01317/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os órgãos administrativos apenas estão vinculados à Constituição, ás leis e aos regulamentos emanados das entidades públicas competentes, pelo não pode triunfar a acção em que um empresário de diversões pede a condenação da Câmara Municipal, da Junta de Freguesia e do presidente desta numa indemnização por não terem respeitado a rotação de lugares em feiras organizada pela associação profissional de que faz parte, que lhe daria o direito à atribuição de um terrado para pista de automóveis nas festas populares da Rainha Santa, em Coimbra, no ano de 1999 - atribuindo o mesmo terrado a outro candidato.

II- A actividade em causa é actividade de gestão pública, filiando-se nas atribuições em matéria de cultura, tempos livres e desporto, e cabendo na competência das autarquias relativamente ao trânsito em lugares públicos, mercados, feiras municipais e espectáculos.

III- Só existe responsabilidade civil da Administração relativamente a ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada, isto é, na zona substantiva e não meramente instrumental da protecção do administrado, sendo indispensável que o vício do acto praticado seja de tal ordem que leve á inutilização da solução decisória que adoptou - motivo por que não abrem direito à indemnização as ilegalidades resultantes de falta de fundamentação e de audiência prévia do interessado.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que julgou improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual que propôs contra a ..., presidente da Junta de Freguesia de Santa Clara, Coimbra, esta mesma Junta e a Câmara Municipal de Coimbra.

Nesta acção, pedia-se a condenação dos R.R. numa indemnização não inferior a 2.405.000$00, pelo facto de lhe não ter sido atribuído ao A., mas a outro empresário do mesmo ramo, a exploração de um terrado para pista de automóveis nas festas populares de Coimbra, no ano de 1999. Ao assim procederem, os R.R. teriam violado o direito do A., que lhe pertencia por lhe estar atribuído no “roteiro” organizado anualmente pela Associação Portuguesa de Empresas de Diversões, da qual é filiado.

Fundamento da sentença foi o facto de o Autor, fora do âmbito da referida associação, não poder arrogar-se perante os R.R. o direito de participar, daquela forma, nos festejos em causa, não havendo também normas jurídicas a tutelarem a sua pretensão, pelo que não podia ter havido actuação ilícita dos R.R. geradora de responsabilidade civil.

Nas suas alegações, o recorrente insurge-se contra a sentença, enunciando no final as seguintes conclusões:

“1) É destituído de qualquer fundamento a improcedência da acção e, como tal, deve ser revogada, seguindo os autos os seus posteriores termos legais.

2) De facto, como anteriormente já tinha acontecido, o Dignº Tribunal de 1ª instância dispensou-se de especificar os fundamentos de facto e de Direito da Sua Douta Decisão;

3) Não cumpriu com o Acórdão do S.T.A de 4 de Outubro de 2001, já proferido nestes autos, pois que, não providenciou pelo suprimento da nulidade, relativamente ao julgamento da matéria de facto;

4) Não procedeu o Dignº Tribunal a quaisquer diligências pertinentes para a descoberta da verdade material, nem mesmo se realizou julgamento e discussão da matéria factual ou averiguação de quaisquer provas tendentes à apreciação da mesma.

5) O factualismo invocado é, de todo, insuficiente e deficiente para o correcto conhecimento do mérito da causa, sendo que, a Douta Decisão proferida carece de fundamentação, já que o aspecto fulcral de qualquer decisão jurisdicional está no julgamento fáctico;

6) Daí, a sua consequente nulidade, que se invoca, pela sua anulação, atendendo à violação do disposto no nº 2 do art. 659º e da a1. b) do nº 1 do art. 668º, do C.P.Civ.;

7) A Douta Decisão apenas se limitou a analisar a existência (ou não) de legislação que regulasse a situação em causa, fazendo “tábua rasa” do disposto nos princípios gerais do Direito Administrativo, cuja violação serve de sustentação aos interesses e direitos da recorrente;

8) Na realidade, esta questão enquadra-se nos parâmetros gerais da responsabilidade civil extracontratual e da responsabilidade da Administração por actos de gestão pública, no âmbito do Dl nº 48 051/67 de 21/11;

