do STA de 4/6/02, rec. nº 47420). A recorrente diz-se colocada «numa situação particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal relativamente a outros cidadãos que receberam os valores dos bens indemnizáveis por valores de 94/95 e as cortiças após a devolução dos prédios», donde se concluiria que fora violado, neste ponto, o princípio da igualdade, consagrado no art. 13º da Constituição. A propósito deste denúncia, a aresto recorrido entendeu que a ocorrência dessa violação é impossível, porque o acto foi praticado no exercício de poderes vinculados, em que a consideração desse princípio não intervinha. E, realmente, assim é. Já constatámos que o acto, ao calcular a indemnização dos produtos florestais, exerceu (…) poderes vinculados, pelo que não havia espaço para a ponderação autónoma do princípio da igualdade nem existe motivo para que a recorrente se julgue vítima de uma solução discriminatória (…). Dado o que «supra» ficou exposto, a recorrente também não tem razão quando afirma que a indemnização estabelecida não satisfaz o princípio da actualização e quando diz que a Lei 80/77 é estranha à hipótese dos autos (…)”. Pode, assim, concluir-se que os artigos 13 , 19 e 24º da Lei 80/77 , não são inconstitucionais, não violando os artigos 62º, nº 2 e 13º, nº 1, da CRP. 3.3 Em suma, improcedem todas as conclusões da alegação dos Recorrentes. DECISÃO Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido. Custas pelos Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 400 Euros e a procuradoria em 200 Euros. Lisboa, 10 de Novembro de 2005. José Manuel da Silva Santos Botelho (relator) – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luis Pais Borges – Adérito da Conceição Salvador dos Santos - José Manuel Almeida Simões de Oliveira – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.