0342/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As licenças precárias, como são aquelas que permitem a utilização do domínio público hídrico, podem ser revogadas a todo o tempo sem que o particular tenha direito a qualquer indemnização.

II- Sendo a licença de utilização revogada, ao particular apenas lhe resta remover as instalações desmontáveis e demolir as obras executadas e as instalações fixas, repondo a situação existente anteriormente à execução de tais obras.

III- Só assim não será quanto às obras executadas e instalações fixas se a Administração optar pela reversão das mesmas, a título gratuito e a seu favor.

IV- O despacho que ordena a reversão das instalações fixas de um Bar sito na orla marítima para a Administração (artº 8º nº 1 do DL. nº46/94, de 22/2), após a revogação da licença de utilização privativa do domínio público marítimo, não viola o princípio da propriedade privada, consagrado no artº 62º nº1 da CRP.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., viúva, residente na Rua ....., nº ..., ..., Póvoa de Varzim, interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto para o Sr. Ministro do Ambiente da decisão proferida pela Sra. Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, em 21/3/2001, que reverteu gratuitamente a favor do Estado das construções e instalações fixas do ex-estabelecimento comercial denominado “...”.

Nas suas alegações a recorrente defende, em síntese, que o acto contenciosamente impugnado está inquinado com o vício de usurpação de poder, violação do artº 38º do CPA, por falta de menção da qualidade do órgão no uso de delegação de poderes, violação do artº 68º nº 1 do CPA, por falta de menção dos elementos essenciais, violação do artº 62º da CRP, violação do direito de propriedade e vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito.

Nas suas alegações defende a entidade recorrida que o acto recorrido não sofre de qualquer vício, pelo que deve ser negado provimento ao presente recurso contencioso.

Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:

“Vem interposto recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Ministro do Ambiente, formado na sequência do recurso interposto do despacho de 21/3/2001, da Sra. Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, que decidiu a reversão gratuita a favor do Estado das construções e instalações fixas do estabelecimento comercial para cuja exploração fora emitida licença de ocupação de domínio público a favor do recorrente e outros.

A respeito dos vícios por esta imputados ao acto contenciosamente impugnado, atento o critério legal do artº 57º da LPTA para o respectivo conhecimento, oferece-nos dizer o seguinte:

1. Quanto ao vício de usurpação e poder - qualificação sob a qual a recorrente antes parece pretende invocar o vício de falta de competência - própria ou delegada - do autor do acto para a sua prática: verifica-se que por despacho do Sr. Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território de 25/1/2001, publicado no DR, 2ª série, de 16/2/2001 (com o nº 3330/2001), foram cometidas à subdirectora regional - entidade autora do acto recorrido - as funções por lei cometidas ao cargo de director regional, nos termos do nº 5 do artº 18º da Lei nº 49/99, de 22/6. Não procede assim o invocado vício, certo que a validade do acto não ficou afectada pelo facto de no despacho de notificação se ter omitido esta informação.

2. Quanto ao vício de violação de lei - por violação do disposto nos arts. 8º nº 1 do DL. nº 46/94, de 22/2 e 62º da CRP: o acto impugnado tem como base legal o disposto no artº 8º nº1 in fine do DL. nº46/94, de 22/2. A letra do preceito aponta inequivocamente no sentido de que a disposição apenas visa salvaguardar o interesse da Administração na manutenção de instalações cujo destino seria, em princípio, a remoção ou demolição.

Não vemos, assim, que no citado preceito se contenha de algum interesse particular, nomeadamente do titular de licença de utilização do domínio hídrico, tanto mais que a sua aplicação pressupõe precisamente a inexistência desta licença.

Ora, como dos autos resulta, a licença nº 134/2000 de que a recorrente foi co-titular, já havia sido revogada por acto de 7/9/2000 do Sr. Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, não estando em causa neste recurso a apreciação da legalidade desse despacho.

Não procede, assim, em nosso entender, o vício de violação de lei por infracção ao citado dispositivo, mostrando-se, consequentemente, desprovida de fundamento, nesta sede, a invocação da violação do princípio constitucional contido no artº 62º da CRP e ficando prejudicado o conhecimento dos demais vícios, atinentes à sua legalidade externa, imputados pela recorrente ao acto recorrido.

Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento”.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

Resultam dos autos os seguintes factos:

1- A recorrente A ... é co-proprietária do imóvel inscrito na matriz predial urbana da freguesia e concelho de Póvoa de Varzim com o artigo matricial nº ..., situado na praia de ..., na Avenida dos ..., da mesma freguesia e concelho;

2- Esse imóvel “...” foi construído em 1940, pelos falecidos sogros da recorrente e pais dos demais comproprietários e é constituído por cave, rés do chão e 1º andar;

3- Este imóvel esteve integrado no estabelecimento comercial denominado “...”, que foi explorado pela recorrente, ao abrigo de licença de utilização do domínio público marítimo titulada pelo alvará de licença nº 1/78 da Direcção Geral de Portos e renovada pelo alvará nº 134/2000;

4- Por despacho de 25/11/1998 do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Ambiente foi autorizada a utilização do edificio para nele ser instalado um estabelecimento de Bingo, ao abrigo das obrigações cometidas à ..., enquanto concessionária da Zona de Jogo da Póvoa de Varzim, tendo-se malogrado as negociações para a transmissão de tal edifício;

5- Esta licença de utilização foi revogada por despacho de 7/9/2000 do Director Regional do Ambiente do Norte, com fundamento na cessação em Janeiro de 1999 da exploração do referido estabelecimento comercial;

6- Através do ofício nº 2058 de 29/3/2001 da Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, a requerente foi notificada do despacho desta entidade, de 21/3/2001, pelo qual foi decidida a reversão gratuita a favor do Estado das construções e instalações fixas do ex-estabelecimento comercial denominado “...”;

7- Em 30/4/2001, a recorrente apresentou, na Direcção Regional do Ambiente do Norte e dirigido ao Sr. Ministro do Ambiente, recurso hierárquico do referido despacho de 21/3/2001;

8- Este recurso hierárquico não foi objecto de decisão.

9- Por despacho de 25/1/2001 (publicado no DR, II Série, em 16/2) o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território deu por finda a comissão de serviço, a partir dessa data, do então Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, designando, nesse despacho, a Subdirectora Regional (autora do acto recorrido hierarquicamente) para assegurar as correspondentes funções até à tomada de posse do novo Director Regional.

Assentes estes factos que se julgam pertinentes, passamos a conhecer do mérito.

Começamos por conhecer do arguido vício de usurpação de poder.

A usurpação de poder é o vício que consiste na prática por um órgão da Administração de acto incluído nas atribuições do poder legislativo ou judicial (Marcelo Caetano, Manual, vol. 1º, 10ª ed., pág. 495; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, págs. 380/382; Freitas do Amaral, Dtº Adm., III, pág. 295; Esteves de Oliveira, Dtº Adm., págs. 555/556).

Este vício, nos termos do artº 133º nº2 al. a) do Código do Procedimento Administrativo, gera nulidade do acto administrativo.

Para a verificação deste vício alega a recorrente que “a Sra. Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte não tinha competência própria para determinar a reversão gratuita de um imóvel a favor do Estado. Estando esse imóvel sob a alçada do Ministério do Ambiente, por estar construído sob o areal da praia, a entidade quando muito competente para a prática do acto seria Sua Excelência o Sr. Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território. Portanto, o acto recorrido enferma desde logo do vício de usurpação de poderes, por quem não tinha manifestamente competência para tal” (artigos 13º, 14º e 15º da petição do recurso).

Resulta dos termos desta alegação que a recorrente não alega que a Administração tenha praticado um acto que caiba nas atribuições de um dos outros poderes - legislativo ou judicial - mas tão só que o órgão competente para praticá-lo não era a Sra. Subdirectora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte mas sim o Sr. Ministro do Ambiente e Ordenamento do Território.

Posto assim o problema temos que decidir pela não verificação de tal vício.

Mas, e continua a recorrente, não tendo a autora do acto hierarquicamente recorrido competências próprias para praticá-lo, não há qualquer despacho de delegação ou subdelegação de competências, pelo que foi violado o artº 38º do Código de Procedimento Administrativo.

Diz-se neste preceito que “o órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação”.

É patente a confusão da recorrente, pois que se a autora de tal acto não tinha competências próprias e se não houver qualquer acto de delegação ou subdelegação de competências, então o vício é o de incompetência. É que a violação do artº 38º do CPA pressupõe a existência de delegação ou subdelegação de poderes, só que na prática do acto não se menciona a qualidade em que o seu autor actuou.

Mas não assiste qualquer razão à recorrente.

Vejamos.

A utilização do domínio hídrico é titulada por licença ou por contrato de concessão (artº 5º nº 1 do DL. nº 46/94, de 22/2, e será a este diploma legal que nos referiremos quando nenhum outro identificar-mos) e, de acordo com o nº 2 seguinte, a respectiva licença é atribuída pela respectiva Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais (DRARN).

Resulta destes preceitos que a competência para atribuição da licença de utilização do domínio hídrico em causa é da DRARN, já a competência para a celebração de contratos de concessão do domínio hídrico pertence ao Ministro do Ambiente e Recursos Naturais, a qual pode ser delegada no presidente do instituto nacional da água (INAG) (artº 9º nº 2).