9) Há o dever de indemnizar por parte dos Recorridos, em virtude de um acto ilícito, voluntário e culposo, praticado no exercício das suas funções, (art. 483º do C.Civ.), por terem adoptado um comportamento à revelia dos princípios gerais do procedimento administrativo e violador das regras da boa fé causando, danos na esfera patrimonial e não patrimonial do Recorrente;

10) Houve a tomada de uma decisão não justificada a favor de outro empresário, que salvo melhor opinião, assume uma natureza dolosa e discriminatória;

11) A decisão dos Recorridos, para além de se mostrar contrária ao estipulado pela entidade representativa e organizadora desta classe profissional (Associação Portuguesa de Empresas de Diversões), da qual o recorrente é associado, entra em contradição com o procedimento que desde sempre foi adoptado em situações análogas;

12) Sempre foi prática usual e determinante, por todo o país, e por parte das anteriores comissões destas festas em Coimbra, proceder a atribuições exclusivamente conformes com o roteiro da A.P.E.D;

13) Sendo que tal conformidade, não se verificou aqui, de forma injusta e parcial, apenas relativamente ao Recorrente – acabou por não haver uma aplicação uniforme de critérios, pois todos os outros empresários escalados pela mesma forma, estiveram aí presentes sem qualquer impedimento;

14) De facto, qualquer empresário escalado nesse roteiro, surge sempre como parceiro natural, verosímil, por omissão de regulamentação expressa desta situação, nas relações contratuais estabelecidas entre empresário e entidade organizadora de eventos do género;

15) Seria apenas admissível uma decisão em sentido contrário, na eventualidade de estar em causa um interesse público superior a proteger, que não se verifica;

16) Os Recorridos, ao proferirem uma decisão a favor de outro particular, estranho aos roteiros da APED, sem que tivesse sido ouvido, neste processo, o legítimo interessado, não respeitaram o estipulado nos arts 59º e 100º do CPA;

17) Verifica-se um entendimento incorrecto quando na Douta sentença se diz que a decisão dos Recorridos tem que ser analisada à luz de matéria não inserida na actividade administrativa, uma vez que, não se pode considerar como irrelevante a violação dos diversos princípios orientadores dessa mesma actividade.

18) Pois, o acto praticado pelos Recorridos reveste natureza administrativa porque, subjacente ao mesmo, há um conjunto de decisões tomadas por órgãos públicos, como sejam: a delegação de poderes entre os Recorridos relativamente à organização das festas; e as deliberações, imperativas e com efeitos externos, tomadas em função da realização das mesmas, concretizadas pela atribuição de espaços públicos para o efeito e a consequente receita para os cofres da freguesia.

19) O Recorrente foi lesado na sua legítima expectativa, uma vez que procedendo os Recorridos de má fé e de forma injusta e parcial, violaram a confiança (inerente) suscitada no Recorrente;

20) Sendo patente a violação dos imperativos legais da justiça e da imparcialidade e das regras da Boa Fé, expressos no art. 6º e 6º - A do C.P.A;

21) Por outro lado, não atenderam os Recorridos à colaboração e às informações prestadas diligentemente e de boa fé pelo Recorrente relevantes na defesa dos seus interesses e na formação da decisão que Ihe dizia respeito, facto que revela violação dos princípios da colaboração da administração com os particulares e da participação – arts 7º e 8º do CPA, respectivamente;

22) Os Recorridos violaram, ainda, o principio da decisão, presente no art. 9º do CPA e o direito e dever à informação administrativa, previstos nos arts 7º e 61º do CPA, quando não se pronunciaram, nem prestaram informações, à recorrente, sobre o procedimento adoptado;

23) Mais ainda, nunca conseguiu o Recorrente obter uma decisão devidamente fundamentada de indeferimento do requerimento interposto, o que configura a violação por parte dos recorridos do estipulado nos arts 124º e 125º do C.P.A;

24) Verificou-se que tal situação impreterivelmente causou ao Recorrente avultados prejuízos de ordem financeira, por não ter tido possibilidade de exercer a sua actividade;

25) Deverá, assim, o Recorrente ser indemnizado numa quantia nunca inferior a Eur 11.997,00 (onze mil, novecentos e noventa e sete euros) pelos danos emergentes e lucros cessantes, de acordo com o disposto nos arts 483', 487º, 562º e 566º do C. Civ. e ainda, com base nos pressupostos dos arts 2º, 3º, 4º e 6º do DL nº 48051/67 de 21/11”.

Os recorridos ... e Junta de Freguesia de Santa Clara, por um lado, e Câmara Municipal de Coimbra, por outro, contra-alegaram em defesa da manutenção do julgado.

O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

- II -

É a seguinte a matéria de facto que a sentença considerou assente:

1- A A. é proprietária de uma pista de automóveis, dedicando-se à actividade de diversões públicas em digressão pelo país.

2- Nessa qualidade está inscrita na Associação Portuguesa de Empresas de Diversões, a qual estabelece rotas, todos os anos, pelos diversos empresários do ramo.

3- No ano de 1999 a rota em que estão inseridas as festas da Rainha Santa, em Coimbra, foi atribuída por aquela associação à A.

4- Por isso, em Janeiro de 1999 solicitou à Câmara M. de Coimbra que lhe enviasse documentação sobre essas festas, solicitando ainda a reserva do terrado.

5- Mas esse terrado foi atribuído a outra empresa.

- III -

Na presente acção, o ora recorrente veio demandar os R.R. pedindo a sua condenação no pagamento de uma indemnização destinada a compensá-la pela perda dos lucros que deixou de obter com a exploração de uma pista de automóveis na festas populares da Rainha Santa, em Coimbra, que foi indevidamente atribuida a outro empresário, depois de descontadas as despesas que não teve de efectuar. Além disso, os R.R. deviam também ser condenados a pagar-lhe os prejuízos decorrentes dos aborrecimentos e transtornos causados, bem como as despesas judiciais.

Por intermédio do acórdão interlocutório deste S.T.A., de fls. 150, foi anulado o despacho saneador, por falta absoluta de especificação da matéria de facto provada.

A primeira parte da alegação do recorrente centra-se justamente neste aspecto, defendendo ela que o juiz não deu cumprimento a esse julgado.

Trata-se duma alegação inconsistente, visto que a fls. 185 e 186 a sentença inventariou os factos que considerou provados, com interesse para o mérito da causa. Questão diferente será a que o recorrente levanta a seguir, isto é, a de saber se essa factualidade era ou não suficiente para que se conhecesse desse mérito. Vejamos:

Como se observa pela leitura da petição inicial, o A. e ora recorrente construiu a sua pretensão indemnizatória com base no direito à atribuição de um “terrado” no recinto da feira popular da cidade, que lhe adviria de lhe caber a ele essa vez, por rotação organizada pela Associação Portuguesa de Empresas de Diversões, em que está inscrito, entre os diversos empresários do ramo. Tal resulta, muito claramente, entre outros, dos artigos 2º, 3º, 4º, 17º, 18º e 37º da mesma p.i.. Tendo requerido á Câmara que lhe fosse reservado o terrado, nunca nada lhe foi dito, acabando depois por saber que o mesmo tinha sido atribuído a outro empresário. Acrescentava ainda o A. que a sua preterição resultou de violação do princípio da boa-fé, pois houve intenção de beneficiar outro candidato, que teria sido contactado telefonicamente pela Ré Junta de Freguesia para vir fazer o contrato com a mesma (v. artigos 49º a 53º da p.i.). Finalmente, teria havido violação do dever de informação e fundamentação, bem como do princípio da audiência prévia (art. 100º do C.P.A.).

Não referia o A. a existência de qualquer norma de direito administrativo da qual derivasse o direito a obter, para si e com exclusão doutros possíveis candidatos, a exploração de um espaço no recinto da feira em questão, norma essa por cujo desrespeito os Réus houvessem de ser responsabilizados.

Não podia também o Autor estribar-se validamente na prioridade que lhe era assegurada pela associação profissional de que faz parte, através duma rotação feita em lista para o efeito organizada, pois essa lista oriunda de um ente de direito privado não podia nunca constituir para a Câmara ou a Junta de Freguesia qualquer fonte de vinculação, obrigadas como estão a respeitar, unicamente, o bloco de legalidade formado pela Constituição, pelas leis e regulamentos administrativos emanados das entidades públicas competentes.

Por conseguinte, a acção jamais poderia triunfar com base nessa suposta violação – e nessa parte a sentença recorrida decidiu com acerto.

Não já quando considera que se está perante “matéria não inserida na actividade administrativa dos R.R., regulada pelo direito público”. Com efeito, e segundo a LAL (D-L nº 100/84, de 29.3) as autarquias prosseguem atribuições no domínio da administração dos bens próprios e dos colocados sob sua jurisdição e da cultura, tempos livres e desporto (art. 2º, nº 1, als. a) e h)). Para consecução desses fins, pertence, designadamente, à Câmara deliberar sobre tudo o que interesse à segurança e comodidade do trânsito em lugares públicos (art. 51º, nº 4, al. d)). E nos termos dos arts. 13º, nº 1, al. f), 14º, nº 1, al. d), 16º, al. e), 21º, nº 2, al. a) da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, os órgãos municipais são competentes em matéria de mercados e feiras municipais e para licenciar e fiscalizar recintos de espectáculos. Encontramo-nos, pois, no domínio de uma actividade de gestão pública.

Será, porém, que a responsabilidade de algum dos Réus poderia ser estabelecida com fundamento nas restantes ilegalidades que o A. aponta, se bem que em plano nitidamente secundário?

Como é sabido, o princípio a observar na matéria resulta do preceituado nos arts 1º a 6º do D-L nº 48.051, de 21.11.67. O Estado e demais entidades públicas respondem civilmente perante terceiros “pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos nos exercício das suas funções e por causa desse exercício”, considerando-se ilícitos “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.

No entanto, interpretando estes preceitos, a Jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido que não basta, para haver responsabilidade extracontratual do Estado, que tenha sido praticada uma qualquer ilegalidade. Só abrem caminho a essa reparação as ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada ou, dito doutra maneira, será preciso que o interesse atingido se localize na zona substantiva, e não meramente instrumental, do acervo de situações jurídicas do administrado merecedoras de tutela. A diferença está apenas em que, enquanto alguns situam esta exigência no plano da conexão de ilicitude, outros preferem deslocá-la para o campo do nexo de causalidade – vide, sobre a matéria, os Acs. deste Supremo Tribunal de 18.11.99, 1.2.00, 8.6.00, 20.12.00 e 14.3.01, resp. proc.ºs nºs 44.119, 44.099, 38.208 44.649 e 46.175.

Esta construção vem servindo para afastar a responsabilidade nos casos de actos administrativos praticados com vício de forma e incompetência, pois se trata de vícios que apenas encerram uma antijuridicidade instrumental, não afectando o conteúdo ou pressupostos do acto mas outros seus elementos, e como tal não implicando a inutilização da solução decisória, que pode ser repetida pela Administração. Para que a Administração responda por uma decisão sua, é preciso que se demonstre que a mesma não poderia, dentro da legalidade, ter sido praticada, no sentido e com o conteúdo com que o foi.

Ora, estão neste caso as denunciadas violações do dever de informação, fundamentação e audiência prévia, qualquer delas se inserindo na zona instrumental, e não substantiva, da protecção do administrado. Nenhuma destas violações é susceptível de acarretar a antijuridicidade do comportamento administrativo de que resultou a preterição do recorrente. Ou, se se preferir, nenhuma delas pode ter sido a causa directa dos prejuízos que alega. Por consequência, também por esta via a acção era claramente improcedente.

Resta a derradeira causa de pedir invocada pelo ora recorrente na petição – artigos 48º e segs. -, ou seja, que os R.R., ao não lhe deferirem o pedido de atribuição de um espaço na feira e darem-no a outro candidato, agiram com a intenção de beneficiar este e de prejudicar o A., tendo tomado a iniciativa de o contactar para vir fazer o respectivo contrato, procedimento no qual o recorrente vê uma atitude discriminatória e ofensiva da imparcialidade e da boa-fé.

Sucede, porém, que, neste aspecto, não vêm concretizados factos donde possa retirar-se a conclusão – porque duma verdadeira conclusão se trata, carecida do indispensável suporte factual – de que houve quebra da imparcialidade e da boa-fé.

É certo que o recorrente refere ter sabido que houve da parte da Administração um telefonema a convocar o seu concorrente para contratar a exploração do terrado na feira. Mas isso, só por si, não é suficiente para caracterizar uma actuação parcial e de má-fé, tanto mais que não vem demonstrado, nem nada sugere, que essa exploração tivesse, por lei ou regulamento administrativo, de ser submetida a concurso ou outro procedimento de tipo adjudicatório.

Sendo assim, improcede a totalidade das alegações do recorrente.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 14 de Maio de 2003.

J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio