3O DIREITO
3.1 A primeira questão que importa abordar tem a ver com o sentido e o âmbito do pedido de suspensão formulado pelo Requerente.
Com efeito, pese embora a referência genérica que é feita no articulado de fls. 2/22, à suspensão de eficácia do despacho que, homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos profissionais acreditados e não acreditados, o que é certo é que se constata pretender o Requerente apenas peticionar a suspensão do mencionado despacho no que a si diz respeito, ou seja, na parte em que o incluiu na lista dos candidatos não acreditados.
Na verdade, se outro fosse o sentido e alcance do pedido deduzido pelo Requerente então seria patente a sua ilegitimidade, desde logo, no concernente ao pretenso pedido de suspensão de eficácia do despacho de não acreditação dos demais candidatos, ao que acresceria não lhe ser de reconhecer legitimidade para, em face da sua concreta alegação, poder almejar à suspensão do dito acto no que se refere aos candidatos acreditados como odontologistas (Lista n° 2) bem como aos odontologistas legalizados (Lista n° 3 ).
Contudo, sendo o sentido e alcance do pedido de suspensão o já atrás explicitado, ou seja, reportando-se apenas à sua não acreditação, desnecessário se torna equacionar a questão da legitimidade do Requerente.
De facto, o despacho de homologação das listas, de 22-10-02, assume-se como acto plural, na medida em que sob a aparência de um único acto administrativo (o aludido acto de homologação) o que existe na realidade são vários actos administrativos, tantos quantos os candidatos não acreditados, acreditados e legalizados.
Deparamos, por isso, com verdadeiro feixe de actos individuais e concretos.
O despacho em causa reconduz-se, assim, a um conjunto de actos, havendo tantos actos únicos, quantas as esferas jurídicas dos destinatários directamente afectados.
Vidé, neste sentido, os Acs. deste STA, de 14-4-98 -Rec. 43417 e de 4-7-01 - Rec. 39429, bem como Freitas do Amaral, in "Direito Administrativo", Vol. III, a págs. 91.
3.2 Ainda antes de entrarmos, propriamente, na apreciação do mérito do pedido formulado pelo Requerente importa apurar se se verifica ou não aquilo que a Entidade Requerida considera ser o conteúdo negativo do despacho, de 22-10-02, circunstância que, na sua óptica, tornaria tal despacho insusceptível de suspensão de eficácia.
Estamos, agora, em face da questão da idoneidade do objecto do pedido de suspensão, que se consubstancia num pressuposto de natureza objectiva.
Ora, é sabido que a jurisprudência deste STA tem entendido que os actos de conteúdo inteiramente negativo são insusceptíveis de suspensão de eficácia.
Actos de conteúdo negativo são aqueles que deixam o interessado na situação em que se encontrava, indeferindo a satisfação de uma pretensão de ampliação da sua esfera jurídica que, por isso, se mantém absolutamente inalterada.
Em tais situações a suspensão, caso fosse decretada, não teria qualquer efeito útil, tanto mais que não seria apta a desencadear imperativamente um novo acto de sinal contrário, continuando, por isso, a não existir qualquer alteração ou modificação na situação do interessado.
Cfr., entre outros, os Acs. de 6-3-64- AD 30-730, de 28489- Rec. 26836-A, de 6-4-89- Rec. 26929-A, de 14-3-89- Rec. 26819, de 24-1-74- AD 147-350, de 11-8-77- AD 196-440, de 7-5-80 -AD 230-220, de 21-1-92- Rec. 30006, de 26-11-92- Rec. 27924, de 12-3-96- Rec. 39786, de 1-10-96 - Rec. 40864, de 24-10-96 - Rec. 41029-A, de 13-5-98- Rec. 43656, de 1-10-98- rec. 44160 e de 22-5-01- Rec. 47613 e René Chapus, in "Droit du Contentieux Administratrif" 3ª edição, a págs. 871.
Porém, isto só é assim caso o acto em questão seja, efectivamente, de conteúdo inteiramente negativo e não também quando tal acto seja apenas aparentemente negativo ou quando se apresente como um acto negativo com efeitos positivos, situação em que a suspensão já poderá ocorrer.
Na verdade, a suspensão já será possível quando o acto de conteúdo negativo produza, acessoriamente, efeitos de natureza secundária ou acessória positivos, caso em que a suspensão, a ser Decretada, tornaria viável a manutenção ou conservação de uma situação jurídica anterior.
Temos, assim, que naqueles casos em que para além de um conteúdo denegatório de uma pretensão de ampliação da esfera jurídica de um particular o acto em questão tenha o já aludido efeito secundário e que se traduza, por exemplo, na ablação de um bem jurídico preexistente, a suspensão é admissível, por permitir a paralisação dos efeitos secundários de natureza positiva, o que sucede, designadamente, em relação aos pedidos de prorrogação ou manutenção de situações jurídicas, sempre que a lei admita tal prorrogação ou manutenção, daí que, nesta sede, o acto denegatório ao obviar à manutenção do "statu quo ante" acabe por modificar a relação jurídico-administrativa anteriormente existente.
Esta tem sido, de resto, a posição, várias vezes afirmada por este STA, de que são expressão, entre outros, os Acs. de 15-5-97 - Rec. 42106, de 10-9-97 - Rec. 42625-A, de 1-10-98 - Rec. 44160, de 17-12-98- Rec. 44387-A
Quanto a esta temática, vidé, também, M. Nigro, in "Giustizia Amministrativa", a págs. 149, M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, in "Código do Procedimento Administrativo", 2ª edição, a págs. 751, V. Andrade, in "Lições de Direito Administrativo e Fiscal", a págs. 124, Cláudio Monteiro, in "Cadernos de Justiça Administrativa", n° 1, a pág. 26-28 e Maria Fernanda Maçãs, in "A suspensão judicial..." a págs. 51, bem como o Ac. do TC, de 24-3-94, in DR, II Série, de 27-8-94.
Sucede, precisamente, que, no caso em apreço, o despacho em questão não tem o alegado conteúdo inteiramente negativo. Com efeito, trata-se aqui de um despacho que, apesar de se assumir como denegatório da pretensão do Requerente, que visava obter a acreditação, não deixa, ainda assim, de produzir efeitos secundários positivos, caso em que a suspensão, a ser decretada, tornará possível a manutenção ou conservação de uma situação anterior, que se traduzia, no alegado exercício da profissão de odontologista.
Ou seja, o aludido despacho é um acto negativo com efeitos positivos secundários.
Ora, como se sabe, o que caracteriza o acto absolutamente negativo é a circunstância de não produzir efeitos inovadores nas relações entre o particular e a administração, não satisfazendo uma determinada pretensão do requerente.
Tal acto executa-se no próprio momento em que é emitido e em nada altera "a situação em que o particular se encontrava imediatamente antes da emissão" - apud Sampaio Caramelo, in "Da suspensão de executoriedade dos actos administrativos por decisão dos tribunais administrativos" - "O Direito", 100, 1 e 2, 1968-69, a págs. 235.
Não existe aqui uma alteração do "status" do destinatário, que ficará na situação em que já se encontrava antes da sua prática.
Porém, como decorre do já exposto, não é isto que se verifica no caso dos autos, uma vez que, o acto em questão não é absolutamente negativo, na medida em que, para além do atrás mencionado conteúdo denegatório, produz efeitos secundários, traduzidos na ablação de um bem jurídico preexistente, consubstanciado, no alegado exercício da actividade de odontologista por parte do Requerente, daí que, a suspensão, ao possibilitar a paralisação dos referidos efeitos secundários de natureza positiva, se não assuma como um qualquer tipo de injunção dirigida à Administração no sentido de praticar um acto positivo de deferimento da pretensão do Requerente, antes tudo se situando apenas ao nível da manutenção provisória de uma alegada situação anterior.
Em suma, improcede a questão prévia levantada pela Entidade Requerida.
- 3.3Vejamos, então, se se verificam os requisitos que condicionam o deferimento do pedido de suspensão de eficácia, tal como enunciados nas alíneas a) a c), do n° 1, do artigo 76° da LPTA.
- 3.3.1No que se refere ao requisito acolhido na dita alínea c) importa salientar, desde já, que o mesmo não corresponde ao "fumus bonnus iuris" característico das providências cautelares, dado que a expressão "indícios da ilegalidade da interposição do recurso" abarca no seu conteúdo de significação as circunstâncias que obstam ao conhecimento do recurso contencioso.
Temos, assim, que o conhecimento do presente requisito tem de ser feito independentemente da apreciação dos vícios arguidos em relação ao acto cuja eficácia se pretende ver suspensa, não podendo, por isso, basear-se em considerações que respeitem à ilegalidade do acto.
É que, como já se assinalou, a alínea c) não se refere a condições de natureza substantiva ou de procedência do recurso.
Esta tem sido a jurisprudência reiteradamente afirmada por este STA, como se pode ver, entre outros, no Ac. de 10-12-87 - Rec. 25559 de 20-5-93- Rec. 32115, de 16-5-96- Rec. 40324 e de 18-4-00 -Rec.47107-A.
Sob o Requerente não impende, por isso, qualquer ónus no sentido de convencer da viabilidade do recurso, bastando que afirme a inexistência de fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso, o que, diga-se de passagem, o Requerente não deixou de fazer na sua petição (cfr . os seus artigos 38° a 41º).
Em face do exposto, considera-se verificado o requisito a que alude a alínea c), do n° 1, do artigo 76° da LPTA.
3.3.2 E também se mostra preenchido o requisito vertido na alínea a).
Na verdade, para além da Entidade Requerida não ter formulado a menor contestação à factualidade aduzida pelo Requerente em sede do presente requisito, pronunciando-se unicamente pela não verificação do previsto na alínea b), o que é certo que, efectivamente, a execução do despacho de homologação é susceptível de causar prejuízos de dificil reparação para o Requerente.
De facto, a execução do dito acto implica a cessação da actividade que o Requerente refere vir exercendo como odontologista, destarte o privando da sua alegada única fonte de rendimentos o que, de per si, é passível de gerar prejuízos não quantificáveis, ao que acresce a circunstância de a aludida impossibilidade de exercer a actividade de odontologista envolver a perda de clientela, tudo isto também envolvendo prejuízos não quantificáveis.
Estamos, assim, perante um daqueles casos que a jurisprudência desta STA apresenta como paradigmáticos do preenchimento do requisito agora em questão e que se consubstanciam em todas as situações em a execução do acto envolva a paralisação, inibição, limitação ou perturbação de actividade económica comercial ou industrial, ou profissão liberal, todas determinando perda de clientela.
Cfr., em especial, os Acs. de 13-2-86- AD 299, de 13-5-93- Rec. 32102, de 20-6-96- Rec. 40455, de 4-7-96- Rec. 40431, de 14-8-96- Rec. 40826 e de 17-4-02- Rec. 537/02.
É, assim, de concluir pela verificação do requisito contida na alínea a), do n° 1, do artigo 76° da LPTA.
3.3.3 Falta, agora, apurar se se verifica o outro requisito, concretamente, o previsto na alínea b).
A este nível, a Entidade Requerida sustenta o seu não preenchimento, uma vez que a suspensão, a ser decretada, não deixaria de envolver grave lesão para o interesse público, por implicar a continuação do exercício da actividade de odontologista por parte de alguém que foi tido como não tendo comprovado o exercício da sua actividade durante o tempo legalmente determinado, para levar à sua acreditação, sendo que, neste âmbito, se trata de assegurar o grau exigível de capacidade e qualificação técnicas e humana necessárias ao exercício da aludida actividade.
Porém, importa não esquecer que só se assume como óbice ao deferimento do pedido de suspensão aquelas situações em que a suspensão seja passível de determinar grave lesão do interesse público.
Ou seja, não releva, no âmbito deste requisito a mera circunstância de a suspensão ser eventualmente geradora de lesão para o interesse público, sendo exigível que tal lesão se revista de uma especial intensidade, só assim se justificando o uso pelo Legislador do termo "grave".
Esta específica opção corresponde à introdução no sistema jurídico de um conceito indeterminado, a ser preenchido caso a caso.
Por outro lado, no âmbito deste requisito não releva um interesse público genérico, que deverá estar implícito em todos os actos administrativos, antes se impondo a identificação do interesse público que, em concreto, torne imperativa a não suspensão do acto, por forma a evitar grave lesão do interesse público.
Vidé, neste sentido, designadamente, os Acs. deste STA, de 19-9-96- Rec. 40890, de 19-12-96- Rec. 41432, de 25-9-97- Rec. 42747, de 26-10-00- Rec. 46548 e de 24-1-02- Rec. 48409-A.
Ora, no caso em apreciação, a suspensão, a ser decretada, não envolverá uma grave lesão para o interesse público.
Com efeito, a não acreditação do Requerente ficou a dever-se à circunstância de não ter feito prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2° da Lei n° 4/99, de 27 -1, alterada pela, Lei n° 16/2002, e acordo com os critérios definidos pelo Conselho Etico e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX - cfr. o doc. de fls. 24.
Ou seja, a sua não inclusão na lista dos candidatos acreditados não se arrimou a um qualquer perigo imediato para a saúde pública decorrente da eventual continuação do exercício da actividade desenvolvida pelo Requente como odontologista.
E, isto, tanto mais que, como decorre dos autos, o Requerente se encontra inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos do Ministério da Saúde, nos termos e para os efeitos do despacho normativo n° 1/90, do Ministro da Saúde, publicado no DR, II Série, de 23-1-90- cfr. o doc. de fls. 36-49, não se conseguindo, por isso, vislumbrar em que medida é que a hipotética continuação da actividade do Requerente seja passível de gerar um perigo tal que ponha em causa situações jurídicas materiais fundamentais, relevantes para a comunidade, em especial, as atinentes com a saúde pública, já que doutro modo, seria de todo em todo incompreensível que antes se não tivesse procurado reagir contra tal situação.
Encontra-se, assim, preenchido o requisito previsto na alínea b), do n° 1, do artigo 76° da LPTA.
3.4 Verificam-se, por isso, os requisitos previstos nas alíneas a), b) e c), do n° 1, do artigo 76° da LPTA.
