ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção):
1 – A…, identificada a fls. 2, intentou no TAC de Coimbra recurso contencioso de anulação que dirigiu contra o despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE TOMAR, de 8 de Abril de 2003, que lhe indeferiu pedido de licenciamento relativo à construção de uma habitação bifamiliar em …, Alverangel, Freguesia de S. Pedro de Tomar, concelho de Tomar.
2 - Por Sentença de 22 de Junho de 2005 (fls. 130/139), o TAC de Coimbra, negou provimento ao recurso contencioso.
Inconformado com tal decisão, dela veio o impugnante interpor recurso jurisdicional que dirigiu a este STA tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes CONCLUSÕES:
I - Em 18-01-2000, data da apresentação do processo de licenciamento “sub judice” estavam em vigor para a área em causa as medidas preventivas aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/99 de 12 de Outubro, que não proibiam a construção nessa área (albufeira do Castelo de Bode) embora a condicionassem a certas normas respeitantes à recolha, tratamento e rejeição de efluentes.
II - A câmara municipal submeteu o projecto à aprovação da Direcção Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território, que não emitiu parecer dentro do prazo legal, traduzindo-se esse facto em parecer favorável - artigo 19.º n.º 7 do DL 445/91 na redacção do DL 250/94 (embora viesse posteriormente a emitir parecer desfavorável).
III - Muito depois de ter conhecimento do parecer da DRAOT, em 22-02-2001 a câmara municipal deliberou aprovar o projecto de arquitectura e autorizar o destaque de uma parcela de terreno para nela ser implantada a construção, autorização essa que por sua vez só podia legalmente ser concedida se a construção a erigir dispusesse de projecto aprovado pela câmara municipal (artigo 5° n.º 1 alínea b) do DL 448/91).
IV - A Resolução do Conselho de Ministros n.º 7/2002 veio dar nova redacção ao artigo 1.º n.º 1 da RCM n.º 139/99, passando a proibir preventivamente a construção e ampliação de edifícios na área da albufeira do Castelo de Bode.
V - Em 7-10-2002 iniciou-se a discussão pública do novo Plano de Ordenamento, que decorreu até 7-11-2002, tendo como consequência a suspensão do procedimento de licenciamento neste período, por força do disposto no artigo 117.º n.º 1 do DL 380/99.
VI - As novas regras urbanísticas não entraram em vigor no prazo de 150 dias desde o início da discussão pública, pelo que em 7-3-2003 terminou a suspensão do procedimento e a decisão de licenciamento tinha de ser tomada de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática - artigo 117° n.º 3 do DL 380/99.
VII - O novo Plano de Ordenamento da Albufeira do Castelo de Bode só veio a ser publicado em 10-5-2003, como refere a sentença, pelo que à data do Despacho recorrido ou seja em 8-4-2003 a decisão tinha que ser tomada de acordo com as regras urbanísticas em vigor nesta data.
VIII - Para tanto havia que considerar a data da apresentação dos pedidos de licenciamento para determinar quais as medidas preventivas aplicáveis em cada caso, isto é:
- a)Possibilidade de licenciamento para os pedidos apresentados até ao ano 2202 ou seja até à data de entrada em vigor da nova redacção do artigo 1.º n.º 1 da RCM n.º 139/99 (decorrente da publicação da RCM n.º 7/2002);
- b)Impossibilidade de licenciamento de novas construções para os pedidos apresentados após essa data.
IX - No caso sub judice já havia caso resolvido quanto à possibilidade de construção, por força da aprovação do projecto de arquitectura e de autorização de destaque da parcela de terreno, sendo por isso ilegal a invocação do disposto na RCM n.º 7/2002 para fundamentar a decisão de indeferimento.
X - Pelo que o Despacho recorrido violou o disposto no artigo 63° do DL 445/91 de 20 de Novembro (redacção do DL 250/94); o disposto no artigo 117.º n.º 3 do DL n.º 380/99; e o disposto no artigo 12° do Código Civil, ofendendo o princípio da irretroactividade da Lei, conforme foi reconhecido no douto parecer do M°P°.
XI - A sentença recorrida ao negar provimento ao recurso contencioso de anulação incorre nos mesmos vícios: considerando que a aprovação do projecto de arquitectura não é constitutivo de direitos, afrontando a doutrina do Ac. de 16-5-2001 deste STA no P° 46.227; considerando como um acto inócuo a autorização de destaque da parcela; e que as medidas preventivas aprovadas pela RCM n.º 7/2002, muito mais restritivas do que as que vigoravam à data da apresentação do processo de licenciamento podem aplicar-se a este sem ofensa do princípio da irretroactividade da Lei.
XII - Confundindo também o âmbito de aplicação das medidas preventivas com o da suspensão do procedimento de licenciamento, como se nos actos posteriores à cessação da suspensão do procedimento pudessem ser debatidas questões já definitivamente resolvidas no processo, como era o caso do sistema de efluentes, que fora já considerado como não impeditivo do licenciamento pretendido pela recorrente.
XIII - Por último, a sentença apreciou também incorrectamente a matéria respeitante à falta de fundamentação do despacho recorrido na medida em que este invocara a falta de apresentação por parte da recorrente da totalidade dos elementos solicitados no ofício n.º 397, de 14-01-2003 quando é a própria câmara municipal a reconhecer neste processo que “nenhum elemento poderia a recorrida solicitar, uma vez que estavam em causa questões de aplicação de lei”.
XIV - Sendo ainda certo que em 14-01-2003 estava suspenso o procedimento de licenciamento nos termos do artigo 117.º n.º 3 do DL 380/99.
XV - Por todo o exposto deverá a sentença recorrida ser revogada bem como consequentemente também o Despacho de 08-04-2003 do Sr. Vereador do pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Tomar, com as legais consequências.
2 – Não foram apresentadas contra-alegações.
3 – No parecer que emitiu (fls. 192/197) o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, manifestou-se no sentido do não provimento do recurso.
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Cumpre decidir. 4 – A sentença recorrida deu como demonstrado a seguinte MATÉRIA DE FACTO:
I - No dia 18 de Janeiro de 2000, a recorrente solicitou a aprovação do projecto de licenciamento para construção de uma moradia bifamiliar em … - Alverangel, requerendo simultaneamente que fosse autorizado o destaque de uma parcela de terreno com a área de 6.653,54m2 do prédio inscrito na matriz cadastral, sob o art.º 39 - Proc. de Obras particulares n.º 78/2000;
II - Por deliberação da Câmara Municipal de Tomar de 22 de Janeiro de 2001, foi aprovado o projecto de arquitectura com os condicionantes constantes do processo, bem como, autorizado o requerido destaque - cfr. teor de fls. 13 e 15 dos autos;
III - A DRAOT, a solicitação da CMT, emitiu parecer desfavorável à pretensão da recorrente, por o local não ser servido de sistema colectivo de recolha e tratamento de efluentes - cfr. teor de fls. 18 e 19 dos autos;
IV - Em 13-06-2002, a recorrente renovou o pedido de emissão de alvará de licença para a construção da obra, nos termos e com os fundamentos constantes de fls. 20 a 23 dos autos;
V - O recorrido, avocou o processo de obras e, em 10-01-2003, proferiu despacho de intenção de indeferimento da pretensão da recorrente, referindo expressamente o seguinte:
- •“O movimento anterior foi a deliberação de Câmara de 07-01-2002, notificada à requerente em 15-02-2002;
- •Sucede que, em 11-01-2002, foi publicada a RCM 7/2000, que alterou o enquadramento legal da análise do processo, que vigoraria até 22-11-02;
- •E, em 07-10-2002, começou a discussão pública do novo Plano de Ordenamento, que decorreu até 07-11-02;
- •Por efeito daquela RCM ficou vedada a possibilidade de deferimento do presente processo;
- •É neste contexto que surge o requerimento acima identificado que, apesar da impossibilidade de deferimento deve ter resposta;
- •Ora,
1 - Entre 12-01-2002 e 06-10-2002, não era possível o deferimento do processo, por virtude da vigência da referida RCM 7/2000
2 - A partir de 07-10-2002, em virtude, agora, do início da discussão pública, por aplicação do art.º 117.º do DL n.º 380/99, a apreciação do processo ficou suspensa durante 150 dias
3 - Esta suspensão está em vigor
- •Porque a impossibilidade de apreciação resultou da lei, nos termos expostos não foi a requerente notificada;
- •Entretanto, deslocou-se aos serviços e foi atendida.
- •Nestes termos, notifique-se a requerente da intenção de indeferir o requerido em Junho de 2002, com os fundamentos e nos termos do contexto legal, que sucessivamente se verificou e que fica enunciado atrás”.
VI - Este despacho foi notificado à recorrente, nos termos do ofício n.º 397 de 14-01-2003, endereçado para a morada da mesma constante do Proc. N.º 78/00 - cf. teor de fls. 27 dos autos;
VII - Por despacho proferido em 08-04-2003 pelo recorrido, foi indeferida a pretensão da recorrente nos termos da alínea c), do n°1, do art.º 63.º, do DL n.º 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 250/94 de 15 de Outubro, pelos motivos constantes no ofício n.º 4759 de 13-06-2002 e, por não terem sido apresentados na totalidade os elementos solicitados no n/ofício n° 397 de 14-01-2003.
Mais se comunica que se mantém, por ora, os fundamentos da anterior proposta de decisão” - cf. teor de fls. 26 dos autos.
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5 – Vem impugnado nos autos o despacho do Vereador da CM de Tomar, de 08.04.2003 que indeferiu à recorrente pedido de licenciamento para construção de uma moradia bifamiliar e ao qual a sentença recorrida acabou por negar provimento.
Para o efeito, e no tocante à alegação da recorrente no sentido de se ter formado “acto tácito de deferimento”, entendeu-se na sentença recorrida não se ter formado “qualquer acto tácito de deferimento” tanto mais que “a prolação posterior de um acto expresso de indeferimento”, “sempre eliminaria a eventual existência de qualquer acto tácito”.
Seguidamente, entendeu-se ainda e essencialmente na sentença recorrida que “à data da prolação do despacho recorrido, se encontrava em vigor o regime previsto na RCM 7/2002” que impunha determinadas proibições, “não tendo havido qualquer aplicação retroactiva da lei, por parte do recorrido, uma vez que a legalidade dos actos administrativos é aferida pela lei em vigor à data da sua prática”.
E, “o facto de previamente haver sido aprovado o projecto de arquitectura, também não confere quaisquer direitos à recorrente”, já que “o acto de aprovação do projecto de arquitectura, não habilita, por si só, o interessado a erigir a construção projectada, o que sucede apenas com o deferimento do pedido de licenciamento”, “nada impedindo que exista aprovação do projecto de arquitectura e depois indeferimento do pedido de licenciamento”.
Por fim e no que respeita à falta de fundamentação, entendeu-se na sentença recorrida que “resultam do despacho recorrido os motivos do indeferimento (legislação infringida e falta de elementos previamente solicitados), fazendo ainda menção expressa para os fundamentos do ofício nº 397… sendo certo que, a falta de fundamentação ou eventual fundamentação errada (na vertente do recorrido que invoca o artº 63º al. c) do DL nº 445/91, que considera inaplicável) constituem situações jurídicas distintas”.
5.1 – Discordando do decidido e em termos de ataque frontal dirigido à sentença recorrida, sustenta desde logo a recorrente (cl. IX e X) que “no caso sub judice já havia caso resolvido quanto à possibilidade de construção, por força da aprovação do projecto de arquitectura e de autorização de destaque da parcela de terreno, sendo por isso ilegal a invocação do disposto na RCM n.º 7/2002 para fundamentar a decisão de indeferimento” contida no despacho contenciosamente impugnado.
E sendo assim, acrescenta a recorrente “o Despacho recorrido violou o disposto no artigo 63° do DL 445/91 de 20 de Novembro (redacção do DL 250/94); o disposto no artigo 117.º n.º 3 do DL n.º 380/99; e o disposto no artigo 12° do Código Civil, ofendendo o princípio da irretroactividade da Lei” e a “a sentença recorrida ao negar provimento ao recurso contencioso de anulação incorre nos mesmos vícios”
Vejamos se lhe assiste razão:
O pedido de aprovação do projecto e licenciamento da construção da moradia em referência nos autos, bem como o pedido de destaque de uma parcela de terreno para nele ser construída essa moradia, foi dirigido à CM no dia 18 de Janeiro de 2000.
Por deliberação da Câmara Municipal de Tomar de 22 de Janeiro de 2001, foi aprovado o projecto de arquitectura com os condicionantes constantes do processo, bem como, autorizado o destaque da referida parcela de terreno e ordenado o prosseguimento do processo “com vista ao licenciamento”. É o que resulta do doc. de fls. 13, para o qual se remete no Ponto II da matéria de facto.
A DRAOT, a pedido da CM de Tomar, emitiu parecer desfavorável à pretensão da recorrente “por o local não ser servido de sistema colectivo de recolha e tratamento de efluentes” (cf. ponto III da matéria de facto bem como o doc. de fls. 19 para o qual nesse ponto se remete).
Esse Parecer, como resulta ainda do doc. de fls. 19, fora solicitado pela CM de Tomar através do “of.º nº 4109/DAU, de 11.05.2001”. Por sua vez, o parecer da DRAOT, contido no mesmo ofício, como resulta do carimbo nele aposto, deu “entrada” na “Câmara Municipal de Tomar em 05.07.2001”.
Tal facto permite-nos desde logo concluir que não assiste qualquer razão à recorrente quando afirma, em defesa do seu ponto de vista (cf. “conclusão III”), ter a câmara municipal deliberado “aprovar o projecto de arquitectura e autorizar o destaque de uma parcela de terreno para nela ser implantada a construção”, “muito depois de ter conhecimento do parecer da DRAOT” já que, quando a CM decidiu aprovar o projecto de arquitectura e autorizar o destaque da parcela, bem como a ordenar o prosseguimento do processo com vista ao licenciamento – deliberação de 22.02.2001 – ainda nem sequer havia solicitado o parecer à DRAOT.
Aliás, neste concreto aspecto, a recorrente chega a entrar em contradição, quando na respectiva alegação (fls. 160/161) reconhece expressamente ter o parecer da DRAOT sido recebido na “Câmara Municipal em 05.07.2001” e que o mesmo “fora solicitado pelo ofício da Câmara Municipal de 11.05.2001”, para a fls. 10 da alegação (fls. 164 dos autos) referir que a CM aprovou “o projecto de candidatura depois de conhecer o parecer da DRAOT” quando o projecto de arquitectura foi aprovado por decisão de 22.01.2001 e por isso antes de a CM ter tido conhecimento do aludido parecer desfavorável.
A pretensão da recorrente viria no entanto a ser indeferida por despacho proferido pelo recorrido em 08-04-2003 “nos termos da alínea e), do n°1, do art.º 63.º, do DL n.º 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 250/94 de 15 de Outubro, pelos motivos constantes no ofício n.º 4759 de 13-06-2002 e, por não terem sido apresentados na totalidade os elementos solicitados no n/ofício n° 397 de 14-01-2003”.
Argumenta a recorrente que, pelo facto de ter sido aprovado o projecto de arquitectura (embora com condicionantes), por deliberação de 22 de Janeiro de 2001, quando foi proferido o despacho impugnado nos autos, já existia caso resolvido “quanto à possibilidade de construção”, por força da aprovação do projecto de arquitectura e de autorização do destaque da parcela de terreno.
Ou seja, o caso resolvido, segundo a recorrente, ter-se-ia verificado apenas quanto a um eventual reconhecimento da possibilidade de poder construir naquele exacto local.
Embora se possa eventualmente entender que a CM de Tomar, através da deliberação de 22.01.2001, tenha inicialmente admitido a possibilidade de a recorrente poder vir a construir no local, interessa no entanto salientar que, independentemente de se apurarem ou de se saber quais os efeitos que poderão emergir dessa deliberação, a única questão que neste momento importa equacionar e decidir, reside em saber se, na situação, estamos ou não perante um “caso decidido”, condicionante do acto final do procedimento, ou seja de um acto que, só por si, impunha desde logo o deferimento do pedido de licenciamento.
E a resposta só pode ser negativa. Caso contrário redundaria em mera inutilidade a ordem de prosseguimento do procedimento administrativo visando o licenciamento da construção, determinada pela mesma deliberação.
Basta referir que, como se entendeu no ac. deste STA de 28.11.00, rec. 46.506, no “no processo de instrução de licenciamento de construção, à fase da apreciação do projecto de arquitectura, segue-se a apresentação dos projectos de especialidades e os pareceres vinculativos de outras entidades e, a culminar todo o processo, a decisão final do pedido de licenciamento da obra, que incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados (art.ºs 11º a 21º, por força do n.º 1 do art.º 37°, do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro, alterado pela Lei n.º 29/92, de 05 de Setembro) ”.
Pelo que, até ser proferida a deliberação final no procedimento - deferimento ou indeferimento do pedido de licenciamento - o requerente mais não tem do que meras expectativas no que respeita à aprovação do licenciamento, expectativas essas que, naturalmente se irão consolidando à medida que os diversos projectos de especialidades vão sendo deferidos. Só a decisão final, caso seja de deferimento, é passível de projectar, na esfera jurídica do requerente o direito a construir.
O que apenas pode querer significar que a aprovação do projecto de arquitectura, enquanto realidade diversa, que assenta em pressupostos de facto e de direito distintos, não pode constituir caso decidido ou resolvido relativamente ao “licenciamento” propriamente dito. O mesmo é dizer que a aprovação do projecto de arquitectura, não pode ser interpretada ou conduzir imperativamente à concessão do direito ou ao deferimento do pedido de licenciamento.
E, assim sendo, não tem qualquer suporte a alegação do recorrente ao sustentar que a deliberação inicial – deliberação de 21.01.2001 - que se limita a aprovar o projecto de arquitectura e a legitimar a prossecução do procedimento tendente a obter a decisão final relativa ao licenciamento, traduza um acto constitutivo do direito a construir.
Em conformidade, não se pode afirmar ter o acto impugnado nos autos, contrariado anterior decisão.
5.1.a) – Entende ainda a recorrente que é ilegal a invocação do disposto na RCM n.º 7/2002 para fundamentar a decisão de indeferimento e ainda que foi violado o disposto no artigo 63.º do DL n.º 445/91 de 20 de Novembro (redacção do DL n.º 250/94), bem como o disposto no artigo 117.º, n.º 3, do DL n.º 380/99 e o disposto no 12.º do Código Civil (ofensa do princípio da irretroactividade da lei).
Que o terreno onde a recorrente pretende erigir a construção cujo licenciamento foi indeferido pelo acto contenciosamente impugnado, se situa na área da Albufeira de Castelo do Bode, abrangida pelas Resoluções do Conselho de Ministros: nº 139/99, de 12.10.99 (DR I série - B de 4.11.99; nº 152/2000, de 19.10.2000 (DR I série - B de 11.11.2000; nº160/2001, de 31.10.2001 (DR I série - B de 12.11.20001; e nº 7/2002, de 19.12.2001 (DR I série - B de 11.01.20002, resulta não só da sentença recorrida, na parte em que não foi alvo de qualquer reparo, quer da alegação da recorrente.
Considerando, como resulta do respectivo preâmbulo, a “preocupante degradação da qualidade da água” da albufeira de Castelo de Bode que “tem como uma das suas utilizações principais o abastecimento de água, servindo cerca de 3 milhões de habitantes da área de 22 municípios” e para cuja degradação contribuem “causas múltiplas”, entre as quais “a ocupação da área circundante da albufeira” e para cuja solução “as regras contidas no Plano do Ordenamento de 1993 têm-se revelado insuficientes… encontrando-se, por isso, já em curso a revisão” de um “Plano, que há-de traduzir-se num plano especial de ordenamento do território” a RCM n.º 139/99 veio sujeitar a “área envolvente da albufeira de Castelo do Bode”, durante “um ano”, a determinadas “medidas preventivas”, estabelecendo para a área, além do mais, a “proibição de utilizações que envolvam a produção de efluentes, salvo quanto a estes se encontrem ligados a um sistema de recolha, tratamento e rejeição de efluentes municipal ou multimunicipal, quando o ponto de descarga se localize a jusante da albufeira, quando se refiram a construções localizadas dentro de perímetro urbano definido em plano director municipal ou quando se insiram em áreas abrangidas por plano de urbanização ou plano de pormenor, desde que dotadas de sistema colectivo de recolha e tratamento de efluentes” (nº 1, al. a) e nº 2).
A vigência dessas medidas passou para “dois anos” (RCM nº 152/2000), tendo pela RCM nº 160/2001 sido prorrogada a sua vigência “por mais um ano”.
Por fim a resolução nº 7/2002, considerando “que a revisão do Plano de Ordenamento do Território já está em avançado estado de elaboração”, veio a “promover alguns ajustamentos no próprio teor das medidas preventivas em causa”, dando nova redacção ao nº 1 da RCM nº 139/99, proibindo nomeadamente a “construção ou ampliação de edifícios ou outras instalações” bem como a “instalação de explorações ou ampliação das já existentes”.
Essas medidas preventivas, como se refere no preâmbulo da RCM nº 7/2002, visavam precisamente “garantir a execução das novas disposições ou de impedir que ela se tornasse mais onerosa” ou seja do plano em revisão.
E, pelo menos a partir da publicação da RCM nº 7/2002, ou seja, pelo menos a partir de 12.01.2002 (cf. nº 2 dessa Resolução) passa a ser proibido o licenciamento de qualquer “construção” ou “ampliação” de edifícios, na área abrangida pelas aludidas RCM.
O DL 380/99, de 28 de Setembro (diploma que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial) na redacção original, em vigor à data da prática do acto impugnado, prevê a possibilidade de serem “estabelecidas medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do Plano” municipal de ordenamento do território em “revisão” (artº 107º nº 1).
O nº 2 do artº 107º do mesmo diploma expressamente determina que “o estabelecimento de medidas preventivas por motivo de revisão e alteração de um plano”, como era o caso, determina a “suspensão da eficácia” do plano a rever “na área abrangida por aquelas medidas”.
Do mesmo modo ficam suspensos os “procedimentos” de licenciamento ou a “concessão de novas licenças” a “partir da data fixada para o início do período de discussão pública e até à data da entrada em vigor” do plano revisto (cf. artº 117º do DL 380/99).
Estabelece no entanto o nº 3 do artº 117º do DL 380/99 que “caso as novas regras urbanísticas não entrem em vigor no prazo de 150 dias desde a data do início da respectiva discussão pública, cessa a suspensão do procedimento, devendo neste caso prosseguir a apreciação do pedido até à decisão final de acordo com as regras urbanísticas em vigor à data da sua prática”.
Daí que, com o estabelecimento das “medidas preventivas” pelas referenciadas RCM que, como determina o artº 108º do DL 380/99, “têm a natureza de regulamentos administrativos”, ficou desde logo “suspensa”, na área por elas abrangidas, o plano então em vigor cuja revisão se encontrava em curso.
Quando a recorrente dirigiu à CM de Tomar o requerimento a solicitar o licenciamento da construção – 18.01.2000 – estavam em vigor as medidas preventivas aprovadas pela RCM 139/99, de 4 de Novembro.
A violação do princípio da irretroactividade da lei, segundo se depreende da alegação do recurso residiria, como expressamente refere a recorrente, ser “óbvio que a aplicação num processo de licenciamento apresentado no ano 2000 de uma norma cujo conteúdo resulta de diploma publicado em 2002 será sempre uma aplicação retroactiva dessa norma”. Ou ainda no facto de não poderem ser aplicáveis ao pedido de licenciamento “as medidas preventivas aprovadas pela RCM nº 7/2002”, que, considera “muito mais restritivas do que a que vigorava à data da apresentação do processo de licenciamento” já que a “RCM 139/99, não proibia a criação de novas construções, o que apenas veio a acontecer com a RCM nº 7/2002”.
Diga-se no entanto que, neste concreto aspecto, a recorrente limitou-se a formular meras conclusões, sem apresentar qualquer argumento com força suficiente para contrariar o que, a propósito, se entendeu na sentença, quando nela se afirma que “à data da prolação do despacho recorrido, se encontrava em vigor o regime previsto na RCM 7/2002” que impunha determinadas proibições, “não tendo havido qualquer aplicação retroactiva da lei, por parte do recorrido, uma vez que a legalidade dos actos administrativos é aferida pela lei em vigor à data da sua prática”.
Pelo que, não tendo a recorrente deduzido qualquer oposição ou contrariado aquela afirmação feita na sentença recorrida, quando nela se refere que “à data da prolação do despacho recorrido, se encontrava em vigor o regime previsto na RCM 7/2002”, sobre tal dado, que temos como adquirido, não iremos tecer qualquer consideração, por não ter sido objecto de reparo por parte da recorrente.
O mesmo se diga relativamente à parte da sentença em que se entendeu que “a legalidade dos actos administrativos é aferida pela lei em vigor à data da sua prática” o que aliás, na situação, também não merece qualquer reparo da nossa parte, sendo certo que a recorrente não invoca, nem se vislumbra a existência de disposição que estabeleça de modo diferente.
Convém no entanto salientar que, tendo o despacho recorrido sido proferido quando já se encontrava em vigor o regime previsto na RCM 7/2002, na ausência de disposição em contrário, a questão tinha de ser ponderada, à luz do direito vigente à data da sua prática.
Este é um princípio próprio do Direito Administrativo, segundo o qual as condições de validade de um acto administrativo devem ser apreciadas à luz do direito vigente à data em que o acto é praticado ("tempus regit actus")” (cfr. ainda artº 12º nº 2 do CPC e entre outros o Ac. STA de 06.06.2007, rec. 734/06).
Por outra via, do âmbito de aplicação das medidas preventivas, em vigor à data da prática do acto, apenas ficam excluídas, como resulta do artº 107º nº 5 do DL 380/99 “as acções validamente autorizadas antes da sua entrada em vigor, bem como aquelas em relação às quais exista já informação prévia favorável válida”.
Ora no caso nem o licenciamento estava ainda autorizado nem resulta dos autos que relativamente ao licenciamento pretendido pela recorrente existisse “informação prévia favorável”.
Não existe por isso a invocada aplicação retroactiva, sendo certo que a proibição de construir já estava contida na redacção inicial da RCM nº 139/99.
Que a construção que a recorrente pretendia erigir estava desde logo abrangida pelas restrições constantes da RCM nº 139/99, resulta do “parecer desfavorável” ao licenciamento, emitido pela DRAOT, que se alicerçou no facto de, “em conformidade com o disposto na Resolução do Conselho de Ministros nº 139/99”, “o local não ser servido de sistema colectivo de recolha e tratamento de efluentes”.
É que, a proibição contida na alínea a) do nº 1 da RCM nº 139/99 – “proibição de utilizações que envolvam a produção de efluentes” – apenas podia ser ultrapassado quando os “efluentes” “se encontrem ligados a um sistema de recolha, tratamento e rejeição de efluente municipal ou multimunicipal…” ou seja por um sistema colectivo “municipal ou multimunicipal” e não como defende a recorrente na alegação do recurso (cfr. fls 161) que a RCM nº 139/99 “exigia apenas a existência de um sistema de recolha que poderia ser individual”.
O que permite concluir desde logo que não assiste razão à recorrente quando, logo na “conclusão I” sustenta que “as medidas preventivas aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 139/99 de 12 de Outubro, não proibiam a construção nessa área (albufeira do Castelo de Bode) embora a condicionassem a certas normas respeitantes à recolha, tratamento e rejeição de efluentes”.
E, ainda que se considere que o parecer da DRAOT não foi emitido no prazo legalmente fixado como sustenta a recorrente, para daí extrair a conclusão que, na ausência de emissão de parecer no prazo legalmente previsto, deveria ter-se entendido como existindo um parecer “tácito” de sentido “favorável” à pretensão da recorrente nos termos do disposto no artº 19º nº 7 do DL 445/91, de 20/11, em tal situação sempre teria que se entender que a emissão de posterior parecer em sentido “desfavorável” ao licenciamento, integra uma revogação daquele eventual “parecer tácito favorável”, que se formara na ausência da sua emissão dentro do prazo legalmente estabelecido (cf. Ac. STA de 05.02.04, Proc. 2056/03 e de 14.10.2004, rec. 220/04).
Pelo que, considerando que à data da prática do acto impugnado já se mostravam em vigor as aludidas medidas preventivas e que a proibição do licenciamento pretendido pela recorrente estava prevista desde o início da sua vigência, temos de concluir que não assiste razão à recorrente na argumentação que desenvolve no tocante à invocada violação do princípio da irretroactividade da lei.
Assim sendo, considerando que, como determina o artº 108º do DL 380/99, “as medidas preventivas têm a natureza de regulamentos administrativos”, estando em vigor essas medidas preventivas que “impunham determinadas restrições de utilidade pública” ao deferimento do pedido de licenciamento, era legítimo à entidade recorrida indeferir nos termos em que o fez, o pedido de licenciamento com o fundamento previsto na alínea c), do n°1, do art.º 63.º, do DL n.º 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 250/94 de 15 de Outubro - restrições de utilidade pública referenciadas nas aludidas RCM - independentemente de na fundamentação da decisão impugnada ser feita referência à RCM nº 139/99 ou à Resolução nº 7/2002, que veio dar nova redacção ao nº 1 da Resolução nº 139/99, já que ambas as Resoluções contemplavam a proibição de deferimento do licenciamento pretendido pela recorrente.
Sem ter feito a mínima referência ao disposto no artº 117º nº 3 do DL nº 380/99 quando, em sede de alegação, dirigiu “crítica à decisão recorrida” (ponto III da alegação), a recorrente acabou no entanto por, em termos de conclusão (cfr. conclusão X), invocar que o despacho recorrido bem como a sentença recorrida teriam violado aquela disposição legal.
No entanto, não se vislumbra que, na petição de recurso, a recorrente tenha imputado ao acto impugnado a violação desse preceito legal ou que a violação desse mesmo preceito tenha sido equacionada ou apreciada na sentença recorrida, sendo certo que à sentença não foi imputado qualquer vício derivado de eventual omissão de pronúncia.
Assim e fundamentalmente por a recorrente não ter produzido alegação visando demonstrar que pela sentença recorrida foi violada aquela disposição legal, sobre ela não nos compete emitir qualquer pronúncia.
Temos assim de concluir pela improcedência da totalidade dos vícios que a recorrente imputou à sentença recorrida.
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5.2 - Por último, entende o recorrente que o despacho em crise padece de falta de fundamentação.
No que respeita a tal questão, na alegação relativa ao recurso jurisdicional, a recorrente limita-se a referir que a “sentença recorrida confundiu várias coisas: (…) Considerando que o despacho recorrido não padece de falta de fundamentação ao imputar à recorrente a falta de a falta de apresentação dos elementos solicitados no ofício nº 397 de 14.1.2003 quando a própria câmara municipal reconhece que «atentas as questões que se levantaram, nenhum elemento poderia a recorrida solicitar» (cf. Artº 34º da contestação)”, alegação esta cujo conteúdo, no essencial, acaba por ser reproduzido na conclusão XIII).
O que apenas pode querer significar que, no fundo, a recorrente não abala minimamente o que, a propósito e a respeita da invocada falta de fundamentação, se considerou na sentença recorrida.
O que, só por si, seria suficiente para julgar improcedente o alegado na conclusão XIII.
Refira-se no entanto e em termos de síntese que, como tem vindo a ser entendido por este STA, a fundamentação é suficiente quando é susceptível de revelar, a um destinatário normal, as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a decidir nos termos em que decidiu.
Como dela resulta, a deliberação impugnada fundamentou-se, em termos de facto, nos “motivos constantes no ofício n.º 4759 de 13-06-2002”e em termos de direito, na “alínea e), do n°1, do art.º 63.º, do DL n.º 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 250/94 de 15 de Outubro”.
Deste modo, atendendo ainda aos motivos aduzidos no ofício para o qual remete, foram indicadas à recorrente as razões de facto e de direito ou seja os motivos pelos quais a entidade recorrida decidiu indeferir o pedido de licenciamento para a construção de uma moradia.
Admite-se no entanto que a referência no despacho recorrido à não apresentação da “totalidade dos elementos solicitados…” integre mero lapso sem que tal importe falta de fundamentação.
Temos assim que concluir, como o fez a sentença, que os motivos que determinaram o sentido da decisão, independentemente de estarem ou não correctos sob o ponto de vista da lei, são perfeitamente compreensíveis por um observador médio e, por essa via, também apreensíveis pelo interessado, ora recorrente.
Havia, pois, que julgar improcedente o vício de falta de fundamentação, sendo certo que a argumentação aduzida pela recorrente, não abala minimamente o que, a propósito se considerou na sentença recorrida.
Improcedem por conseguinte as conclusões formuladas pelo recorrente e daí a improcedência do recurso jurisdicional.
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8 – Termos em que ACORDAM:
- a)- Negar provimento ao recurso.
- b)– Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente em 400,00 e 200,00 Euros.
Lisboa, 23 de Janeiro de 2008. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.