E esta diferença de regime quanto a competências bem se compreende, pois que a licença pode ser outorgada pelo prazo máximo de 10 ou 35 anos (artº 6º), já o contrato de concessão pode ter um prazo máximo de 75 anos (artº 9º nº 1).

Assim, a competência relativa à atribuição de licenças de utilização do domínio hídrico e incluindo a respeitante à ordem de reversão das instalações fixas para o Estado findo o decurso do prazo da respectiva licença (artº 8º nº 1) pertence às Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Em abono desta tese, dispõe o artº 2º al. e) do DL. nº 127/2001, de 17/4 (Lei Orgânica da Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território) serem atribuições destas direcções “executar as medidas resultantes da política do ambiente e do ordenamento do território, no exercício dos poderes que lhe são conferidos por lei, nomeadamente, no âmbito do licenciamento e da fiscalização”.

Era, pois, da competência do Director da DRARN praticar o acto de que a recorrente recorreu hierarquicamente.

Sucede, porém, e daí a não conformação da recorrente, que o acto que ordenou a reversão gratuita para o Estado das instalações do ... foi praticado pela Sra. Subdirectora, sem qualquer menção de delegação ou subdelegação de poderes.

Deu-se, todavia, por provado que por despacho de 25/1/2001 (publicado no DR, II Série, em 16/2) o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território deu por finda a comissão de serviço, a partir dessa data, do então Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, designando, nesse despacho, a Subdirectora Regional (autora do acto recorrido hierarquicamente) para assegurar as correspondentes funções até à tomada de posse do novo Director Regional.

Daqui resulta que a Subdirectora Regional praticou o acto em causa em substituição do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território, cujo lugar estava vago.

A substituição existe para assegurar o princípio da continuidade do órgão e a regularidade do exercício das respectivas funções ou competência (cfr. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in CPA, Anotado, 2ª ed., pág. 235).

Nestas hipóteses, a autoria do acto pertence ao substituído (Acs. do STA de 5/6/1996-rec. nº 39 050, de 23/4/1997- rec. nº 37 129 e de 28/11/2000 - rec. nº 42 438).

Portanto, a autoria do despacho de 21/3/2001, pelo qual foi decidida a reversão gratuita a favor do Estado das construções e instalações fixas do estabelecimento comercial denominado “...” é do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território.

Daí, que improcedem as alegações da recorrente quando afirma que a Sra. Directora Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território não tinha competência para a prática do acto, nem tampouco quando defende que foi violado o artº 38º do Código de Procedimento Administrativo.

É verdade que no ofício de notificação deste acto se refere que o mesmo foi praticado pela Sra. Subdirectora, todavia tal facto não se repercute na validade do acto, até porque é posterior à sua prática.

A recorrente alega, ainda, que o acto viola o artº 68º nº 1 do CPA, por nele não constarem todos os elementos constantes deste preceito.

Confunde a recorrente o acto notificando com a notificação do mesmo. Na verdade, são duas realidades distintas, embora este pressuponha cronológica e funcionalmente aquele.

O acto de notificação não só é exterior ao acto que visa notificar, como lhe é posterior, contendendo apenas com a sua eficácia e não com a sua validade.

Assim, as hipotéticas ilegalidades de que um acto de notificação seja portador, designadamente a violação ao disposto no artº 68º nº1 do CPA, nunca se repercutirão na validade do acto notificando.

Em suma, a ilegalidade do acto de notificação nunca será uma ilegalidade do acto que visa notificar.

Finalmente, defende a recorrente que interpretado o disposto no artº 8º nº 1 como o acto o fez, viola o artº 62º nº1 da CRP, até porque aquele preceito não é aplicável ao caso dos autos por lhe ser muito posterior.

O contrato de arrendamento da parcela de terreno do domínio público marítimo, com a área de 420 m2, na praia da Póvoa de Varzim, celebrado entre a Direcção Externa do Douro e B..., marido da ora recorrente, destinada à ampliação do ..., data de 12/6/1950.

Com a publicação do DL. nº 46/94, de 22/2 visou-se rever, actualizar e unificar o regime jurídico da utilização do domínio hídrico e tal impunha-se dado que a legislação até então em vigor, além de dispersa, mostrava-se desactualizada (do seu preâmbulo).

Assim e relativamente às situações existentes, estatui o artº 90º que se passa a transcrever:

Artº 90º

1- Os utilizadores não titulados e os titulares de licenças e concessões existentes à data de entrada em vigor do presente diploma devem apresentar à DRARN respectiva, no prazo de seis meses a contar da data de entrada do presente diploma, uma declaração contendo os seguintes elementos:

a) identificação do utilizador ou do titular da licença ou concessão;

b) apresentação do respectivo alvará de licença ou contrato de concessão;

c) tipo de utilização.

2-

3- A DRARN deve enviar as declarações previstas no nº1 ao INAG, o qual deve elaborar um cadastro nacional de todas as utilizações existentes.

4- Cumprido o prazo estabelecido no nº 1, é atribuída aos utilizadores não titulares de licença ou concessões uma licença provisória por um ano.

5- Findo o prazo referido no número anterior, é imposto ao utilizador o cumprimento do disposto no presente diploma, sob pena de caducidade da licença.

7- O não cumprimento do prazo referido no nº 1 dá ligar à aplicação de contra-ordenação prevista na al. bb) do nº1 do artº 86º.

8- Após a entrega das declarações previstas no nº 1, a DRARN procede à fiscalização da utilização em causa, podendo, na sequência desta, impor ao titular da licença ou concessão que, no prazo máximo de três anos, proceda às alterações necessárias ao cumprimento do presente diploma.

Do regime constante deste artigo resulta que todos os utilizadores não titulados e os titulares de licenças e concessões existentes devem, no prazo de 6 meses, “declarar” a sua situação à DRARN, e através destas declarações o INAG elaborará um cadastro nacional, e findo aquele prazo é aplicável a todo o utilizador o disposto em tal diploma.

É, pois, aplicável à situação dos autos o regime jurídico instituído pelo DL. nº 46/94 e designadamente o disposto no seu artº 8º.

Na verdade, tendo a licença de utilização para a exploração do ... sido revogada por despacho de 7/9/2000 do Director Regional do Ambiente do Norte, com fundamento na cessação em Janeiro de 1999 da exploração do referido estabelecimento comercial, e não tendo sido este despacho impugnado contenciosamente, a mesma firmou-se no ordenamento jurídico-administrativo.

De acordo com o artº 8º nº 1 “findo o prazo da licença, as instalações desmontáveis devem ser removidas pelo respectivo titular no prazo que lhe for fixado; as obras executadas e as instalações fixas devem ser demolidas, salvo se a Administração optar pela reversão a título gratuito a seu favor, sem prejuízo de legislação especial”.

E acrescenta-se no nº 2 seguinte: “em caso de demolição, deve o titular da licença repor a situação que existia anteriormente à execução da obra”.

Na situação dos autos, uma vez que a licença de utilização foi revogada, à recorrente, bem como aos demais co-titulares de tal licença, apenas restava remover as instalações desmontáveis e demolir as obras executadas e as instalações fixas, repondo a situação existente anteriormente à execução de tais obras.

Só assim não será quanto às obras executadas e instalações fixas se a Administração optar pela reversão das mesmas, a título gratuito e a seu favor.

E foi isto o que exactamente aconteceu. A Administração optou pela sua reversão.

Esta reversão foi a título gratuito, foi que nem foi acordado qualquer indemnização na situação de revogação da licença, como não existe lei especial a impô-lo, que aliás a recorrente nem sequer indica.

Mas ao ser interpretado, violará o citado artº 8º o artº 62º nº1 da CRP que consagra o princípio da propriedade privada?

Segundo este artº 62º nº1 “a todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida em morte, nos termos da Constituição”.

Em anotação a este preceito escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira que “o direito à propriedade, enquanto direito de acesso a ela (i. é, de não ser impedido de adquiri-la), não implica que todos os bens devam ser susceptíveis de apropriação privada. Seguramente que não é ilegítimo colocar fora do alcance da propriedade privada certos tipos ou classes de bens, e é a própria Constituição que desde logo assim procede em relação aos bens de domínio público (arts. 84º e 168º nº1 al. x)), categoria esta cujo sentido pré-constitucional - seguramente acolhido na Constituição - importa precisamente a impossibilidade e apropriação privada” (CRP, Anotada, 2ª ed., pág. 333).

Aliás as coisas que se encontram no domínio público não podem ser objecto de direitos privados (artº 202º nº2 do CC), não sendo por isso apropriáveis.

As licenças precárias, como são aquelas que permitem a utilização do domínio público hídrico, podem ser revogadas a todo o tempo sem que o particular tenha direito a qualquer indemnização (Marcelo Caetano, Manual, 2º vol., 10ª ed., pág. 945; Ac. do STA de 22/4/1960, Col., pág. 484).

Não sendo a recorrente proprietária do estabelecimento comercial “...”, mas sendo apenas detentora de uma licença de utilização, não pode a mesma vir defender que foi privada de tal propriedade, pelo que não se mostra violado o artº 62º nº 1 da CRP:

Em concordância com tudo o exposto, não se verificando nenhum dos vícios que a recorrente imputa ao acto impugnado, nega-se provimento ao presente recurso contencioso.

Taxa de justiça e procuradoria pela recorrente que se fixam, respectivamente, em 400 euros e 200 euros.

Lisboa, 11 de Fevereiro de 2003.

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier