01963/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Dec. Lei 508/99, de 23/11 veio permitir, designadamente no seu art. 8º, que os docentes requisitados ou em comissão de serviço nos serviços do Ministério da Educação pudessem requerer a sua integração na carreira de técnico de educação ou de técnico superior de educação.

II- Tal diploma, designadamente no referido art. 8º, não permite, todavia, aos docentes requisitados, a prestar serviço na Inspecção Geral de Educação (IGE), a possibilidade de integração na carreira especial de técnico ou técnico superior de inspecção.

III- Tal interpretação decorre dos elementos literais constantes do próprio art. 8º, que tem por epígrafe "Carreiras de técnico de educação e técnico superior de educação", e que no n.º 1 volta a referir-se apenas às "carreiras de técnico e de técnico superior de educação", e, ainda do, elemento sistemático, ou seja, da convocação do regime do Dec. Lei 275/95, de 23/10 que aprovou a Lei Orgânica da Inspecção Geral de Educação e que afastou a integração automática nos seus quadros dos funcionários que aí prestavam serviço em regime de requisição (art. 35º do referido diploma).

IV- O regime que permite a integração dos funcionários requisitados, ou em comissão de serviço, num novo quadro da carreira de técnico e técnico superior de educação, representa um desvio às regras gerais da nomeação por concurso público, mas que se justifica pela necessidade de preenchimento desse novo quadro. Tal regime legal não viola, assim, o princípio da igualdade, se regular apenas a integração dos funcionários requisitados, ou em comissão de serviço, nesse novo quadro.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., B... , e C..., interpuseram o presente recurso do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo que negou provimento ao recurso contencioso de anulação interposto do despacho do Senhor MINISTRO DA EDUCAÇÃO, de 18-4-2000, formulando as seguintes conclusões:

1ª o Acórdão ora impugnado carece de fundamento, sufragando uma tese, que é a da autoridade recorrida, mas que não encontra qualquer outro apoio quer na letra, quer na ratio da lei;

2º com efeito, a decisão recorrida padece de evidente vício de violação de lei porquanto o Dec. Lei 271/96, de 23/10 – lei anterior – qualifica expressamente a Inspecção Geral de Educação como “serviço central do Ministério da Educação” e o art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei 508/99, de 23/11 –lei posterior – prevê exactamente, e sem excepcionar, a integração que as recorrentes haviam requerido;

3ª nenhuma diferenciação de tratamento relativamente à possibilidade de integração nos quadros em que prestam efectivamente serviço se poderia justificar entre os docentes requisitados nos “outros serviços centrais regionais e tutelados” e os docentes – como é o caso das ora requerentes – requisitados nesse “serviço central” que é, também, a Inspecção Geral da Educação, bem como entre aqueles que já lá se encontravam há mais, e os que estavam há menos anos, pelo que se os já atrás citados normativos legais, maxime o art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei 508/99, de 23/11, pudessem ser interpretados e aplicados como o foram pelo acto recorrido, sempre seriam materialmente inconstitucionais, designadamente por violação do princípio da igualdade consagrado no art. 13º da CRP;

4ª por outro lado, o argumento baseado na epígrafe do art. 8º é todo absurdo, pois que aquele não tem valor normativo, podendo ser – quando muito – um mero auxiliar de interpretação, mas não é elemento idóneo para contrariar uma interpretação directa e consistente do texto legal;

5ª e obviamente o facto de – usando uma técnica legislativa errónea, ainda que de alguma forma frequente – o legislador tratar nesse mesmo artigo de questões distintas e diferentes, ainda que conexas, não autoriza de todo a interpretação abrrogativa ou correctiva, por via administrativa, que a autoridade recorrida pretendeu impôr;

6ª manifestamente a intenção real do legislador não é aquela que, administrativamente, se tem pretendido “revelar”, à guisa de uma pretensa “interpretação autêntica”, alem de que não tem correspondência na letra e no contexto da lei, e enfim, a ser real, ofenderia gravemente o princípio constitucional da igualdade.

