Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo
1. – Relatório
Vêm interpostos recursos jurisdicionais pela Fazenda Pública e pelo Ministério Público, visando a revogação da sentença de 27-04-2022, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que julgou procedente o recurso intentado por B..., LDA, melhor sinalizada nos autos, das decisões do Chefe do SF de Chaves que lhe aplicou as coimas no valor global de 4.928,91€, respeitantes a processos de contraordenação por falta de pagamento de taxas de portagens.
Inconformada, nas suas alegações, formulou a recorrente Fazenda Pública, as seguintes conclusões:
1. Por via da sentença sob recurso, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela decidiu pelo arquivamento dos processos de contraordenação por considerar não resultar evidenciada a aplicação do regime plasmado pela Lei n.º 51/2015, de 8 de junho;
2. Na situação vertente estamos perante a ocorrência de infrações previstas e punidas nos termos da Lei n.º 25/2006, de 30 de junho com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2015, de 8 de junho;
3. As contraordenações praticadas no âmbito do sistema de cobrança eletrónica ou do sistema de cobrança manual de portagens, previstas nos artigos 5.º e 6.º da Lei n.º 25/2006, 30 de junho são objeto um regime especial de infração continuada, expressamente definido pelo legislador, que impõe a unificação de eventuais infrações numa só, desde que se verifiquem as condições que elegeu para a sua aplicação, a saber, que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária.
4. Contrariamente à conclusão a que, por manifesto erro intelectual, chegou o senhor juiz a quo, aos processos de contraordenação em causa foi aplicado o regime jurídico previsto na Lei n.º 51/2015, de 8 de junho;
5. Como decorre dos elementos junto aos autos, foi fixada uma coima única por cada conjunto de infrações que respeitem à passagem por portagem, pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária;
6. Sem prescindir, na eventualidade do douto tribunal ad quem vir a entender, tal como se concluiu na sentença aqui recorrida, não ter sido aplicado, ao caso em análise, o regime previsto da Lei n.º 51/2015, de 8 de junho – conclusão com a qual divergimos e que aqui se coloca por mera hipótese de raciocínio – sempre o douto tribunal a quo deveria, ao abrigo do princípio do aproveitamento dos atos processuais, ter ordenado a baixa dos autos à AT para eventual sanação das irregularidades surpreendidas no ato sancionatório e ulterior renovação do mesmo;
7. No sentido vindo de expor, violou a sentença recorrida as disposições conjugadas do artigo 25.º do RGIT e do artigo 7.º, n.º 1, da Lei 25/2006, de 30 de junho (Na redacção conferida pela Lei n.º 51/2015, de 8 de junho.);
8. Nestes termos, e nos demais de direito que serão por Vossas Excelências doutamente supridos, deverá ao presente recurso ser concedido integral provimento, revogada a sentença recorrida e, em substituição, julgado totalmente improcedente o presente recurso de contraordenação, assim se fazendo a já acostumada Justiça.
Também não se conformando, o Ministério Público, junto do TAF de Mirandela, apresentou alegações, das quais concluiu o seguinte:
1ª O artigo 7.º da Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, ao aditar ao artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 os seus números 4 e 5, procedeu à unificação legal das infrações previstas naquela lei praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, entendendo-se como tal as ocorridas em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade, determinando que esta contra-ordenação única seja sancionada com coima cujo valor mínimo a que se refere o n.º 1 é o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem.
2ª Nos casos em que se verificavam os requisitos dos números 4 e 5 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 com a nova redação da Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, deveria o Mmº Juiz a quo ordenado a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a decisão de aplicação do cúmulo e aplicação de coima única.
3ª E nas contra-ordenações onde não se verificam os requisitos nos (novos) números 4 e 5 do artigo 7.º deveria ter-se decidido pela improcedência do recurso.
4ª A falta de aplicação do regime do concurso, previsto no art. 25º do RGIT, é uma mera nulidade dependente de arguição dos interessados, na fase administrativa, conforme estabelece o art. 120º do Código de Processo Penal, aplicável por força do preceituado na al. b) do art. 3º do RGIT e do nº 1 do art. 41º do RGCO.
5ª A sentença recorrida, tendo feito incorreto enquadramento jurídico da matéria de facto provada e violando as disposições legais atrás referidas deve ser substituída por outra que mantenha a decisão proferida pela autoridade administrativa ou, em último caso, que ordene a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a decisão de aplicação do cúmulo e aplicação de coima única nos casos em que se verifiquem os respetivos requisitos - números 4 e 5 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 com a nova redação da Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho.
Assim sendo, em suma, deverá ser revogada a sentença proferida mantendo-se a condenação administrativa das coimas aplicadas ou ordenar a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a decisão de aplicação do cúmulo e aplicação de coima única nos casos em que se verifiquem os respetivos requisitos - números 4 e 5 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 com a nova redação da Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho - assim se fazendo justiça.
Não houve contra-alegações.
Neste Supremo Tribunal Administrativo, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido vertido no seguinte parecer:
1. Objeto do recurso
Vem o presente recurso interposto do douto despacho decisório proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, datado de 27.04.2022, que julgou que julgou procedente o recurso interposto pela arguida “B..., LDA” e consequentemente determinou o arquivamento dos processos de contra-ordenação que correram termos no Serviço de Finanças de Chaves, nos quais lhe foram aplicadas coimas no valor global de € 4.928,91.
De tal decisão foram interpostos recursos para o Supremo Tribunal Administrativo, pela Administração Tributária e pelo Ministério Público, por erro de julgamento da matéria de direito.
A recorrida não apresentou contra-alegações de recurso.
Cumpre emitir parecer sobre as questões colocadas pelos recorrentes, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso.
2. Fundamentação
2.1. Os factos em análise ocorreram entre Outubro de 2016 e Dezembro de 2019, por vezes no mesmo dia e, por vezes, com mesmo veículo, respeitando a falta de pagamento de portagens e ocorreram em infra-estruturas rodoviárias cuja exploração está concessionada à mesma entidade.
O douto despacho decisório recorrido considerou que, havendo concurso de contra-ordenações, as decisões administrativas não espelham a aplicação do regime previsto na Lei nº 51/2015, de 8.06, pelo que determinou o arquivamento dos processos de contra-ordenação instaurados contra a arguida.
Na verdade, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2015, de 8.06, o n.º 4 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 passou a regular a punição de eventual concurso de infrações, estabelecendo que são punidas com uma única coima as infrações praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária.
Ou seja, para as situações de contra-ordenação praticadas no âmbito do sistema de cobrança eletrónica ou do sistema de cobrança manual de portagens, previstas nos artigos 5.º e 6.º da Lei n.º 25/2006, 30.06, existe um regime especial expressamente definido pelo legislador, que impõe a unificação de eventuais infrações numa só, desde que se verifiquem as condições que elegeu para a sua aplicação: sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária.
2.2. A AT defende que, contrariamente ao decidido, foi fixada uma coima única por cada conjunto de infrações que respeitem à passagem por portagem, pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária. Todavia, mesmo que tal não tenha sucedido, deveria a sentença recorrida, ao abrigo do princípio do aproveitamento dos atos processuais, ter ordenado a baixa dos autos, para eventual sanação das irregularidades surpreendidas no ato sancionatório e ulterior renovação do mesmo.
2.3. O Ministério Público no TAF de Mirandela, em idêntico sentido, defende que deverá ser revogada a sentença proferida mantendo-se a condenação administrativa das coimas aplicadas ou ordenada a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a decisão de aplicação do cúmulo e aplicação de coima única nos casos em que se verifiquem os respetivos requisitos - números 4 e 5 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 com a nova redação da Lei n.º 51/2015, de 8.06. Depois de ponderar que “[é]competência exclusiva da autoridade administrativa, a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infrações e subsequente aplicação do art. 25º do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36º do RGCO, o que consubstancia um ato exclusivamente administrativo, face ao disposto no art. 33º do RGCO, aplicável ex vi art. 3º, alínea b), do RGIT”.
3. Posição defendida
3.1. A determinação da coima aplicável pelo não pagamento de qualquer taxa de portagem devida pela utilização de autoestradas e pontes sujeitas ao regime de portagem, encontra-se regulada no artigo 7.º da Lei 25/2006 de 30.06, que dispõe:
“1- As contra-ordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infrações Tributárias.
[…]
4- Constitui uma única contra-ordenação as infrações previstas na presente lei que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, sendo o valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem.
5- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se que as infrações são praticadas na mesma infraestrutura rodoviária quando as mesmas ocorrem em estrada cuja exploração está concessionada ou sub concessionada à mesma entidade.”
De tal preceito legal resulta que o valor mínimo da coima a aplicar, para cada infração, deste tipo é variável, dependendo desde logo do valor da respetiva taxa de portagem devida, correspondendo a 7,5 vezes o seu valor, com o limite mínimo, não inferior a € 25, e máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no RGIT.
3.2. Como se observou no douto acórdão do TCA Sul de 27.05.2021, proferido no processo nº 817/17.7BEALM, “[…] a moldura contra-ordenacional é tudo menos inequívoca, sendo certo que a apreensão dos valores mínimos não se obtém sem recurso a cálculos e demonstrações aritméticas face a uma base certa correspondente ao valor não pago pela utilização pela transposição da respetiva barreira de portagem, e que varia de caso para caso”. (Disponível, tal como os demais, em www.dgsi.pt.)
A douta decisão recorrida considerou que a AT, apesar de descrever minuciosamente os locais e as horas/minutos em que o arguido teria passado em portagens sem pagar, procedendo à aplicação de coima única em cada um desses processos, não explicitou a cominação única face a todos os factos praticados e descriminados em cada uma das decisões.
3.3. Como resulta de jurisprudência consolidada, apesar do Supremo Tribunal Administrativo não poder conhecer de matéria de facto, não está impedido de conhecer de vícios da decisão, decorrentes da fixação da matéria de facto.
É certo que o douto despacho decisório recorrido, no seu probatório, remete para documentos do processo, mas, como se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20.01.2016, proferido no processo nº 0994/15, no que concerne à prova documental, a discriminação da matéria de facto não pode limitar-se a dar como reproduzidos documentos que constem do processo, devendo, sim, indicar quais os factos que esses documentos comprovam.
Assim, estando em causa o cumprimento por parte da AT do disposto nos n.ºs 1 e 4 do artigo 7.º da Lei 25/2006 de 30.06 - no sentido de considerar como contra-ordenação única, os factos praticados pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária - importa que esses mesmos factos estejam detalhadamente discriminados no probatório, de forma a poder responder à questão de direito controvertida.
E tal mostra-se tanto mais relevante porquanto a Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, ao aditar ao artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 os seus números 4 e 5 e ao determinar que esta contra-ordenação seja sancionada com coima única, prescinde da averiguação das circunstâncias de que dependeria a contra-ordenação continuada. Ao invés, torna particularmente relevante o suporte fáctico para concluir que as infrações foram praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária, entendendo-se como tal as ocorridas em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade.
Decorrendo dos autos que foram praticadas múltiplas infracções no mesmo dia e em dias consecutivos - entre Outubro de 2016 e Dezembro de 2019 -, mediante utilização de vários veículos e nem sempre na mesma infra-estrutura rodoviária, tal discriminação factual não pode ser susceptível de criar dúvidas no aplicador do direito.
3.4. Sendo que, em momento posterior, fixadas as respetivas coimas, o seu cúmulo material não se mostra particularmente exigente, uma vez que decorre da mera soma aritmética dos seus valores, nos termos do artigo 25.º do RGIT. Nada obstando a que seja o tribunal a efetuar tal cúmulo, uma vez que ordenou a apensação dos processos de contra-ordenação. (Cf. o acórdão do STA de 14-10-2020, proferido no processo nº 0268/17.3BELRA.)
Importa concluir que o tribunal de 1.ª instância não fixou a factualidade necessária ao julgamento das questões jurídicas suscitadas no processo, pelo que se impõe a ampliação da matéria de facto.
4. Conclusão
Nestes termos, somos do parecer que a douta decisão recorrida padece do vício de insuficiência da matéria de facto que permita proferir decisão de mérito sobre as questões suscitadas, pelo que deve ser revogada e ordenada a baixa do processo ao TAF de Mirandela, ao abrigo do disposto no artigo 682.º, n.º3 do CPC, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT.
Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO:
2.1. - Dos Factos:
Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão:
1. Dão-se aqui por reproduzidas as decisões da aplicação das coimas de 14/10/2020 (proc. 23802020060000018823) e de 26/11/2020, a que os presentes autos e processos administrativos apensados se referem, e que se reportam a factos que ocorreram de Outubro de 2016 (Fls. 425 dos autos) a Dezembro de 2019 (Fls. 608 dos autos), por vezes no mesmo dia (fls. 59 em conjugação com fls. 99; 145; 233; 380; 468; 507) e, por vezes, com mesmo veículo, e que dizem respeito a falta de pagamento de portagens, com o seguinte destaque para a que consta de fls. 233 e ss, (cfr. também, para além das fls. indicadas, as fls. 59, 99, 145, 186, 281, 330, 380, 425, 468, 507, 464, 608, 649 e 688):
“(…)
[IMAGEM]
(…)”
2. Os factos descritos no facto anterior e nas fls. a que o facto 1 se fundamenta, ocorreram em infra-estruturas rodoviárias cuja exploração está concessionada à mesma entidade, neste caso à “Ascendi O & M” – Fls. 22, 25, 67, 70 a 73, 107 a 109, 154 a 156, 194 a 197, 214 a 245, 289 a 300, 338 a 340, 389 a 390, 433 a 435, 476 a 478, 517 a 518, 572 a 574, 616 e 617 e 656 a 658;
3. Nos processos de contra-ordenação identificados no intróito da PI, a que as coimas aplicadas nos presentes autos se referem foram aplicadas pelos valores mínimos, mas não correspondentes ao cúmulo das taxas de portagem respectivas – conjugação de fls. 69, 110, 156, 198, 300, 340, 390, 435, 478, 519, 574, 617 e 658;
4. Com excepção do processo que deu origem aplicação de coima 77,27€ (Proc. n.º 23802020060000018874 – Fls. 243 a 287) a concessionária ou a entidade de cobrança de portagem notificou a Recorrente por carta registada com aviso de recepção, expedida para o seu domicílio ou sede (Estrada ..., Zona Industrial ..., Apartado ...56, ..., Chaves), para que, esta, no prazo de 30 dias úteis, procedesse à identificação do condutor do veículo no(s) momento(s) da prática da(s) contra-ordenação(ões) ou para pagar voluntariamente o(s) valor(es) da(s) taxa(s) de portagem e os custos administrativos associados, nos processos supra identificados – Fls. 695, 70 a 74; 111 a 115; 157 a 161; 199 a 203, 301 a 305;
5. No processo n.º 23802020060000018874 a concessionário ou a entidade de cobrança de portagem notificou a Recorrente por carta registada com aviso de recepção, expedida para Rua ... TRS, ... Matosinhos para que, esta, no prazo de 30 dias úteis, procedesse à identificação do condutor do veículo no(s) momento(s) da prática da(s) contra-ordenação(ões) ou para pagar voluntariamente o(s) valor(es) da(s) taxa(s) de portagem e os custos administrativos associados, no montante de 7,26€ - Fls. 243 a 287
2.2. - Motivação de Direito
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA e 2º, al. e) do CPPT.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pelos recorrentes, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida na sentença, a qual julgou procedente o recurso deduzido, padece de erro de julgamento de direito, defendendo (i) a Fazenda Pública que, “(…) contrariamente ao decidido, foi fixada uma coima única por cada conjunto de infrações que respeitem à passagem por portagem, pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária, mas, mesmo que tal não tenha sucedido, deveria a sentença recorrida, ao abrigo do princípio do aproveitamento dos actos processuais, ter ordenado a baixa dos autos, para eventual sanação das irregularidades surpreendidas no acto sancionatório e ulterior renovação do mesmo (…)”, tendo a sentença recorrida violado as disposições conjugadas do artigo 25.º do RGIT e do artigo 7.º, n.º 1, da Lei 25/2006, de 30 de Junho, na redacção conferida pela Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, argumentando, por seu turno, (ii) o Ministério Público, que deverá ser revogada a sentença proferida mantendo-se a condenação administrativa das coimas aplicadas ou ordenada a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a decisão de aplicação do cúmulo e aplicação de coima única nos casos em que se verifiquem os respectivos requisitos - números 4 e 5 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 com a nova redacção da Lei n.º 51/2015, de 8.06.
Aquilatemos.
Como flui do probatório, os factos em apreciação aconteceram entre Outubro de 2016 e Dezembro de 2019, por vezes no mesmo dia e, por vezes, com mesmo veículo, respeitando a falta de pagamento de portagens e ocorreram em infra-estruturas rodoviárias cuja exploração está concessionada à mesma entidade.
Perante essa conjuntura factual o despacho decisório recorrido julgou que, existindo concurso de contra-ordenações, as decisões administrativas não espelham a aplicação do regime previsto na Lei nº 51/2015, de 8.06, com base no que ordenou o arquivamento dos processos de contra-ordenação instaurados contra a arguida.
Com efeito, por força das alterações operadas pela Lei n.º 51/2015, de 8.06, o n.º 4 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 passou a regular a punição de eventual concurso de infracções, estabelecendo que são punidas com uma única coima as infracções praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária.
Significa que, como bem denota o Ministério Público no seu douto Parecer emitido neste STA, segundo a regulação introduzida por aquele diploma, para os casos de contra-ordenação praticadas no âmbito do sistema de cobrança electrónica ou do sistema de cobrança manual de portagens, previstas nos artigos 5.º e 6.º da Lei n.º 25/2006, 30.06, existe um regime especial expressamente definido pelo legislador, que impõe a unificação de eventuais infracções numa só, desde que se verifiquem as condições que elegeu para a sua aplicação: sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária.
Não obstante, a recorrente AT insurge-se contra o decidido pelo tribunal a quo, por entender as contraordenações praticadas no âmbito do sistema de cobrança electrónico ou do sistema de cobrança manual de portagens, previstas nos artigos 5.º e 6.º da Lei n.º 25/2006, 30 de Junho são objecto um regime especial de infracção continuada, expressamente definido pelo legislador, que impõe a unificação de eventuais infracções numa só, desde que se verifiquem as condições que elegeu para a sua aplicação, a saber, que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, contrariamente à conclusão a que, por manifesto erro intelectual, chegou o senhor juiz a quo, aos processos de contraordenação em causa foi aplicado o regime jurídico previsto na Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho.
Por assim ser, sustenta a AT que, apesar de ter sido fixada uma coima única por cada conjunto de infracções que respeitem à passagem por portagem, pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária, mesmo que tal não tenha sucedido, deveria a sentença recorrida, ao abrigo do princípio do aproveitamento dos atos processuais, ter ordenado a baixa dos autos, para eventual sanação das irregularidades surpreendidas no acto sancionatório e ulterior renovação do mesmo.
Similarmente, no seu recurso o Ministério Público no TAF de Mirandela, propugna que seja revogada a sentença proferida mantendo-se a condenação administrativa das coimas aplicadas ou ordenada a baixa dos autos à AT para que reveja ou renove a decisão de aplicação do cúmulo e aplicação de coima única nos casos em que se verifiquem os respectivos requisitos - números 4 e 5 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 com a nova redacção da Lei n.º 51/2015, de 8.06., isso na consideração de que “[é]competência exclusiva da autoridade administrativa, a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infrações e subsequente aplicação do art. 25º do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36º do RGCO, o que consubstancia um ato exclusivamente administrativo, face ao disposto no art. 33º do RGCO, aplicável ex vi art. 3º, alínea b), do RGIT”.
Que dizer das posições avocadas pelos recorrentes?
O artigo 7.º da Lei 25/2006 de 30.06, estatui o seguinte quanto à determinação da coima aplicável pelo não pagamento de qualquer taxa de portagem devida pela utilização de autoestradas e pontes sujeitas ao regime de portagem:
“1- As contra-ordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infrações Tributárias.
[…]
4- Constitui uma única contra-ordenação as infrações previstas na presente lei que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, sendo o valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem.
5- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se que as infrações são praticadas na mesma infraestrutura rodoviária quando as mesmas ocorrem em estrada cuja exploração está concessionada ou sub concessionada à mesma entidade.”
Resulta claramente do inciso legal acabado de transcrever que o valor mínimo da coima a aplicar, para cada infracção deste tipo é variável, dependendo basicamente do valor da respectiva taxa de portagem devida, correspondendo a 7,5 vezes o seu valor, com o limite mínimo, não inferior a € 25, e máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no RGIT.
Neste âmbito, como acentua o Ministério Público a apreensão dos valores mínimos não se obtém sem recurso a cálculos e demonstrações aritméticas face a uma base certa correspondente ao valor não pago pela utilização pela transposição da respectiva barreira de portagem, e que varia de caso para caso, sendo certo que a decisão recorrida considerou que a AT, apesar de descrever minuciosamente os locais e as horas/minutos em que o arguido teria passado em portagens sem pagar, procedendo à aplicação de coima única em cada um desses processos, não explicitou a cominação única face a todos os factos praticados e discriminados em cada uma das decisões.
Ora, a nosso ver, torna-se imperioso começar por destrinçar, com rigor pois estamos no domínio em que o direito penal se sobrepõe com a sua tipicidade fechada, se nos deparamos verdadeiramente com um regime especial de infracção continuada.
Nesse sentido, chamamos à colação a doutrina que dimana do acórdão deste STA proferido no Processo nº 0356/19.1BEMDL no dia 12-05-2021, relatado pelo Exmº Juiz Conselheiro Adjunto desta formação transcrevendo, com a devida, por ilustrativo dessa temática, o seguinte bloco fundamentador:
“(…)
Como já ficou dito, a decisão recorrida revogou as decisões de aplicação das coimas, no entendimento de que se verifica uma contraordenação, na forma continuada, e, como tal, a arguida deveria ter sido punida com a coima aplicável à conduta mais grave que integra a continuação, nos termos do estatuído artigo 79.º do Código Penal.
Pois bem, nesta matéria é sabido que se tiver havido um só desígnio criminoso, o crime há-de ser necessariamente único, já que subsumível a um mesmo tipo criminal, ou seja, ofensivo de idêntico bem jurídico e, ao invés, se o comportamento do arguido revelar uma pluralidade de resoluções poder-se-ão pôr e só então as hipóteses de pluralidade de infracções ou de crime continuado e tendo havido mais do que uma resolução, a regra será o concurso real de crimes, constituindo a continuação criminosa uma excepção a aceitar quando a culpa se mostre consideravelmente diminuída, mercê de factores exógenos que facilitaram a recaída ou recaídas.
Nesta sequência, são pressupostos da infracção continuada a realização plúrima do mesmo tipo de infracção (ou de vários tipos que protejam fundamentalmente o mesmo bem jurídico; a homogeneidade da forma de execução; a unidade de dolo; as diversas resoluções devem conservar-se dentro de uma linha psicológica continuada; a lesão do mesmo bem jurídico e a persistência de uma situação exterior que facilita a execução e que diminui consideravelmente a culpa - Cons. Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos, RGIT, anotado, 4.ª edição 2010, páginas 123-124.
A partir daqui, não se olvida a posição do Autor citado pela Recorrente em abono da sua tese, o qual sustenta que “… o regime base das contraordenações é o constante do RGCO e que as sanções aplicáveis às contraordenações e o respectivo regime sancionatório são tão só os previstos no diploma base ou na legislação especial, salvo expressa disposição de remissão para outros diplomas, nomeadamente para o Código Penal. O regime punitivo das contraordenações consta exaustivamente do RGCO e o RGIT contém algumas especialidades. Ambos os diplomas regulam exaustivamente quer a sanção principal (coima), quer as sanções acessórias aplicáveis, o regime de determinação da mediada da coima e os pressupostos das sanções acessórias e o regime do concurso de infracções pelo que se deve considerar não existir qualquer lacuna a dever ser integrada por aplicação subsidiária do Código Penal (art. 32º do RGCO). Acresce como mais um argumento a favor da ausência de lacuna a circunstância de quer o RGCO quer o RGIT disciplinarem expressamente o regime de punição do concurso de contraordenações e seria estranho que tendo-o feito expressamente não tenham contemplado também o regime idêntico ou paralelo ao do nº 2 do art. 32º do Código Penal que é também um dos casos de punição de concurso de infracções (infracção continuada). …” Prof. Germano Marques da Silva, CONTRAORDENAÇÕES TRIBUTÁRIAS - 2016 Princípios gerais em matéria de contraordenações tributárias, disponível em cej.mj.pt, pág. 16.
No entanto, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem considerado que “… O artigo 25.º do RGIT trata da punição do concurso efectivo de contra-ordenações e a sua aplicação pressupõe, logicamente, que tenham sido efectivamente cometidas várias contra-ordenações. Ora, na infracção continuada, verificados os respectivos pressupostos, há uma unificação (legal) de uma pluralidade de condutas, que constituem uma só infracção, e não infracções em concurso. Para a punição do concurso efectivo de contra-ordenações, o RGIT prevê expressamente norma especial, que se afasta da que vigora do domínio do RGCO. Sobre a figura da infracção continuada nada diz, sendo esta aplicável por via da aplicação subsidiária do Código Penal, verificados que sejam, in casu, os respectivos pressupostos. …” - Ac. do S.T.A. de 29-05-2019, Proc. nº 094/18.2BELRS, www.dgsi.pt.
(…)
Assim sendo, apesar de o primeiro elemento posto em evidência não ter uma leitura bondosa por parte deste Supremo Tribunal, não podemos deixar de acompanhar o mais exposto pela Recorrente, no sentido de que, no caso em análise, estando em causa contraordenações por omissão de pagamento de taxas de portagem, não há lugar à aplicação do instituto jurídico da infracção continuada, uma vez que existe um regime legal específico de unificação das infracções.
Na verdade, de acordo com o disposto no artigo 7º nº 4 da Lei 25/2006, de 30-06 “constitui um única contraordenação as infracções previstas na presente lei que sejam praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, sendo o valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem”, o que significa que, fora da referida situação, o concurso real de infracções é, sempre, punido em cúmulo material.
A partir daqui, de acordo com o exposto, e tal como refere a Recorrente, o artigo 7.º da Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, ao dar nova redacção ao n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho procedeu à alteração dos limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contraordenações previstas naquela lei no sentido da sua redução, pois que estas passaram a ser sancionadas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a €25,00 e de valor máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no RGIT, ao invés de - tal como se verificava com a redacção anterior - serem sancionadas com a coima de valor mínimo correspondente a 10 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a €25, e de valor máximo correspondente ao quíntuplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no RGIT e o artigo 7.º da Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, ao aditar ao artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho os seus (novos) números 4 e 5, procedeu à unificação legal das infracções previstas naquela lei praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, entendendo-se como tal as ocorridas em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade, determinando que esta contraordenação única seja sancionada com coima cujo valor mínimo a que se refere o n.º 1 é o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem, verificando-se que esta unificação legal a que procedeu a lei referida (51/2015, de 8 de Junho), “porque prescinde da averiguação das circunstâncias de que depende a contraordenação continuada, pode revelar-se, em concreto, mais favorável ao agente, daí que, verificados os respectivos pressupostos legais haverá que proceder à respectiva unificação da conduta delituosa e aplicar-lhe a cominação legalmente estabelecida, nos novos limites fixados pela nova lei” (…). - Acórdão do STA de 04-11-2015, proc.º n.º 01042/15, www.dgsi.pt.
Por outro lado, para que se verificasse uma situação de contraordenação continuada era necessário que se verificasse, em concreto, uma situação exterior que facilitasse a execução e que diminuísse consideravelmente a culpa do agente, o que não resulta da factualidade apurada, nem a sentença recorrida retira, em concreto, essa ilação.
Por último, diga-se ainda que, como bem refere o Ex.mo Magistrado do Ministério Público que, se fosse aplicável, no caso, o instituto da infracção continuada e se tal se indiciasse, sempre deveria o Tribunal a quo ordenar a remessa dos autos à autoridade tributária para, prima facie, apreciar tal questão com as legais consequências, ou, caso tal não se verificasse para aplicar uma coima única, em cúmulo material, nos termos do disposto no artigo 25.º do RGIT - cfr. o já citado Ac. do S.T.A. de 29-05-2019, Proc. nº 094/18.2BELRS, www.dgsi.pt.”
Também pontifica sobre a matéria em análise, o acórdão deste STA de 14-10-2020, prolatado no processo nº 0268/17.3BELRA e em que intervieram como adjuntos o relator e o Exmº Juiz Conselheiro 1º Adjunto desta formação, acessível em www.dgsi.pt, que robustece o ponto de vista delineado no aresto antecedentemente citado e que também está publicado no mesmo sítio, ao expender nos trechos seguinte”
“(…)
Efectivamente, distintamente do que ocorria na vigência do artigo 25.º do RGIT, na redacção atribuída pela Lei n.º 64-A/2008, de 31-12, que se manteve em vigor até à entrada em vigor da Lei n.º 55-A/2010, de 31-12, que impunha o cúmulo jurídico e a observância de regras ordenadoras do cúmulo a realizar, hoje (e desde 1 de Janeiro de 2011), o cúmulo das coimas é exclusivamente material. Ou seja, embora o concurso de infracções do ponto de vista procedimental ou administrativo deva ser submetido, por razões de economia processual e de uniformidade de julgamento, a um procedimento uno, dá sempre origem, ultrapassada a fase de aplicação das coimas parcelares, à aplicação de uma coima única que mais não é do que a soma aritmética dos valores das coimas parcelares.
Sobre esta distinção entre cúmulo material ou jurídico e os efeitos ou consequências da consagração de um ou outro dos regime e os impactos nos processos judiciais que têm por objecto essas coimas, pronunciou-se de forma clara este Supremo Tribunal «Como se sabe, o RGIT prevê no artigo 25° que "as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre objecto de cúmulo material", regime este contrário ao consagrado no Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), aprovado pelo Dec.-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro (com diversas alterações introduzidas nomeadamente pelo Dec.-Lei n° 244/95, de 14 de Setembro), que no artigo 19° opta pelo regime de cúmulo jurídico (e que no período de 1 de Janeiro de 2009 a 31/12/2010 também foi aplicado às contra-ordenações tributárias - por força das alterações introduzidas pelas Lei n° 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro).
(…)
A figura do concurso de contra-ordenações pressupõe a existência de uma pluralidade de infracções cometidas pelo mesmo agente. Em processo penal, cujas normas são aplicáveis subsidiariamente ao processo contra-ordenacional - art. 41°, n° 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações -, há lugar à organização de um único processo ou à apensação de processos, caso tenham sido instaurados processos distintos, nos casos de conexão objectiva ou subjectiva, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 24°, 25°, 28° e 29° do Código de Processo Penal. Atento que a sentença recorrida não contém quaisquer elementos que permitam concluir pela verificação de conexão objectiva, apenas há que atender à conexão subjectiva. E esta ocorre quando o mesmo agente tiver cometido várias infracções cujo conhecimento seja da competência da mesma entidade administrativa (art. 25° do CPP). As razões subjacentes a esta conexão prevista no CPP, transpostas para o âmbito do regime sancionatório de mera ordenação social, para além da economia processual e da uniformidade de decisões, prendem-se com a necessidade de avaliação da actividade delituosa e da culpa do agente e da aplicação de uma sanção única. E nesse caso impondo-se à entidade administrativa que faça uma avaliação conjunta das diversas contra-ordenações em concurso, deve a mesma proceder à sua instrução num único processo ou proceder à apensação dos distintos processos que tenham sido instaurados (cfr. e este propósito o acórdão do STA de 30/03/2011, proc. 0757/10).
…
Sucede que no caso da punição ser feita segundo o regime de cúmulo material, em que há lugar apenas a uma acumulação de sanções, como actualmente está previsto no artigo 25° do Regime Geral das Infracções Tributárias, a imposição da realização do cúmulo só faz sentido para aferir que o montante da coima única a aplicar não ultrapasse o máximo previsto no artigo 26° do Regime Geral das Infracções Tributárias (no sentido de que este máximo não é aplicável no caso de concurso de contra-ordenações tributárias, vide Jorge Lopes de Sousa e Manuel Simas Santos, in "RGIT Anotado", 4ª edição, 2010, pág. 291 [(1) "Por isso, o limite máximo do cúmulo das penas previsto no n.° 2 do artigo 19.° do RGCO, que é o de a coima única não exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contra-ordenações em concurso, não é aplicável relativamente às contra-ordenações tributárias, não sendo também aplicáveis os limites máximos previstos no artigo 26.° para a categoria de infractor e natureza da infracção, pois, como se inferia do texto deste artigo 25.°, na redacção inicial, ao referir que «as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre cumuladas materialmente» e se conclui do texto introduzido pela Lei do Orçamento para 2011, ao estabelecer que «as sanções aplicadas às contra-ordenações em concurso são sempre objecto de cúmulo material» não se admitiam quaisquer excepções a esta regra"].
…
Na verdade, enquanto no regime de punição de cúmulo jurídico do concurso das contra-ordenações há lugar a uma avaliação global da actividade delituosa do arguido e da sua culpa, no regime de cúmulo material isso não ocorre, já que essa avaliação deve ser feita apenas na aplicação de cada uma das coimas parcelares.
Como se deixou exarado no acórdão do Tribunal Constitucional n° 336/2008, de 19/06/2008 (processo n° 84/2008), «é uma evidência que os princípios constitucionais da culpa e da proporcionalidade não são postos em causa pelo RGIT a propósito da avaliação e julgamento de cada uma das contra-ordenações em presença. E é nesta avaliação e julgamento de cada uma das infracções contra-ordenacionais em concurso que se esgota a projecção plena dos referidos princípios. Traduzindo-se a culpa contra-ordenacional apenas na imputação de um facto à responsabilidade social do seu autor, o desvaler global dos factos que integram as contra-ordenações em concurso e a personalidade daquele evidenciada pela sua prática não são elementos que exijam necessariamente a sua ponderação para a determinação de uma coima unitária».
…
São estas as razões pelas quais, no quadro vigente, recorde-se, desde 1-1-2011, este Supremo Tribunal tem vindo a decidir reiteradamente que, estando organizados procedimentos contra-ordenacionais autónomos, estando nestes aplicadas coimas parcelares, nada obsta, estando todos apensados ao recurso único que a elas foi dirigido, que o próprio Tribunal, já em fase judicial, se a tal nada mais obstar, designadamente a falta de prova dos pressupostos objectivos do tipo de ilícito em causa, aplique ele mesmo a coima única, realizando, para tanto, o cúmulo material imposto pelo artigo 25.º do RGIT. Isto é, proceda à soma aritmética aí determinada. Sublinhando, outrossim, que, no caso do cúmulo material, não há qualquer norma legal a impor a devolução dos procedimentos para apensação e aplicação da coima única, não existe fundamento para que se entenda que estamos perante uma nulidade insuprível, nem, por fim, que dessa decisão resulte algum efeito útil. Pelo contrário, a remessa dos procedimentos ao Serviço de Finanças com o exclusivo fundamente em apreço, apenas conduz a atrasos na apreciação das demais questões que no recurso judicial tenham sido suscitadas e obsta à desejável celeridade no desfecho do litígio (neste sentido, os acórdãos deste Supremo Tribunal de 22-4-2015, processo 73/15 e de 17-6-2015, processo 369/15, ambos integralmente disponíveis em www.dgsi.pt, tal como os demais que infra sejam citados).
Aplicando esses pontos de vista ao caso dos autos, temos que, como bem demonstra o Ministério Público no seu sábio parecer resulta de jurisprudência consolidada, o certo é que, apesar de ao STA estar vedado conhecer de matéria de facto, não está impedido de conhecer de vícios da decisão, decorrentes da fixação da matéria de facto.
Na verdade, não pode este Supremo Tribunal conhecer do erro na apreciação da prova, uma vez que está a conhecer do recurso em terceiro grau de jurisdição, com poderes de cognição limitados à matéria de direito. Só o poderia fazer no caso de ter sido ofendida disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência de um facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (cfr., entre inúmeros, o acórdão deste Tribunal Supremo de 26-02-2014, tirado no recurso nº 0951/11 e publicado em www.dgsi.pt), importando aferir se é isso que sucede na situação sub judice.
É que a aplicação do direito pressupõe o apuramento dos factos pertinentes e resultantes do desenvolvimento adjectivo do pleito em ordem a que a decisão de facto constitua base suficiente para a decisão de direito. Mostrando-se insuficiente, nos termos anteriormente apontados, a matéria de facto apurada, sobre matéria atinente às apontadas circunstâncias e seus contornos no caso concreto que se mostra pertinente e relevante para a decisão de direito, há que determinar, oficiosamente, nos termos do nº 3 do artigo 682º do Código de Processo Civil, que o processo volte ao tribunal recorrido para suprir a insuficiência apontada, julgando-se de novo a causa, com observância do preceituado no n.º 1 do artigo 683.º do Código de Processo Civil e de harmonia com o regime jurídico acima definido.
Como enfatiza o Ministério Público junto desta instância, é certo que o douto despacho decisório recorrido, no seu probatório, remete para documentos do processo, mas, como se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20.01.2016, proferido no processo nº 0994/15, no que concerne à prova documental, a discriminação da matéria de facto não pode limitar-se a dar como reproduzidos documentos que constem do processo, devendo, sim, indicar quais os factos que esses documentos comprovam, isso como sobressai do sumário elaborado pelo Exmº relator e que se encontra conjuntamente com o aresto, em www.dgsi.pt do seguinte teor:
“I- Na sentença, o juiz discriminará a matéria provada da não provada, fundamentando as suas decisões.
II- A mera remissão para um documento tem apenas o alcance de dar como provada a existência desse documento, um meio de prova, e não o de dar como provada a existência de factos que com base neles se possam considerar provados.
III- Numa situação destas a insuficiência da decisão sobre a matéria de facto inviabiliza a decisão jurídica do pleito, impondo-se a anulação da decisão recorrida, e a consequente remessa dos autos ao tribunal "a quo", nos termos do artº 682º, nº 3 do Código de Processo Civil, a fim de que este proceda ao necessário julgamento da matéria de facto.”
Portanto, controvertendo-se a observância por banda da AT do disposto nos n.ºs 1 e 4 do artigo 7.º da Lei 25/2006 de 30.06 - no sentido de considerar como contra-ordenação única, os factos praticados pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária - implica que esses mesmos factos estejam detalhadamente discriminados no probatório, de forma a poder responder à questão de direito discutida.
Essa necessidade é redobrada face à Lei n.º 51/2015, de 8 de Junho, mormente ao aditar ao artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 os seus números 4 e 5 e ao determinar que esta contra-ordenação seja sancionada com coima única, prescinde da averiguação das circunstâncias de que dependeria a contra-ordenação continuada, o que exige sobremodo o suporte fáctico contenha todas as circunstâncias de tempo, lugar e modo que habilitem o decisor à conclusão de que as infracções foram praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária, entendendo-se como tal as ocorridas em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade.
Assim, em perfeita sintonia como o Ilustre Procurador-Geral Adjunto, uma vez que resulta dos autos que foram praticadas múltiplas infracções no mesmo dia e em dias consecutivos - entre Outubro de 2016 e Dezembro de 2019 -, mediante utilização de vários veículos e nem sempre na mesma infra-estrutura rodoviária, tal discriminação factual não pode ser susceptível de criar dúvidas no aplicador do direito, sendo que, em momento posterior, fixadas as respectivas coimas, o seu cúmulo material não se mostra particularmente exigente, uma vez que decorre da mera soma aritmética dos seus valores, nos termos do artigo 25.º do RGIT, nada obstando a que seja o tribunal a efectuar tal cúmulo, uma vez que ordenou a apensação dos processos de contra-ordenação, isso na senda do citado acórdão deste STA de 14-10-2020, proferido no processo nº 0268/17.3BELRA.
O processo só volta ao tribunal recorrido quando a decisão de facto seja ampliada, em ordem a constituir base suficiente para a decisão de direito porque a decisão recorrida padece do vício de insuficiência da matéria de facto que permita proferir decisão de mérito sobre as questões suscitadas, pelo que deve ser revogada e ordenada a baixa do processo ao TAF de Mirandela, ao abrigo do disposto no artigo 682.º, n.º 3 do CPC, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT.
Em suma: é forçoso concluir que o tribunal de 1.ª instância não fixou a factualidade necessária ao julgamento das questões jurídicas suscitadas no processo, pelo que se impõe ordenar a baixa dos autos para que aquela instância proceda à ampliação da matéria de facto nos termos e para os fins sobreditos.
3. – Decisão:
Nestes termos, acorda-se neste Tribunal, julgando procedentes os recursos, em revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos baixa dos autos Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria para cumprimento do que ficou supra explicitado e subsequentemente proferida nova decisão.
Sem custas - artigos 66.° do RGIT. e 94.°, n.° 4, do RGCO.
Lisboa, 8 de Fevereiro de 2023. - José Gomes Correia (relator) - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz - Pedro Nuno Pinto Vergueiro.
