Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:
No TAC/C, O Digno Magistrado do MºPº interpôs recurso contencioso em defesa da legalidade, pedindo a declaração de nulidade da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE ÁGUEDA de 12-11-96, que, apesar de pareceres negativos decidiu deferir o pedido de loteamento apresentado pela firma A..., L.da, em consequência do qual foi emitido o alvará 23/96 de 2-12-97, alegando estar o licenciamento em desconformidade com normas imperativas do PDM de Águeda.
O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por sentença de 29-6-01 (fIs. 239-244) a ser dado provimento ao recurso, declarando-se a nulidade do licenciamento.
Agravaram a recorrida particular A... e autoridade recorrida, concluindo aquela no termo da sua minuta:
- A.A decisão proferida pelo Meritíssimo Juiz do Tribunal Administrativo de Circulo de Coimbra julga incorrectamente os factos, porquanto não se pode concluir dos factos dados como provados que as construções permitidas no loteamento licenciado ultrapassam muito a cércea dominante, pois ultrapassam apenas um piso em três lotes e dois pisos num outro, pisos estes diluídos pela topografia local.
- B.Também não se pode concluir, como na decisão, que todos concordam como facto, pois a recorrida particular em diversos pontos da contestação e alegações afirmou em sentido diverso.
- C.Enferma, ainda, a decisão do tribunal a quo de nulidade por não fundamentar, como determina o art.º 686º n.º 1 al. b) do C.P.C. aplicável por remissão, com elementos de facto e de direito porque é que o acto recorrido é considerado como violando o art.º 6º do P.D.M. de Águeda.
- D.Diz-se que violou, mas não se concretiza em quê, como ou porquê.
- E.Não é feita qualquer interpretação do referido artigo 6º n.º 8 que permita concluir que a decisão de deferimento do loteamento violou o P.D.M..
- F.Não se concretiza nem se fundamenta em que ponto a decisão da Administração violou o artigo 6º n.º 8 do P.D.M..
- G.O art.º 6º n.º 8 do P.D.M. de Águeda contém conceito(s) indeterminado(s) relacionado(s) com a estética e inserção na paisagem urbana e inserido na chamada discricionaridade técnica que implica um espaço de apreciação e decisão da própria Administração.
- H.Pelo que não se poderá no caso sub judice avaliar da interpretação do conceito (subjectivo) de enquadramento urbano dado pela câmara municipal de Águeda no acto recorrido.
- I.Não há pois nem fundamentos de facto nem de direito que permitam concluir, como na decisão, de que a deliberação da câmara municipal de Águeda de 12.11.96 (aprovação do loteamento) violou o n.º 8 do art.º 6° do P.D.M..
- J.E não tendo ficado provado que violou o artigo do P.D.M., não se pode concluir que a decisão que aprovou o loteamento seja nula.
Por sua vez, a autoridade recorrida, na sua minuta, formulou as seguintes conclusões:
1 - A douta sentença recorrida julgou incorrectamente os factos provados ao dar como provado que na zona onde situa o loteamento em causa, cerca de 80% a 90% dos terrenos estão ocupados por habitações unifamiliares, constituídas por cave, rés-do-chão e 1º andar, para tanto se baseando exclusivamente na exposição apresentada pelo dono do lote D do primitivo loteamento.
2 - Da mesma forma, a posição assumida pelos diversos intervenientes processuais nos autos não permitia concluir, como se faz na douta sentença recorrida que "todos os intervenientes concordam que as construções permitidas no loteamento licenciado, além de se destinarem a habitação colectiva, ultrapassam muito a cércea dominante da zona.
3 - Os factos efectivamente provados são os que se enumeram sob os nºs 1 a 18 do capítulo FACTOS supra, factos esses que aqui se dão como reproduzidos para todos os efeitos legais.
4 - Consequentemente, tem nessa parte que ser revogada a decisão de facto tomada na douta sentença recorrida.
5 - Não obstante naquela zona a tipologia dominante fosse a da habitação unifamiliar de cave, rés-do-chão e 1º andar, o certo é que "os ventos urbanísticos e de modernidade na concepção do planeamento duma cidade" estavam a começar a mudar para aquela zona, pois já fora aprovada uma proposta semelhante à actual, ou seja, uma tipologia de edifício de habitação colectiva de 3 pisos acima da soleira.
6 - Nos últimos dez a quinze anos têm sido projectados e construídos na zona envolvente do local em causa edifícios de rés-do-chão, primeiro e segundo andares, bastando atentar-se para se chegar a tal conclusão nos edifícios construídos há já muitos anos na Rua onde desemboca a sul a Rua ..., ou seja, na Rua ..., em cujo lado direito ascendente existem há muito de edificações dessa tipologia e cércea (Cfr. fotografias disso comprovativas juntas na 1ª instância com as alegações produzidas após os articulados).
7 - O edifício construído no lote D é uma construção de rés-do-chão e primeiro andar, sito dum lado duma rua e a uma cota de nível superior três ou quatro metros do leito da rua e quatro ou cinco metros acima dos terrenos, situados do outro lado da rua, onde se localizam os lotes A B e C, pelo que nem sequer se entende que contraste ou desarmonia arquitectónica ou desenquadramento pode haver entre aquela construção de dois pisos acima da soleira e a construção de edifícios de três pisos acima da soleira implantados num terreno situado numa cota de nível abaixo 4 a 5 metros da cota a que se encontra implantado aquele.
8 - A cidade de Águeda é uma cidade em evolução e em franco crescimento populacional, estando em muitos dos seus arruamentos a ser substituídas as habitações unifamiliares pela construção de edifícios de habitação colectiva para satisfação das necessidades de habitação da sua população, sendo isso que acontece na zona contígua àquela em que se situa o terreno que é objecto do loteamento - bastando ter-se em conta que a uns escassos duzentos a trezentos metros em linha daquela zona - a sul da linha do caminho de ferro - estão em construção edifícios de habitação colectiva de cinco pisos acima da soleira.
9 - Na tese seguida pela douta sentença recorrida, a Câmara Municipal de Águeda não poderá, sem uma prévia alteração do artigo 6°, n.º 8, do Regulamento do PDM, autorizar a construção do novo Palácio da Justiça de Águeda que se prevê ter vários pisos acima da cota da soleira e que vai ser construído na zona envolvente do local em causa, já que uma tal construção não respeitaria o conceito de enquadramento urbano na interpretação que dele tem a douta sentença recorrida.
10 - O enquadramento urbano que se tem em vista no n.° 8 do artigo 6° do Regulamento do PDM de Águeda, não é o enquadramento urbano preexistente, mas sim o enquadramento do actual com o que se pretende no futuro para aquela concreta zona.
11 - O n.º 8 do artigo 6° não impõe a obrigação de que a tipologia e a cércea dos edifícios a construir numa zona tenham de ser iguais às construções preexistentes nessa mesma zona, apenas refere que "condicionam", ou seja, pretende evitar-se contrastes gritantes ou aberrações arquitectónicas entre as novas construções e as preexistentes.
12 - Para que pudesse concluir-se violação do n.º 8 do artigo 6° do Regulamento do PDM de Águeda, que utiliza o conceito aberto e indeterminado de enquadramento urbano, seria necessário que de forma manifesta as construções, quer na sua tipologia arquitectónica, quer no número de pisos previstas, previstas na alteração de loteamento aprovada provocasse uma desarmonia flagrante com a tipologia arquitectónica ou o número de pisos dos edifícios existentes na zona envolvente e com aqueles que num são critério de desenvolvimento urbanístico da cidade se prevêem para os espaços centrais da cidade que abrangem a zona em causa.
13 - O conceito de enquadramento urbano contido no n.º 8 do artigo 6° é um conceito vago ou indeterminado, um conceito aberto que em cada época será entendido e interpretado da forma mais consentânea com a situação urbanística do concelho e da zona e que, por isso, se insere na discricionaridade técnica da Câmara, o que é insindicável pelos tribunais.
14 - A implantação de edifícios com 3 pisos acima da soleira a uma cota de nível quatro a cinco metros abaixo daquela a que se encontra implantado um edifício com 2 pisos acima da soleira como é o caso de edifício unifamiliar implantado no lote D, não causa qualquer desarmonia relevante com o enquadramento urbano preexistente.
15 - A deliberação em causa não violou o disposto no n.º 8 do artigo 6° do regulamento do PDM, e, por isso, não é nula.
16- Alias, a douta sentença recorrida nem sequer explicita qual o conceito de enquadramento urbano em que se funda para considerar que a deliberação em causa viola o disposto no n.º 8 do artigo 6º do Regulamento do PDM, havendo, assim, como que uma omissão de pronúncia.
Oportunamente, o Digno Magistrado do MºPº junto do TAC apresentou contra-alegações onde concluiu pela confirmação do julgado.
O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora a decisão:
Na 1ª instância foi julgada provada a seguinte matéria de facto:
- 1.Em 20/11/95, a recorrida particular "A..., Lda" adquiriu quatro prédios, destinados a construção urbana, designados como Quinta do ... .
- 2.Os prédios ditos em 1, haviam sido objecto de um pedido de loteamento, dando origem ao processo camarário n.º 21/95, que foi aprovado em 3/10/95, mas declarado sem efeito, após exposição do recorrido particular ..., devendo, segundo a mesma deliberação, ser apresentada alteração ao loteamento.
- 3.Requerida essa alteração pela recorrida "A... Lda", a entidade recorrida, por deliberação de 12 de Novembro de 1996, decidiu deferir o pedido de loteamento - [decisão impugnada].
- 4.Após decisão de 2/12/97, foi emitido o Alvará de Loteamento N.º 23/96.
- 5.Na zona onde se situa o loteamento em causa, cerca de 80% ou 90% dos terrenos estão ocupados por habitações unifamiliares, constituídas por cave, Rés do chão e 1º - andar.
- 6.No alvará referido em 4, permite-se a constituição de seis lotes, destinados (com excepção dos lotes 5 e D) a construção de habitação colectiva, sendo permitida, nos lotes 1 e 2, a construção de cinco pisos (3 acima da soleira e 2 abaixo), no lote 3, quatro pisos (sendo 3 acima da cota da soleira e 1 abaixo dessa cota), e, no lote 4, quatro pisos acima da cota da soleira.
- 7.Por Resolução do Conselho de Ministros n.º 3/95, de 16/01, publicado no DR, 1ª - Série B, n.º 13/95 foi ratificado o Regulamento do Plano Director Municipal de Águeda.
- 8.Encontra-se em elaboração o Plano de Urbanização de Águeda, onde se prevê a possibilidade de construção de habitação colectiva, com 3 pisos acima da cota da soleira, na zona onde se insere o loteamento dos autos.
Entrando, desde já, na análise dos fundamentos dos recursos jurisdicionais, pela ordem da juntada das minutas, mas sem prejuízo da prioridade de conhecimento de algumas das matérias, passaremos a apreciação da minuta da recorrente A... .
Duas são as questões suscitadas nas respectivas alegações:
Nas conclusões A) a F) é arguida a nulidade de sentença p. na aI. b) do n.1 do art. 686° do CPC (certamente, quis-se escrever, art. 668° do CPC).
Esta nulidade de falta de fundamentação, como é entendimento corrente da jurisprudência dos tribunais superiores, apenas se verifica quando a fundamentação for, de todo, ausente da decisão e não quando a justificação seja deficiente, medíocre, errada, incompleta, não estando abrangida a falta de justificação dos respectivos fundamentos.
O que a recorrente critica é o juízo de valor sobre os factos provados que, para além do seu (des)acerto sempre seria lícito ao juiz formular.
Se, perante os factos provados o juiz concluiu que a cércea autorizada ultrapassa muito ou pouco a cércea dominante do local é questão que, em nada pode bulir com a falta de fundamentação da decisão, não obstante o possível erro de julgamento, a apreciar em outra sede, que não, como nulidade de sentença.
É, agora ocasião de se apreciar a questão suscitada nas conclusões 1 a 4 das conclusões da ora recorrente Câmara Municipal:
Arguiu-se a incorrecção do julgamento da matéria de facto, designadamente do seu ponto 5. ao julgar-se provado que, na zona onde se situa o loteamento em causa, cerca de 80% a 90% dos terrenos estão ocupados por habitações unifamiliares a constituídas por cave, rés-do-chão e 1º andar, para tanto se baseando exclusivamente na exposição apresentada pelo dono do lote D do primitivo loteamento.
Compulsados os autos, vemos ser manifesta e descabida a crítica da recorrente, pois o facto dado como provado, não teve como fonte a mencionada declaração do dono do lote D que refere uma ocupação de mais de 90% (fIs. 13), nem sequer o alegado no art. 14° da petição pelo MºPº, mas sim o que expressamente a Câmara aceita no arts. 21º e 22º da sua contestação (fIs. 60) e reitera nas suas alegações, no último parágrafo de fIs. 127.
Neste quadro e tendo em conta que o facto alegado pelo MºPº nem sequer foi especificamente impugnado pela recorrida particular e ora recorrente A..., não se nos oferece nada mais acrescentar para concluirmos da correcção do julgamento da matéria de facto.
Nesta sede, também não assiste razão à recorrente, quando pretende a substituição do julgamento da de facto, por um bloco de factos que, no seu entender seriam até mais pertinentes ao julgamento da questão.
Para o julgamento da matéria de facto, e antes mesmo, quando é caso disso, para a elaboração da base instrutória, o juiz, de entre os factos alegados, selecciona, apenas, os que forem úteis e necessários ao julgamento, de acordo com as várias soluções jurídicas plausíveis.
Sem dúvida que este tribunal, no âmbito dos poderes que lhe são conferidos pelo art. 712° do CPC pode alterar e até anular o julgamento de facto realizado na 1ª instância; o que não pode nem deve é, sem mais, proceder à substituição da matéria de facto julgada provada, por outra que um recorrente ofereça nas suas alegações, por no seu entender lhe parecer mais esclarecedora.
Será, agora, o momento de se apreciarem as restantes conclusões de ambas as recorrentes que, no essencial, vêm suscitar a apreciação das mesmas questões de direito.
Na sentença recorrida, o senhor juiz, concluindo que o loteamento aprovado violou o art. 6°, n.º 8 do Regulamento do PDM de Águeda, declarou a sua nulidade.
Esta norma, de carácter imperativo, tem a seguinte redacção: "o número de pisos e a tipologia arquitectónica ficam, no entanto, condicionados pelo enquadramento urbano".
Estamos, sem dúvida, em face de um conceito indeterminado integrando seu conteúdo.
O senhor juiz, fez a subsunção dos factos provados na norma, concluindo pela sua violação
Defendem os recorrentes que o uso pelo legislador de "conceitos indeterminados ou vagos tem o significado de concessão de discricionaridade, pelo que o acto praticado nem sequer seria susceptível de qualquer controle jurisdicional, sendo, assim, uma espécie de acto "livre do direito".
É evidente a incorrecção da última parte da pretensão, aliás em claro e frontal confronto com os princípios e garantias constitucionais da tutela jurisdicional efectiva e do recurso contencioso contra todos os actos administrativos lesivos, conforme o disposto no art. 268°, n.º 4 da CRP.
Isto não exclui a existência de diversos e diferentes graus do controle jurisdicional dos actos administrativos, designadamente, em função do maior ou menor grau de liberdade decisória da administração em cada caso concreto, como acontece, v .g. nos actos praticados pela
administração no exercício de poderes discricionários concedidos por lei, ou em que lhe seja de reconhecer prerrogativa de avaliação, situações em que o controle judicial, para além dos aspectos vinculados, não vai além, do controle da fundamentação, da verificação do respeito pelos princípios constitucionais reguladores da actividade administrativa e da inexistência de erro grosseiro ou palmar de apreciação.
Como se refere no ac. STA de 10-12-98 - rec.37.572, "conceitos indeterminados são aqueles que, por concreta opção do legislador, envolvem uma definição normativa imprecisa e a que se terá de dar, na fase de aplicação, uma definição específica; em face dos factos concretos, de tal forma que o seu emprego exclui a existência de várias soluções possíveis, uma vez que se impõe uma única solução (a concreta) para o caso em concreto.
Não estamos, aqui, no domínio da discricionaridade.
Nos conceitos indeterminados, a lei refere-se a uma realidade cujos contornos e limites não aparecem bem delineados no seu conceito enunciado, mas que, contudo, resulta também claro que se pretende ver delineado um pressuposto concreto.
Estamos, assim, no campo da aplicação da lei, já que, no fundo, se trata de subsumir os factos a uma determinada categoria legal contida em conceitos indeterminados" (1)Neste sentido e na perspectiva geral do problema, cf. o ora Cons. deste STA, Fernando Azevedo Moreira, in Revista de Direito Público, n.º 1, pg. 67 e ss.
Perante uma norma contendo conceitos vagos, a administração não tem o poder de escolher a decisão mais conveniente à prossecução do fim em vista, mas e apenas a de adopção da decisão única e a correcta face ao preceito normativo.
O uso de conceitos indeterminados não será a fórmula de concessão à autoridade de uma qualquer margem de apreciação, ou seja, de um espaço deixado à liberdade e responsabilidade da sua decisão e apreciação e insusceptível de um controle judicial pleno ulterior, mas em medida limitada.(2) Algo diferente da problemática versada é a situação em que norma contendo conceitos indeterminados, também atribui competência à administração para apreciação em face do mérito. Em tal situação estamos, claramente em face do exercício de poderes discricionários, sendo o acto proferido em tal quadro sindicável nos termos a tal pertinentes. É de resto, a situação objecto do acórdão do STA de 1-3-94- rec. 33.489 citado pelas recorrentes e em que claramente atribui à administração competência para a decisão de mérito, ao remeter-se, como expressamente se realçou em tal aresto, para as cérceas aconselháveis.
E isto é válido, sem que exista qualquer contradição, mesmo nas situações em que, por razões essencialmente práticas se aceita a redução do controle judicial (3)Tal controle em tais circunstâncias não irá além da dimensão garantística ou formal da decisão administrativa, não podendo o tribunal ajuizar da dimensão material, pois não poderá substituir pelos seus os juízos e valorizações empreendidos pela administração de certos actos praticados ao abrigo de normas contendo conceitos vagos de valor de carácter não jurídico, fazendo apelo a regras técnicas e cientificas, ou com base nas quais se farão juízos de prognose, valorizações subjectivas, a cargo da administração, de situações de facto. (4) É precisamente, aqui que se situam as decisões de proferidas em processos de licenciamentos em que se faz apelo e estética das povoações e à beleza das paisagens, em conformidade com o decidido no ac. de 10-12-98, cit. , bem como nos acs. de 11-5-99- rec. 43.248; de 16-11-00- rec. 46.148, ou de 29-3-01 - rec. 46.939
No mais, ou seja nas situações em que os conceitos vagos usados na formulação legal sejam meramente descritivos, não exigindo para sua avaliação conhecimentos técnicos especializados; quando contenham conceitos de valor cujo critério de concretização resulte de forma directa, tanto para a administração, como para o tribunal da mera exegese de textos legais, sem necessidade de recurso a operações de valorização extralegal que exijam especiais conhecimentos científicos ou técnicos; quando os juízos de valor envolvam juízos mais especificamente jurídicos, em todas essas situações o tribunal haverá proceder ao controle pleno, designadamente da interpretação/aplicação realizada pela administração, no acto administrativo prolatado ao seu abrigo.
Como refere Hartmut Maurer, (5)In Manuel de Droit Administratif Allemand, (Allgemeines Vewaltungsrecht), tradução francesa de Michel Fromont, pg. 151, em tradução livre do relator, "desde que o controle de direito seja acometido aos tribunais, resulta que o mesmo deve ser efectuado pelos métodos da justiça, na vertente de aplicação do direito, abarcando o estabelecimento dos factos, a interpretação das normas jurídicas e a sua aplicação ao caso concreto (subsunção).
E isto é válido em todas as circunstâncias, mesmo que o legislador utilize cláusulas gerais, para qualificação dos factos.
No domínio da justiça civil ou penal é o que, incontestavelmente acontece e ninguém põe em dúvida.
O facto de os tribunais administrativos reexaminarem os actos de aplicação de direito levada a cabo pela administração não é suficiente à justificação da ideia de os tribunais administrativos exerceriam uma actividade jurisdicional específica, distinta das outras formas de justiça.
Uma tal cisão, no interior da função jurisdicional seria, não só errónea do ponto de vista histórico e teórico, mas também do ponto de vista do direito constitucional.
A exclusão ou mesma a limitação do controle jurisdicional, (6) Com natural ressalva das situações referidas supra no texto deste acórdão e também ressalvadas na obra que se tem vindo a citar, em presença de noções jurídicas indeterminadas é particularmente criticável pelo facto de a indeterminação de tais noções impor um controle judicial mais e particularmente necessário, sobretudo quando os direitos fundamentais estiverem em causa.(7) Ou quando, acrescentamos, e como acontece na situação em análise, estiverem em causa valores constitucionalmente protegidos relativos ao ambiente, património histórico e cultural ou ordenamento do território.
Por isso, a qualificação dos factos a respeito das noções indeterminadas deve ser, por princípio, plenamente controlável pelos tribunais.
Só devem ser aceites excepções a este princípio nos casos em que, à luz do contexto particular da decisão, ou do carácter eminentemente técnico da matéria em causa, um controle jurisdicional pleno não seja possível ou/e se choque com limites técnicos inultrapassáveis".
Postas esta considerações e ponderando as existentes e até notórias diferenças nos ordenamentos jurídico-administrativos português e alemão, não deixaremos de aderir às considerações tecidas, plenamente aplicáveis no caso em exame.
Daqui se concluiu que o tribunal, ao realizar o controle jurisdicional pleno do acto, nenhum agravo praticou.
E impondo a norma do n.º 8 do art. 6° do Regulamento do PDM de Águeda que o número de pisos e a tipologia arquitectónica fiquem condicionados pelo enquadramento urbano; considerando que, na zona em que se situa o loteamento, entre 80% a 90% dos terrenos estão ocupados por habitações unifamiliares constituídas por cave, rés-do-chão e 1º andar, é clara a conclusão a retirar no silogismo judiciário, da clara violação da apontada norma quando, nessa zona se permite a construção de habitação colectiva, com 5 pisos, dos quais dois abaixo da cota da soleira e 3 acima, ou com 4 pisos, sendo 3 acima da cota da soleira ou com 4 pisos acima da cota de soleira, pelo que nenhuma censura nos merece a decisão que, assim terá de ser confirmada.
O juízo efectuado baseou-se na averiguação dos pressupostos de facto do acto e sua subsunção, sem necessidade de qualquer valoração subjectiva, a preceitos legais da legislação urbanística com que o licenciamento do loteamento se haveria, necessariamente, de se conformar, sob pena de incorre em vício determinante da sua nulidade, nos termos do disposto nas disposições conjugadas dos arts. 13°, n.º 2 al. a) e 56°, n.º 1, al. b) do DL 448/91 de 29-11.
Com este juízo nada têm a ver as questões relativas à discricionaridade normativa das câmaras no âmbito da elaboração e alteração e aprovação dos planos de ordenamento territorial, designadamente, os PDM, planos de urbanização ou de pormenor, a realizar, por estarem também, em causa interesses gerais da Comunidade constituída em Estado, transcendendo-se o universo dos interesse específicos locais, no "condomínio de atribuições" a que se refere o Prof. Alves Correia. (8)designadamente, in Revista do CEDOUA 2/98, PG.15
Seja como for o que também resulta inequívoco é que todo o acto administrativo se rege pelo ordenamento jurídico vigente ao tempo da sua prática e nunca, como se pretende, por um qualquer projecto de um ordenamento potencial e futuro.
Sendo o licenciamento do loteamento nulo, por violação do PDM, como se decidiu no ac. STA de 4-7-02 - rec. 852/02-11, qualquer alteração posterior introduzida nesse instrumento de planeamento urbanístico será irrelevante para aferir da legalidade do acto praticado, não se podendo reflectir no respectivo regime de invalidade, conforme o preceituado nos arts. 134°, nºs.1 e 2, 137°, n.º 1 e 139°, n.º 1, al. a) do CPA.
Pelo exposto e improcedendo todas as conclusões das recorrentes acorda-se em negar provimento aos seus recursos, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente A... com 500 euros de taxa de justiça, fixando-se a procuradoria em metade.
Lisboa, 20 de Novembro de 2002
João Cordeiro - Relator - Cândido Pinho - Santos Botelho