7ª ao invés e contrariamente ao consagrado no Acórdão ora sob recurso, é manifesto que o objectivo fundamental do diploma legal em causa está nele bem definido de modo expresso e claro: extinguir o quadro único e instituir os quadros privativos, sendo que entre os serviços centrais se conta indiscutivelmente a Inspecção Geral de Educação e um dos quadros privativos a instituir é precisamente o da I.G.E.;

8ª acresce que o n.º 2 do mesmo art. 8º também não é de todo o único a pronunciar-se sobre a integração, nos novos quadros únicos de pessoal já em actividade nos respectivos serviços (nomeadamente em regime de destacamento, requisição ou comissão de serviço, como é o caso das aqui recorrentes) existindo diversos outros como o art. 4º (funcionários não docentes), o n.º 4 do art. 7º (docentes licenciados em direito) e o próprio n.º 4 do art. 8º (pessoal técnico e técnico superior);

9ª sendo que todas estas situações são tratadas, na lógica da transição, à luz de um mesmo princípio, o da possibilidade de opção pela integração no quadro do serviço em que é já, efectivamente, prestado serviço, princípio esse que é, aliás, o único conforme às “regras mais modernas de gestão de pessoal” invocada no próprio preâmbulo do diploma.

10ª deste modo, o entendimento consagrado no Acórdão sob recurso vai no sentido do absurdo – que as mais elementares regras de interpretação jurídica proíbem – de que as recorrentes, que são requisitadas num serviço central do Ministério da Educação onde prestem serviço efectivo de inspecção, ficariam precisamente privadas da opção pela integração no quadro único daquele mesmo serviço;

11ª padece, assim, o acto recorrido, de patente vício de violação de lei, ordinária e constitucional, violação essa geradora, por seu turno, ex vi do art. 133º, n.º 2, al. d) do CPA do vício de nulidade ou, pelo menos, de anulabilidade, nos termos do art. 135º do ACPA, devendo ser declarado nulo ou anulado, com a consequente integração das recorrentes no quadro da carreira técnica superior de inspecção da Inspecção Geral da Educação.

Nas suas contra alegações a entidade recorrida formulou as seguintes conclusões:

1ª o Dec. Lei 508/99, de 23 de Novembro, designadamente o ser art. 8º apenas veio permitir que os docentes requisitados ou em comissão de serviço nos serviços do Ministério da Educação pudessem requerer a sua integração na carreira de técnico ou de técnico ou de técnico superior de educação a criar nos futuros quadros dos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério;

2ª não tendo as recorrentes lançado mão da faculdade atrás referida, antes tendo requerido a sua integração na carreira de técnico superior de inspecção da Inspecção Geral da Educação (carreira de regime especial), não poderia a sua pretensão proceder.

3ª improcedem, pois, todas as conclusões formuladas na douta alegação das recorrentes.

O M.P., junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. “Na verdade – diz este Magistrado – o art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23/11, dispositivo que as recorrentes invocam para fundamentar as pretensões apresentadas, não contempla a possibilidade de transição para a categoria de técnico superior de inspecção, mas apenas a sua integração na carreira de técnico de educação e de técnico superior de educação como decorre desde logo da carga normativa delimitadora na respectiva epígrafe”.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) as recorrentes são professoras do quadro de nomeação definitiva;

b) encontram-se a exercer, desde 1 de Setembro de 1996, em regime de requisição, funções inspectivas em lugar do quadro da carreira técnica superior de inspecção, na Inspecção Geral de Educação;

c) considerando encontrar-se nas condições estabelecidas pelo art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei 508/99, de 23/11, as recorrentes dirigiram ao Senhor Ministro da Educação, em 19 de Janeiro de 2000, os requerimentos e as declarações a que se referem os documentos de fls. 21 e 24 (vide também processo instrutor não numerado onde se encontra o requerimento e a declaração da recorrente A...);

d) em tais requerimentos, pediram as recorrentes a sua integração definitiva no quadro da carreira técnica superior de inspecção da Inspecção Geral de Educação, em conformidade com o n.º 3 do citado art. 8º. Tal pretensão foi-lhes indeferida com o fundamento de que a integração a que se refere o art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23 de Novembro, não contempla a carreira técnica superior de inspecção do quadro próprio da Inspecção Geral da Educação, já criado na Lei Orgânica da IGE desde 1996 (vide docs. De fls. 25 e 26 e processo instrutor). Os ofícios contendo os despachos de indeferimento encontram-se subscritos pela Senhora Inspectora Geral de Educação;

e) inconformadas, interpuseram recurso hierárquico para o Senhor Ministro da Educação, que concordando com o parecer n.º 22/2000 da Auditoria Jurídica do Ministério da Educação, indeferiu os recursos interpostos (vide doc. de fls. 8 a 12 e doc. de fls. 13 a 18 aqui dados como reproduzidos; vide também processo instrutor);

f) o fundamento invocado para esse indeferimento é, em síntese, o de que o “art. 8º do Dec. Lei n.º 508/99, de 23 de Novembro, não autoriza a transição de docentes para a categoria de técnico superior de inspecção”.

2.2. Matéria de direito

O Acórdão recorrido negou provimento aos recursos concluindo:

“a) o Dec. Lei 508/99, de 23 de Novembro, designadamente o seu art. 8º, apenas veio permitir que os docentes requisitados ou em comissão de serviço nos serviços do Ministério da Educação pudessem requerer a sua integração na carreira de técnico de educação ou de técnico superior de educação a criar nos futuros quadros dos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação; b) a interpretação supra é a única que se coaduna com o disposto nos n.ºs 1 a 3 do art. 9º do Cód. Civil e com o art. 13º da CRP; c) não tendo as recorrentes lançado mão da faculdade a que se refere a alínea a), antes tendo requerido a sua integração na carreira técnica superior de inspecção da Inspecção Geral de Educação (carreira do regime especial), não poderia a sua pretensão proceder; d) improcedem, pois, todas as conclusões dos recorrentes” – fls. 97/98.

As recorrentes entendem que o art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23 de Novembro só permite a interpretação contrária, isto é, uma interpretação que implique o deferimento das sus pretensões. Com efeito, dizem as recorrentes que:

“(....) a decisão recorrida padece de evidente vício de violação de lei porquanto o Dec. Lei 271/96, de 23/10 – lei anterior – qualifica expressamente a Inspecção Geral de Educação como “serviço central do Ministério da Educação” e o art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei 508/99, de 23/11 –lei posterior – prevê exactamente, e sem excepcionar, a integração que as recorrentes haviam requerido; nenhuma diferenciação de tratamento relativamente à possibilidade de integração nos quadros em que prestam efectivamente serviço se poderia justificar entre os docentes requisitados nos “outros serviços centrais regionais e tutelados” e os docentes – como é o caso das ora requerentes – requisitados nesse “serviço central” que é, também, a Inspecção Geral da Educação, bem como entre aqueles que já lá se encontravam há mais, e os que estavam há menos anos, pelo que se os já atrás citados normativos legais, maxime o art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei 508/99, de 23/11, pudessem ser interpretados e aplicados como o foram pelo acto recorrido, sempre seriam materialmente inconstitucionais, designadamente por violação do princípio da igualdade consagrado no art. 13º da CRP (...);

Para podermos enquadrar a questão importa ter presente o texto da lei a interpretar. O art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23/11, tem a seguinte redacção:

“Art. 8º

Carreiras de técnico de educação e de técnico superior de educação

1. Os quadros privativos referidos no art. 2º podem prever, nos termos do n.º 2 do art. 58º do Dec. Lei 139/A/90, de 28 de Abril, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Dec. Lei 1/98, de 2 de Janeiro, as carreiras de técnico e de técnico superior de educação.

2. Os docentes que à data da publicação do presente diploma se encontrem requisitados ou em comissão de serviço nos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação poderão requerer a sua integração nos lugares do quadro caso o declarem por escrito no prazo de 60 dias a contar daquela publicação.

3. A integração referida no número anterior efectua-se na categoria menos elevada da carreira, que integre escalão a que corresponda índice com remuneração base igual, ou, na falta de coincidência, índice com remuneração base superior mais aproximada.

4. Poderão também optar pela sua integração em igual categoria e escalão nos lugares dos quadros privativos, nas condições idênticas às previstas no n.º 2 deste artigo, o pessoal técnico e técnico superior em exercício de funções nos serviços centrais, regionais e tutelados do Ministério da Educação”.

As recorrentes encontravam-se requisitadas, desde 1 de Setembro de 1996, em regime de requisição funções inspectivas em lugar do quadro da carreira técnica superior de inspecção (al. b) da matéria de facto). Fundamentam a sua pretensão de integração nos lugares do quadro (onde desempenham funções em regime de requisição) no n.º 2 do art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23/11, acima transcrito. A controvérsia radica no sentido deste art. 8º n.º 2, sendo que, por parte da entidade recorrida o mesmo deve ser interpretado no sentido de apenas permitir a integração em lugares no quadro das carreiras de técnico e técnico superior de educação e não na carreira técnica superior de inspecção.

O n.º 2 do artigo 8º do Dec. Lei 508/99, de 23/11 prevê expressamente os seguintes requisitos para a integração no lugar do quadro: i) docente; ii) exercício de funções em regime de requisição ou comissão de serviço; iii) em serviços centrais, regionais e tutelados pelo Ministério da Educação; iv) que requeiram a integração num determinado prazo.

Todavia, a epígrafe do art. 8º refere-se apenas a “Carreiras de técnico de educação e de técnico superior de educação”, e o n.º 1 do mesmo artigo volta a referir-se apenas a estas “carreiras de técnico e de técnico superior de educação”. Portanto, e esta é a primeira conclusão, se o n.º 2 e o n.º 4 do art. 8º não fazem qualquer referência aos quadros/destino da integração dos funcionários requisitados, ou em comissão de serviço, o que é certo que a possibilidade de ingresso é concedida num artigo cuja epígrafe e cujo art. 1º se reportam clara e expressamente às carreiras de técnico e técnico superior de educação. Deste modo, a interpretação do texto e do contexto do art. 8º, n.º 2 do Dec. Lei 508/99, de 23/11, não pode desligar a possibilidade integração dos funcionários requisitados ou em comissão de serviço, nos quadros da referida carreira.

O Dec. Lei 508/99, de 23 de Novembro extinguiu o quadro único do Ministério da Educação e veio permitir a criação de vários quadros privativos, da carreira de técnico e técnico superior de educação. Nessa altura já existia o quadro especial da Inspecção Geral de Educação – Dec. Lei 275/95, de 23/10, alterado pela Lei 18/96, de 20/6 – com a carreira de técnico e técnico superior de inspecção. A carreira de técnico e técnico superior de educação é, assim, uma carreira diferente da carreira de técnico e técnico superior de inspecção, pelo que, a tese das recorrentes nem sequer tem um apoio consistente na própria letra do art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23/11.

Todavia, para além da letra do art. 8º, existem outros elementos interpretativos que convergem para sustentar a tese da entidade recorrida. O Dec. Lei 275/95, de 23/10 aprovou a Lei Orgânica da Inspecção Geral de Educação. O art. 34º desse diploma previa que, sem prejuízo das habilitações literárias, os funcionários da carreira técnica superior que, à data da entrada em vigor do diploma, se encontrassem a exercer funções no IGE, há pelo menos um ano, podiam requerer, no prazo de 60 dias, a sua integração na carreira inspectiva superior. O art. 35º do mesmo diploma veio indicar os termos em que era permitida tal integração:

“(...) Artigo 35.º

[...]

1. Os docentes requisitados na IGE há pelo menos quatro anos, profissionalizados e com o mínimo de cinco anos de exercício da docência, podem requerer no prazo de 30 dias a integração na categoria de inspector da carreira técnica superior de inspecção.

2. A integração dos docentes requisitados referidos no número anterior obedece às seguintes regras:

(...)

3- Os docentes requisitados que se encontrem a exercer funções na IGE há mais de dois anos, profissionalizados e com o mínimo de cinco anos de exercício da docência, poderão ser integrados, nos termos do n.º 2 do presente artigo, mediante concurso curricular e aprovação em entrevista a requerer no prazo de 30 dias.

4- A transição prevista no número anterior deverá realizar-se no período máximo de três meses, após o final do decurso do prazo previsto no número anterior.

5- Os docentes requisitados na IGE há menos de dois anos beneficiarão de preferência em concurso de ingresso para a carreira técnica superior de inspecção, em condições a definir.

6- Os docentes abrangidos pelo n.º 9 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 540/79, de 31 de Dezembro, que tenham obtido aprovação no curso específico e no concurso respectivo podem requerer, no prazo de 30 dias, a integração na categoria de inspector da carreira técnica superior de inspecção.

7- A integração dos docentes referidos no n.º 5 obedece às seguintes regras:

a) São nomeados definitivamente;

b) O tempo de serviço prestado nas funções abrangidas pelo n.º 9 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 540/79, de 31 de Dezembro, é contado para determinação da antiguidade na carreira de inspecção superior ”

Decorre de tal artigo, como o Acórdão recorrido sublinhou, o seguinte: para a generalidade dos funcionários que se encontravam na situação de requisitados há menos de quatro anos a intenção do legislador foi a de que a sua integração não fosse imediata, mas sim sujeita a apreciação curricular e a entrevista, ainda que beneficiando de preferência (n.º 5). Se o regime concretamente previsto para a integração no quadro da IGE não permitia a integração automática dos funcionários que aí prestavam serviço, em regime de requisição ou em comissão de serviço, tal circunstância contribui claramente para a interpretação do art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23/11, tal como o acto e o Acórdão recorrido a fizeram. Ou seja, que tal Dec. Lei não permitia uma integração automática nos quadros da carreira técnica ou técnica superior de inspecção.

Esta interpretação, contrariamente ao alegado pelas recorrentes, não viola o princípio da igualdade. O Dec. Lei 508/99, de 23/11, na interpretação acolhida, aplica-se apenas aos funcionários requisitados que pretendam integrar os quadros da carreira técnica ou técnica superior de educação. Não se aplica aos funcionários requisitados que pretendam integrar os quadros da carreira técnica ou técnica superior de inspecção. Não existe aqui uma discriminação arbitrária, como vamos ver.

Uma discriminação resulta de uma classificação (categorial) em função de um índice, ou seja, de uma das características dos elementos a classificar, a qual é acolhida como diferença relevante (diferença específica). Tal critério assenta, segundo JORGE MIRANDA – Manual de Direito Constitucional, IV, pág. 237 – em três pontos firmes: i) a igualdade não é identidade e igualdade jurídica não é igualdade natural ou naturalística; ii) igualdade significa intenção de racionalidade e, em último termo, intenção de justiça; iii) a igualdade não é uma ilha, encontrando-se conexa com outros princípios. O princípio da igualdade impõe, de facto, o tratamento igual do que é igual e desigual do que é desigual, dentro da medida dessa desigualdade, ou seja “em moldes de proporcionalidade das situações relativamente desiguais” – autor e obra citadas, pág. 240.

É precisamente nesta adequação entre as diferenças relativas e a sua escolha como índice discriminatório, que reside o núcleo da questão. Como este Supremo Tribunal tem, desde sempre, sublinhado: "(...) o princípio da igualdade só se pode considerar violado quando se verifique uma diferenciação de tratamento irrazoável ou arbitrária, devendo entender-se que a discriminação é legítima sempre que a diferença de regime se baseia em dados objectivos e se reclama de distinções relevantes sob o ponto de vista dos princípios e valores constitucionais e seja adequado à sua realização" - cfr. Ac. do STA de 16-6-94, rec. 31319; de 7-2-95, rec. 33730; 30-4-96, rec. 36001; 7-11-96, rec. 32156; 22-11-96, rec. 35373. O Tribunal Constitucional tem sublinhado idêntico entendimento – cfr. Ac. 458, 25-11-1982, BMJ, 323, pág. 335; 14/84, 8-2-84, DR, 2ª Série, 108,10-5-84, pág.4189, e 231/94, 9-3-94, DR, 1º Série-A, n.º 98, de 28-4-1994, pág. 2056.

Neste último Acórdão sublinha-se precisamente que a igualdade exige “... que haja uma razoável relação de adequação e proporcionalidade entre os fins prosseguidos pela norma e a concreta discriminação por ela introduzida.”

No presente caso, e perante o universo de funcionários requisitados, ou em comissão de serviço, o legislador, através do art. 8º do Dec. Lei 508/99, de 23/11, apenas permitiu a integração no lugar efectivamente desempenhado aos que pretendiam integrar a carreira técnica ou técnica superior de educação. Ficaram fora de aplicação desta lei, e assim, do benefício por ela instituído, os funcionários que pretendiam ingressar na carreira técnica, ou técnica superior de inspecção.

O benefício concedido representa um desvio à regra geral do acesso por concurso público, mas que se justifica, em situações transitórias, no momento de criação ou extinção de quadros. Justifica-se, assim, um regime excepcional de vigência transitória desde que conexionado com os concretos quadros a criar ou a extinguir. Deste modo, a restrição do legislador aos funcionários que pretendem ingressar nas carreiras – e apenas nessas - a que se reporta o Dec. Lei 508/99, de 23/11, não é uma restrição arbitrária. Pelo contrário é uma restrição adequada às finalidades prosseguidas pelo diploma em causa, que extinguiu o quadro único do Ministério da Educação e criou vários quadros privativos da carreira técnica ou técnica superior de educação.

Não há, assim, qualquer arbítrio, ao não incluir nesta transição dos lugares em regime de requisição para os lugares do quadro, os funcionários de uma carreira especial, relativamente à qual o referido Dec. Lei 508/99, de 23/11, nada vinha trazer de novo.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões das recorrentes.

3. Decisão

Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelas recorrentes. Taxa de justiça por cada uma delas: 300 €. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 1 de Julho de 2003

São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior